Gaceta del Congreso del 06-12-2016 - Número 1102IPPPPL (Contenido completo) - 6 de Diciembre de 2016 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 766764285
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Gaceta del Congreso del 06-12-2016 - Número 1102IPPPPL (Contenido completo)

Texto Original (Gaceta del Congreso) Citas 141 Citado por Relacionados
Vincent
Fecha de publicación06 Diciembre 2016
Número de Gaceta1102
GACETA DEL CONGRESO 1102 Martes, 6 de diciembre de 2016 Página 1
PONENCIAS
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXV - Nº 1102 Bogotá, D. C., martes, 6 de diciembre de 2016 EDICIÓN DE 44 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER
DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO
171 DE 2016 SENADO -193 DE 2016 CÁMARA
SRUPHGLRGHODFXDOVHPRGL¿FD\DGLFLRQDOD/H\
GH&yGLJRGH([WLQFLyQGH'RPLQLR\VHGLFWDQ
RWUDVGLVSRVLFLRQHV
Bogotá, D. C., 5 de diciembre de 2016
Doctor
CARLOS FERNANDO MOTOA SOLARTE
Presidente Comisión Primera
Senado de la República
Ciudad
Doctor
TELÉSFORO PEDRAZA ORTEGA
Presidente Comisión Primera
Cámara de Representantes
Ciudad
Asunto: Radicación ponencia para primer deba-
te al Proyecto de ley número 171 de 2016 Senado,
193 de 2016, SRUPHGLR GHOD FXDOVH PRGL¿FD\ DGL
FLRQD OD /H\  GH  &yGLJR GH ([WLQFLyQ GH
'RPLQLR\VHGLFWDQRWUDVGLVSRVLFLRQHV
Apreciado Presidente:
En cumplimiento del encargo que nos impartieron
las Mesas Directivas de la Comisión Primera del Sena-
do de la República y de la Cámara de Representantes,
nos permitimos presentar informe positivo de ponencia
para primer debate al Proyecto de ley número 171 de
2016 Senado, 193 de 2016, por medio de la cual se
PRGL¿FD\ DGLFLRQD OD/H\  GH &yGLJR GH
([WLQFLyQGH'RPLQLR\VHGLFWDQRWUDVGLVSRVLFLRQHV
I. TRÁMITE
El proyecto de ley objeto de estudio fue presentado
el pasado 1° de noviembre del 2016 por la Fiscal Gene-
ral de la Nación (e) María Paulina Riveros Dueñas y el
Ministro de Justicia y del Derecho Jorge Eduardo Lon-
doño Ulloa. Fue recibido en las Comisiones Primeras
de Senado de la República y Cámara de Representan-
tes, y por decisión de las respectivas Mesas Directivas
fueron designados como ponentes para primer debate
la honorable Senadora Viviane Morales Hoyos y el ho-
norable Representante Jorge Enrique Rozo Rodríguez,
para discusión en Comisiones Conjuntas dado el men-
saje de urgencia radicado para este proyecto.
II. OBJETO Y CONTENIDO
DEL PROYECTO DE LEY
De acuerdo con el texto propuesto, el proyecto de
ley bajo discusión tiene por objeto superar una serie de
GL¿FXOWDGHVTXHVHKDQGHWHFWDGRHQORVGRVDxRVGHYL-
JHQFLDGHODQRUPD(QHVHVHQWLGRSURSRQHPRGL¿FDU
adicionar y derogar varios artículos relacionados prin-
cipalmente con la fase inicial del proceso a cargo de la
Fiscalía, la enajenación temprana de bienes, las formas
GHQRWL¿FDFLyQHOHVTXHPDGHMXVWLFLDSUHPLDOODFDUJD
de la prueba, entre otros aspectos, cuyo ajuste es in-
dispensable para actualizar y armonizar el proceso de
extinción de dominio con la política criminal vigente.
