Gaceta del Congreso del 07-05-2004 - Número 177EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 07 Mayo 2004 |
| Número de Gaceta | 177 |
GACETA DEL CONGRESO 177 Viernes 7 de mayo de 2004 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIII - Nº 177 Bogotá, D. C., viernes 7 de mayo de 2004 EDICION DE 108 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PROYECTO NUMERO 16
Sistema portuario
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Comisión Segunda del Senado de la República
Elaborado por:
Alejandro Ramírez Restrepo
Mentor a cargo:
Doctor Jaime Sánchez Cortés
Bogotá, D. C., febrero de 2004
Congreso de la República de Colombia
Congreso de la República de Colombia
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de antecedentes
TEMA: Política portuaria
SOLICITANTE: Comisión Segunda del Senado
PASANTES A CARGO: Alejandro Ramírez, bajo la mentoría
del doctor Jaime Sánchez Cortés.
FECHA DE SOLICITUD: Noviembre de 2003
FECHA DE CONCLUSION: Febrero de 2004
Descripción de la solicitud:
El presente estudio ha sido realizado, gracias a la petición hecha por la
comisión segunda del Senado de la República. En ella, se incluye la investigación
y el desarrollo de los siguientes puntos específicos:
1. Estructura organizacional y legislativa del sistema portuario colombiano,
con énfasis en el marítimo, y necesidad de crear, por medio de la legislación y
reforma de la Ley 1ª de 1991, una verdadera política pública portuaria por parte
del Gobierno Nacional.
2. Atender el tema de la reforma al modelo de concesiones.
3. Revisar atentamente el tema de la relación entre los operadores y las
sociedades portuarias.
Resumen ejecutivo:
1. Política portuaria nacional. La estrecha relación y necesaria coherencia
entre el transporte marítimo internacional, los puertos, su zona de influencia,
las redes viales terrestres (carreteras y ferrocarriles), fluviales y aéreas, hacen
imprescindible la planeación multimodal del transporte y desde luego una
política pública integral de puertos por cuanto estos, además de ser modos para
la transferencia de carga en la red global de transporte, son motores de
desarrollo nacional y estimulan el crecimiento industrial en la zona a la cual
sirven. Los puertos marítimos pueden desempeñar un papel destacado en el
fomento del comercio internacional al generar actividades comerciales e
industriales que contribuyen directamente al progreso económico del país.1
1.1 Los puertos colombianos. Colombia, a diferencia de otros países que han
incorporado en el derecho consuetudinario “los usos y costumbres del puerto”,
aún no ha podido descifrar el papel de estos en su desarrollo económico y ha
oscilado en diversos enfoques coyunturales sin tener en cuenta la cultura e
idiosincrasia nacional y regional, o con instrumentos perversos “para la
generación de empleo”. Antes que orientados por una política de interés
general, los puertos colombianos se han movido al impulso de cambiantes
intereses locales y rivalidades regionales.
La verdadera actividad portuaria solamente empieza a darse en condiciones
muy precarias cuando el río Magdalena se abre a la navegación a vapor en 1846.
A partir de esa fecha se agudizó la rivalidad entre las ciudades de Cartagena y
Santa Marta y apareció Barranquilla, que por estar sobre el río, adquirió gran
importancia por su acceso directo al mar por las Bocas de Ceniza. Desde
entonces, la historia portuaria nacional ha consistido en un continuo y costoso
esfuerzo de Cartagena y Santa Marta por llegar al río y de Barranquilla por
llegar al mar para obviar los bancos de arena que periódicamente volvían
intransitable el paso por Bocas de Ceniza.2
Estos esfuerzos dieron origen a las primeras concesiones para construir
líneas aisladas de ferrocarril que terminaban en precarias facilidades para la
transferencia de carga a embarcaciones. El único puerto que merecía este
nombre era Puerto Colombia pero las obras de Bocas de Ceniza a partir de 1906
destruyeron Isla Verde dejándolo sin protección y rápidamente se sedimentó,
con lo cual llegó a su fin esta costosa y funcional infraestructura. Esas
concesiones a empresas extranjeras tuvieron una existencia muy traumática
sujeta a pleitos, reversiones y elevados costos para la Nación.
El país tuvo que recibir la mayoría de las concesiones por reversión,
caducidad o entrega voluntaria al no poder dar cumplimiento a los compromisos
por parte del concesionario. Se ensayó entonces entregar las instalaciones en
arrendamiento y finalmente la Nación tuvo que administrarlas directamente.3
1.1.1 Colpuertos. Bajo la dirección de entidades del Gobierno se construyó,
directamente o por contrato, toda la infraestructura portuaria actual del país, la
cual se vino a terminar con Puertos de Colombia “Colpuertos”, como
1NACIONES UNIDAS. Desarrollo Portuario, TD/B/C.4/175/Rev.1, p. 1.