En consecuencia, de acuerdo con los autores el pre-
VHQWHSUR\HFWR GH OH\ WLHQH FRPR ¿QDOLGDG FRQWULEXLU
DOD OXFKDH¿FD] FRQWUDORV IHQyPHQRVFULPLQDOHV TXH
ÀDJHODQDODVRFLHGDG FRORPELDQDEULQGDQGRDOD QRU-
matividad procesal existente en materia de extinción
de dominio herramientas que permitan optimizar su
funcionamiento y adecuarlo a las necesidades actuales
en la materia. Los casi dos años de vigencia de la Ley
GH KDQ UHÀHMDGRXQ LQFUHPHQWRFXDOLWDWLYR
y cuantitativo en la persecución de bienes inmersos en
alguna de las causales de extinción de dominio. Ese in-
cremento, según cifras aportadas por la Dirección de
la Fiscalía Nacional Especializada en Extinción de De-
recho de Dominio (DFNEXT), se ha materializado en
una reducción en los tiempos del proceso, el aumento
en el valor de los bienes afectados con medidas cautela-
res, y la reducción del patrimonio ilícito de importantes
organizaciones criminales.
Página 2 Martes, 6 de diciembre de 2016 GACETA DEL CONGRESO 1102
No obstante, como sucede con la mayoría de pro-
cedimientos judiciales, es necesario evolucionar de
manera simultánea con la modernización de los fenó-
menos criminales, de tal manera que el Estado y el ope-
rador judicial dispongan de las herramientas necesarias
para prevenir, investigar y sancionar esas conductas
atentatorias del ordenamiento jurídico interno.
En ese sentido, se encuentra necesario efectuar al-
JXQDVPRGL¿FDFLRQHVDGLFLRQHV\GHURJDWRULDVDOD/H\
GH HQIRFiQGRVHHQVXSHUDU ODVGL¿FXOWDGHV
TXHKDQGHWHFWDGRORV¿VFDOHV\H[SHUWRVHQPDWHULDGH
extinción de dominio, y que abarcan en líneas gene-
rales las siguientes temáticas: i) imprimir mayor cele-
ridad al proceso, ii) facilitar la enajenación temprana
de los bienes reseñados en el artículo 93 de la ley, iii)
subrayar el concepto de carga dinámica de la prueba en
materia de extinción de dominio, incorporando además
la presunción probatoria en el caso de grupos delicti-
vos organizados, y iv) incorporar un nuevo modelo de
justicia premial.
III. JUSTIFICACIÓN DE LA INICIATIVA
De acuerdo con los temas fundamentales enuncia-
dos en el punto anterior, la propuesta de reforma a la
ley presenta el siguiente contenido:
6XSUHVLyQGHOD¿MDFLyQSURYLVLRQDOGHODSUH-
tensión
Fuente elaborada por la Fiscalía General de la
Nación. 2016.
Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales
El actual esquema del proceso de extinción de do-
minio está compuesto por dos etapas claramente dife-
renciadas: la etapa inicial, cuyo trámite es competen-
cia de la Fiscalía General de la Nación, y una etapa
de juzgamiento, cuyo curso es competencia del juez
de conocimiento. En cuanto a la etapa inicial, esta se
encuentra integrada a su vez por una fase inicial, en
la cual la Fiscalía investiga y recopila las pruebas del
FDVR\SRUOD¿MDFLyQSURYLVLRQDOGHODSUHWHQVLyQGRQ-
de la Fiscalía concentra la información obtenida en el
curso de la investigación para garantizar el derecho de
contradicción.
/DH[SHULHQFLD GH ORV ¿VFDOHV GH H[WLQFLyQ GH GR-
PLQLRKD GHPRVWUDGRTXH OD¿MDFLyQ SURYLVLRQDOGH OD
pretensión es una institución procesal que no ha tenido
XQLPSDFWR SRVLWLYR HQWpUPLQRV GH H¿FLHQFLD\D VHD
GHVGHHOSXQWRGHYLVWDGH ODHVWUDWHJLDGHO¿VFDO\D~Q
desde la defensa del afectado1. Su supresión consiste
1 De acuerdo con el informe de gestión de la Ley 1708 de
SUHVHQWDGRSRUOD')1(;7HOQ~PHURGH¿MDFLR-
nes provisionales de la pretensión de extinción de domi-
nio fue de 20 en el 2014, 122 en el 2015, y 173 a octubre
de 2016. Si se analizan estas cifras respecto a los 2.387
procesos de extinción de dominio que actualmente com-
ponen la carga laboral de esa Dirección Nacional Espe-
FLDOL]DGDVHSXHGHFRQFOXLUTXHHVWD¿JXUDQRUHSUHVHQWD
un alto impacto.
en recortar aproximadamente 75 días de trámite que
DFWXDOPHQWH FRPSRQHQ OD QRWL¿FDFLyQ WUDVODGR SDUD
oposición, y límite para presentar el requerimiento de
extinción de dominio. En el mismo sentido, es claro
TXHOD ¿MDFLyQSURYLVLRQDO GHOD SUHWHQVLyQ QRJXDUGD
armonía con la naturaleza constitucional y patrimonial
de la acción de extinción de dominio, donde la Fiscalía
General de la Nación actúa como demandante, con su
propio acervo probatorio, y con una pretensión ante el
juez de conocimiento, encaminada a declarar el origen
ilícito de uno o más bienes patrimoniales con la conse-
cuente extinción del derecho de dominio.
Es importante reiterar que el legislativo tiene la po-
sibilidad de regular procesos judiciales a partir de su
IDFXOWDGGHFRQ¿JXUDFLyQ'HEHHQWHQGHUVHTXHHOSUR-
ceso de extinción de dominio es el resultado de un tipo
de acción constitucional y patrimonial, y como tal no
es factible pretender que su trámite esté integrado por
los mismos elementos que componen el proceso penal
o el disciplinario. Sobre este tema la jurisprudencia de
la Alta Corporación ha señalado lo siguiente:
“En reiterada jurisprudencia esta corporación ha
sostenido que en virtud de la cláusula general de com-
petencia prevista en los numerales 1 y 2 del artículo
150 de la Constitución, corresponde al legislador re-
gular los procedimientos judiciales. En ejercicio de tal
IDFXOWDGSXHGHGH¿QLUODVULWXDOLGDGHVSURSLDV GHFDGD
juicio, la competencia de los funcionarios para conocer
de determinados asuntos, los recursos, los términos, el
régimen probatorio, los mecanismos de publicidad de
las actuaciones, etc. Esta potestad legislativa en mate-
ria de procedimientos ha sido juzgada como amplia, de
manera que el Congreso de la República cuenta con un
VLJQL¿FDWLYRiPELWR GHGLVFUHFLRQDOLGDG \FLHUWDV SUH-
rrogativas de valoración”.2
En la exposición de motivos que fue radicada con
el proyecto de ley se enfatiza en que el nuevo esque-
ma del proceso de extinción de dominio preserva las
garantías fundamentales, y en esa medida, se cumple
con los criterios establecidos por la jurisprudencia en
FXDQWRODVXSUHVLyQGHOD¿MDFLyQSURYLVLRQDOGHODSUH-
tensión, agiliza notablemente los tiempos del proceso,
pero sin llegar a afectar las garantías procesales del
afectado. Frente a esto, el afectado podrá ejercer oposi-
ción durante la etapa del juicio con un juez imparcial.