2NICHOLS, THEODORE E. Tres puertos de Colombia. Biblioteca Banco Popular,
1973.
3BANCO MUNDIAL. Informe de evaluación Colombia, número 5530b-CD, 24 de
octubre 1985. Reseña histórica de los puertos colombianos.
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establecimiento público, en el período 1959-1975. Sin embargo, la política
portuaria cambió nuevamente bajo la presión local que estimaba la estructura
demasiado centralista y carente de flexibilidad para la contratación de personal
en los terminales y “Colpuertos” se transformó en empresa comercial del
Estado, con descentralización administrativa, presupuestal y para la contratación
de personal, con participación de las autoridades locales y regionales, de los
usuarios y de los sindicatos,4 en la junta directiva nacional y en las juntas
administradoras de cada terminal. Después de un período brillante (1983-1986)
Colpuertos fracasó dejando la sensación de que la estructura administrativa
escogida había sido la responsable.
1.1.2 Otros sistemas de administración portuaria. Para tratar de aclarar este
punto, se hizo un análisis comparativo con una variedad de estructuras de países
con larga experiencia portuaria y amplia gama de estructuras funcionales. Para
el efecto se escogieron los sistemas portuarios de Inglaterra, Francia, Alemania
y Estados Unidos, los cuales cuentan con distintas fuentes de tipo jurídico,
administrativo, económico y político.
Los resultados de la comparación muestran grandes coincidencias en temas
fundamentales y diferencias en las formas de aplicación:
a) aparece muy evidente la necesidad de un ente que planifique y oriente el
desarrollo portuario a nivel nacional, para dar respuesta adecuada a los cambios
en el transporte marítimo internacional con sistemas logísticos eficaces;
b) en todos los sistemas consultados existe una clara diferenciación entre los
operadores y la administración del puerto;
c) los puertos pueden ser construidos por el Estado o por entes estatales del
orden regional o local o por empresas comerciales de carácter privado pero sus
inversiones están orientadas o reguladas por el órgano de planificación;
d) los puertos construidos por el Estado son administrados por alguna
agencia estatal o privada sin ánimo de lucro (puertos autónomos) con el fin de
reinvertir en el sistema y hacerlo autosuficiente; en ciertos casos (EEUU),
algunos se entregan en arrendamiento (charter) a empresas privadas para su
explotación.
e) los puertos construidos por empresas privadas son administrados por
estas y constituyen un negocio privado con cercana vigilancia por parte del
órgano planificador, que aún puede aprobar o improbar las inversiones y vigilar
su contabilidad;
f) los operadores de todos los puertos, privados y estatales, son generalmente
empresas privadas que actúan en un mercado de libre competencia pero
regulados por el Estado con el fin de lograr avances tecnológicos, eficiencia y
costos razonables. En algunos casos participan empresas estatales en igualdad
de condiciones;
g) existe una gran participación de los sectores económicos, no solamente
los usuarios, en el ente de planificación nacional y en las juntas directivas de las
entidades administradoras de los puertos;
h) en todos los casos el Estado es un fuerte actor en el desarrollo portuario;
i) en general se observa una gran influencia histórica acorde con su larga
tradición portuaria, pero atemperada por los avances tecnológicos en el
sector.
Al incluir la comparación con la estructura de Colpuertos se observa
similitud con el sistema administrativo francés, con grandes avances en materia
de descentralización y participación de los usuarios en los niveles más altos de
decisión del ente nacional, así como de los entes locales. La gran diferencia
consiste en la operación, tanto en los servicios que se le da a la carga como a
las naves, que en Colpuertos se volvió monopolio al eliminar la competencia
de terceros mediante el simple expediente de convertirlos en trabajadores
oficiales incorporándolos a su nómina, con lo cual se satisfizo las presiones
locales en los puertos que veían a la Empresa como la gran empleadora y
dispensadora de beneficios y jugosas pensiones, a lo cual contribuyeron las
irregulares administraciones que dirigieron la empresa durante doce de sus
dieciséis años (1975-1991) de existencia5. La responsabilidad de las
administraciones en el fracaso es clara al comparar los resultados de la que
dirigió la empresa entre 1983 y 1986 con todas las demás.6
Del análisis comparativo también queda claro que en los puertos existen
diversas competencias que deben definirse con claridad. Estas se desprenden
de fuentes jurídicas, económicas y políticas.7 Es así como la infraestructura
portuaria se desarrolla, moderniza y mantiene de conformidad con los objetivos
y estrategias de la política nacional de puertos que interpreta y satisface las
necesidades y aspiraciones del comercio internacional del país con horizontes
mínimos deseables de 20 años8, en sintonía con el desarrollo global del
transporte marítimo internacional. El control de tráfico, la construcción de
obras civiles, los servicios a la carga y los servicios a las naves también
requieren de capacidades y habilidades especializadas y no es común asignarlas
a la misma entidad.9
La división de competencias es generalmente mayor en los países más
organizados. Sin embargo, existen diversas formas de ejercerlas de conformidad
con la estructura del respectivo Estado, su modelo económico y sus decisiones
políticas.