Concretamente los criterios establecidos por la Corte
Constitucional3 atañen a la razonabilidad y la propor-
cionalidad en la limitación al derecho de defensa, y que
2 Corte Constitucional, Sentencia C-371 de 2011. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
3 Corte Constitucional, Sentencia C-648 de 2001. Extrac-
to: ³9LVWRHQWRQFHVTXHHV OHJtWLPRLQWURGXFLUOtPLWHVDO
HMHUFLFLRGHO GHUHFKR GH GHIHQVD \ TXH OD QRUPD DFX
VDGDOR KDFHDO UHVWULQJLUHQ FLHUWRVFDVRV ODIRUPD GH
QRWL¿FDFLyQSHUVRQDOTXH FRQVWLWX\HODPDQHUD ySWLPD
GHDVHJXUDUODSRVLELOLGDGGHHMHUFHUGLFKRGHUHFKRVX
SOLpQGRODSRURWUDTXHFRQVLVWHHQODQRWL¿FDFLyQDODSR
GHUDGRGHOSULYDGR GHOLEHUWDGFRUUHVSRQGHD OD&RUWH
HVWDEOHFHUVLGLFKDOLPLWDFLyQHVSURSRUFLRQDGD(QUHOD
FLyQFRQHOMXLFLRGHSURSRUFLRQDOLGDGTXHHOMXH]FRQVWL
WXFLRQDOGHEHDGHODQWDUVREUHHVWHWLSRGHGLVSRVLFLRQHV
TXHLQWURGXFHQOtPLWHVDORVGHUHFKRVIXQGDPHQWDOHV OD
MXULVSUXGHQFLDKD GH¿QLGRTXH OD YHUL¿FDFLyQGHEH UH
FDHUQRVROR VREUHHOKHFKR GHTXHOD QRUPDORJUHXQD
¿QDOLGDGOHJtWLPD VLQR TXH WDPELpQ GHEH HVWDEOHFHUVH
VLOD OLPLWDFLyQ HUD QHFHVDULD \ ~WLO SDUD DOFDQ]DU WDO
¿QDOLGDG$GHPiVSDUDTXHGLFKDUHVWULFFLyQVHDFRQV
WLWXFLRQDOVHUHTXLHUHTXHVHDSRQGHUDGDRSURSRUFLRQDO
HQVHQWLGRHVWULFWR´
GACETA DEL CONGRESO 1102 Martes, 6 de diciembre de 2016 Página 3
en el tema de extinción de dominio se explican de la
siguiente manera:
Razonabilidad: El fundamento ontológico de esta
propuesta parte del presupuesto que la acción de extin-
ción de dominio versa sobre bienes que puedan ser ilí-
citos, y en ese marco no se trata de establecer la respon-
sabilidad de un individuo, sino de determinar si proce-
de o no la extinción del derecho real de dominio sobre
bienes. Se trata entonces de un proceso que es diferente
en su concepción al proceso penal o disciplinario y en
esa medida se considera factible establecer un esquema
SURFHVDOGLVWLQWRTXHDWLHQGDDOD¿QDOLGDGGHODDFFLyQ
y que además mejore los tiempos de investigación.
3URSRUFLRQDOLGDG/DVXSUHVLyQGHOD¿MDFLyQSURYL-
sional de la pretensión es una medida proporcional toda
vez que agiliza los tiempos del proceso y elimina una
¿JXUDTXHQRKDVLGRHIHFWLYDGXUDQWHODYLJHQFLDGHOD
Ley 1708 de 2014, pero sin llegar a afectar las garantías
o el debido proceso del afectado en el entendido que
podrá ejercer con toda amplitud su derecho de oposi-
ción en el juicio.
Necesidad: El proyecto de ley presentado al legis-
lativo tiene como uno de sus ejes centrales la necesi-
dad de imprimir mayor celeridad en la actuación. Se
busca con esto que la persecución de los bienes que
puedan estar en alguna de las causales de extinción de
dominio sea efectiva y oportuna, logrando el propósito
de afectar el patrimonio ilícito de las organizaciones
criminales y grupos delictivos que sustentan su ope-
UDFLyQD SDUWLUGH VXV¿QDQ]DV 6REUHHVWH WHPDHQ OD
exposición de motivos se hizo referencia a la siguiente
jurisprudencia:
“De este modo, la Corte ha admitido que algunas
garantías procesales, -y entre ellas el derecho de defen-
sa y contradicción- no son absolutas y pueden ser limi-
tadas por el legislador, siempre que no se vea afectado
su núcleo esencial, la limitación responda a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, y no se desconozcan
otros derechos fundamentales, como puede ser el dere-
cho a la igualdad. En todo caso, ha señalado que la fun-
ción, tanto del legislador como del juez constitucional,
es tratar de lograr que todos los principios y derechos
que eventualmente puedan entrar en tensión a la hora
de regular los términos judiciales sean garantizados en
la mayor medida posible”4.
Fuente elaborada por la Fiscalía General de la Na-
ción.
Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales
&RPSOHPHQWR GHOFDStWXOR GHQRWL¿FDFLRQHV
dentro del proceso
El examen exhaustivo del proceso de extinción de
dominio demostró la necesidad de efectuar ajustes al
SURFHGLPLHQWR GH QRWL¿FDFLRQHV TXH VH VXUWHQ D ORV
afectados e intervinientes dentro de la actuación. En
ese sentido, aunque con la expedición de la Ley 1708
4 Ibídem.
de 2014 se superaron muchos problemas relacionados
FRQODV QRWL¿FDFLRQHVHQ HOFXUVR GH ODDFWXDFLyQ VR-
bretodo porque la Fiscalía ya no debía surtir este trámi-
te sino únicamente el juez, es evidente que aún persiste
un estancamiento en la etapa de juzgamiento que debe
ser superado regresando a la antigua concepción de que
OD )LVFDOtD QRWL¿TXH SRU DYLVR DOJXQDV GHFLVLRQHV D
los afectados.
En tal virtud, la propuesta incorpora y armoniza ele-
PHQWRVHQPDWHULDGH QRWL¿FDFLRQHVHVWDEOHFLGRVHQHO
Código General del Proceso, incluyendo herramientas
tecnológicas, que propenden por agilizar este procedi-
miento sin soslayar las garantías procesales que deben
tener los afectados e intervinientes. Concretamente la
LQQRYDFLyQFRQVLVWH HQ OD LQWURGXFFLyQGH OD QRWL¿FD-
ción por aviso y en la regulación de hipótesis, no con-
WHPSODGDVHQUHODFLyQFRQODQRWL¿FDFLyQSHUVRQDO
Las ventajas que representa la propuesta normativa
estriban en: i) que el aviso constituye una forma de no-
WL¿FDFLyQDXWyQRPD D OD TXHSXHGH UHFXUULUVH FXDQGR
UHVXOWHIDOOLGDODQRWL¿FDFLyQSHUVRQDO (VGHFLUFRQHO
DYLVRUHFLELGR\FHUWL¿FDGRSRUXQDHPSUHVDGHFRUUHRV
DXWRUL]DGRVHHQWLHQGHQRWL¿FDGRHODXWRDGPLVRULRGH
la demanda de extinción, y ii) que se regula un tema sin
precedente en materia de extinción de dominio, como
el caso de la citación que no se pudo entregar por erro-
res en la dirección de destino o porque el afectado no
reside o trabaja en el lugar. Estos eventos deben ser cer-
WL¿FDGRVSRU ODHPSUHVD GH FRUUHRVDXWRUL]DGD \GHEH
procederse de forma inmediata con el emplazamiento
del afectado en los términos del artículo 140 de la Ley
1708 de 2014.
Finalmente, se establece que si se presenta el caso
de que en la dirección del afectado se rehúsen a reci-
ELUODFLWDFLyQSDUDQRWL¿FDFLyQSHUVRQDOODHPSUHVDGH
VHUYLFLRSRVWDOGHEHFHUWL¿FDUWDOFLUFXQVWDQFLD
3.2.1. Constitucionalidad de los medios electró-
nicos como forma de comunicación en el marco del
proceso de extinción de dominio
La propuesta legislativa prevé la posibilidad de ha-
cer uso de medios electrónicos como un canal de co-
PXQLFDFLyQGHODYLVRTXHQRWL¿FDHODXWRDGPLVRULRGH
la demanda de extinción de dominio o la admisión de
la demanda de revisión. Al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha determinado que el diseño de la for-
ma en la que se materializa el principio de publicidad
en los procesos judiciales hace parte de las funciones
del legislador en materia procesal.
6LQHPEDUJRODOLEHUWDGGHFRQ¿JXUDFLyQGHOOHJLV-
lador tiene límites, toda vez que debe respetar las ga-
rantías fundamentales, asegurando con ello el acceso
de las personas al derecho a la administración de justi-
cia. En palabras de la Corte Constitucional:
³$VtSXHV D SHVDU GH OD OLEHUWDG GH FRQ¿JXUDFLyQ
que le compete para ello, el legislador al diseñar los
procedimientos judiciales no puede desconocer las ga-
rantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con
FULWHULRVGHSURSRUFLRQDOLGDG \UD]RQDELOLGDG D¿Q GH
asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la
administración de una justicia recta. Por ello las leyes
que establecen procedimientos deben propender por
hacer (sic) efectivos los derechos de defensa, de con-
tradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo
substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez
natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que

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