La elección de una forma apropiada de administración portuaria es más bien
un elemento de la Política Portuaria, que una parte de la elaboración de un Plan
de Desarrollo portuario concreto.
1.2 La privatización portuaria. Los puertos del mundo recibieron de
lleno el impacto de la revolución que el contenedor causó en el transporte
marítimo y que los obligó a una evolución muy rápida para asimilar la nueva
tecnología.
1.2.1 La revolución del transporte marítimo. Malcom Mc Lean introdujo el
contenedor en el transporte carretero en la década de 1950, pero solamente a
principios de 1970 se empezó a utilizar en forma masiva en el transporte
marítimo. Este empaque metálico ofrece muy buena protección a la carga pero
su ventaja fundamental estriba en que es un empaque modular normalizado y
por consiguiente permite automatizar su manejo. Este simple hecho convirtió
a los puertos de intensivos en mano de obra, indispensable para el manejo de
la carga suelta, en intensivos en capital para financiar los equipos requeridos
por la automatización. Se aplicó la economía de escala para reducir costos por
movimiento y volver atractiva la nueva tecnología.10
El número de contenedores transportados, descargados o cargados se
volvió más importante que la distancia en lo relativo a costos navieros y los
puertos dejaron de ser destinos de la carga para convertirse en nodos dentro
de un sistema multimodal supremamente flexible que poco a poco los
convirtió en parte de sistemas logísticos complejos en proceso permanente
de optimización. Creó corredores de transporte con grandes volúmenes de
contenedores, sirviendo a regiones en lugar de países, y la competencia
portuaria se centró en tratar de formar parte de ellos. El sistema multimodal,
la rapidez y el bajo costo de las transferencias entre distintos modos,
volvieron transparentes los continentes para el transporte marítimo.11 Las
naves-porta contenedores fueron pasando rápidamente de primera a tercera
y cuarta generación, con capacidades que en la actualidad llegan a los siete
mil contenedores por nave y aparecieron las naves post Panamax que ya no
necesitaban cruzar los canales tradicionales.
Los puertos multipropósito, aquellos que reciben carga suelta, contenedores,
gráneles, etc., fueron reemplazados rápidamente por terminales especializados
para cada tipo de carga y con calados adecuados a las naves más modernas. Los
gráneles sufrieron parecida transformación y las ratas de cargue y descargue se
elevaron en forma impresionante. Puerto Bolívar en la Guajira, con sus nueve
mil toneladas hora, es un buen ejemplo de esta tendencia.
Para enfrentar el reto del contenedor y de los gráneles los puertos requirieron
grandes inversiones. En la década de 1980, las alternativas eran claras: O el
Estado hacía las inversiones directamente o mediante préstamos de la Banca
Internacional o desarrollaba estrategias para vincular al capital privado a la
modernización portuaria.
La carencia de recursos gubernamentales en los países en desarrollo los
llevaron a buscar la inversión privada, nacional y extranjera, para financiar las
nuevas facilidades portuarias requeridas y en América Latina, Argentina,
Brasil, Colombia, Chile, México, Panamá y Uruguay, hasta la fecha, han
seguido este camino en busca de recursos frescos y abundantes. Algunos han
logrado extraordinarios éxitos en este propósito y otros no tantos.
1.2.2 La respuesta de los puertos colombianos. Entre 1983-86 la
administración de Colpuertos dio un fuerte viraje para recuperar financieramente
a la empresa, con lo cual logró recursos propios para recuperar la infraestructura
de los puertos públicos y definir y poner en práctica una estrategia para
privatizar la operación de los puertos manteniendo su administración en manos
del Estado. Para preparar los puertos para el manejo de contenedores consiguió
un préstamo del Banco Mundial.12
4NACIONES UNIDAS. Economía marítima y administración de puertos. 1979. Página
32
5Op. Cit., BANCO MUNDIAL. Informe de evaluación Colombia.
6Ibíd., p. 9.
7Op. Cit., NACIONES UNIDAS. Economía marítima y administración de puertos, pp.
6-9.
8UNTACD, Desarrollo Portuario. Manual de planificación para países en desarrollo,
TD/B/C.4/175/Rev.1, 1984.
9Op. Cit., NACIONES UNIDAS, Economía marítima y administración de puertos, p. 4.
10 SANCHEZ, JAIME, Visión prospectiva de la Marina Mercante Colombiana, noviembre
16 de 2003.
11 MEIFENG, LUO, A spatial-economic multimodal transportation simulation Model for
US coastal Container Ports, et al. IAME Conference 2002.
12 BANCO MUNDIAL. Informe de evaluación, 5530b-CO. 5.03.
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La estrategia de privatización tenía tres herramientas fundamentales:
a) Reducción de personal por desgaste, es decir, no reemplazar al que se iba
pensionando y recurrir cada vez más a operadores privados para mantener y
mejorar los servicios a las naves y a la carga;
b) Crear por ley un fondo autónomo para pagar las pensiones con aportes de
la empresa y
c) Adelantar con las utilidades obtenidas en este lapso, un agresivo plan de
recuperación de la infraestructura y su adaptación al manejo de contenedores
y al mismo tiempo contratar un préstamo con el Banco Mundial para el equipo
de manejo de contenedores y preparar proyectos de expansión, como el
terminal de contenedores en Bahía Málaga, en el Pacífico, y el canal seco por
el istmo cerca de la frontera con Panamá.
A partir de 1987 la administración de la empresa decidió cambiar la
estrategia por una de choque que, mediante el incremento acelerado de personal
y el regreso a las prácticas convencionales anteriores a 1983, forzara la quiebra
y la consiguiente liquidación, lo cual se logró mediante la Ley 1ª de 1991. La
empresa que era viable en 1985 con los ajustes introducidos en 1983, pasó a la
situación de quiebra en menos de tres años, con un costo exageradamente alto
para la Nación. (Pago de indemnizaciones, pensiones y asunción de obligaciones
nuevas con cargo al Tesoro Nacional íntegramente). Además, con Foncolpuertos
se abrió una puerta para el saqueo de las arcas nacionales.
1.2.3 La privatización. Si con esta figura se buscaba la privatización de la
operación en busca de mayor eficiencia y adopción de nuevas tecnologías, al
mismo tiempo que su participación en los costos de modernización, los
resultados muestran que la estrategia seguida no fue la más afortunada frente
a las que utilizaron otros países de la región.
En Colombia la Ley 1ª del 91 creó unas sociedades anónimas privadas con
una reducida participación del Estado –participación que ha venido
disminuyéndose continuamente– para así entregarles a estas los puertos públicos,
partiendo de la suposición de que la infraestructura estaba completamente
depreciada, ofreciendo y adjudicando concesiones sobre los terrenos, haciendo
total abstracción del valor comercial de la infraestructura que acababa de ser
reparada y puesta a punto para recibir equipo pesado moderno.
Como consecuencia de lo anterior, se tiene la creación de un escenario
caracterizado por obtener resultados contrarios a los que normalmente se
buscan obtener por medio de un proceso normal de privatización. Concretamente
se habla de la creación de empresas bajo condiciones altamente proteccionistas
(entrega sin licitación pública de valiosos y vitales activos del Estado por
períodos de veinte y treinta años), que además poseen privilegios adicionales
como los de exoneración del cumplimiento de la ley en lo referente a los aportes
mínimos del capital social para constituirse, y el avalúo de los bienes entregados
por el Estado13.
La estrategia de entregar la infraestructura a empresas privadas cuyos socios
no aportaron siquiera los recursos para pagar las acciones, no era, posiblemente,
la mejor forma de obtener los grandes capitales que la modernización portuaria
requería. Simplemente se les entregaron unos valiosos activos para que los
explotaran, constituyendo de paso un monopolio privado altamente rentable y
sin riesgos. El crecimiento desordenado de pequeñas instalaciones portuarias
privadas para servicio privado, que en nada contribuyen al mejoramiento del
sistema global, regional o nacional de transporte multimodal, pero con efectos
multiplicados sobre el medio ambiente costero, parece ser el efecto de la
política de privatizar la administración portuaria sin un objetivo claro.14
Con el propósito de tratar de comprobar esta hipótesis, se estudió el caso de
México, que por tener una estructura de Estado Federal ofrece mayor complejidad
en un proceso de privatización portuaria y por no ser país desarrollado, como
los anteriormente estudiados, ofrece muchos más puntos de comparación. Los
resultados fueron los siguientes:
Es interesante señalar que México, que inició su proceso en 1993, dos años
después de Colombia, encontró necesario, para adelantar y profundizar la
privatización, crear la dirección de la Administración Portuaria Integral (API),
una empresa comercial descentralizada (acorde con el régimen federal del
Estado) de propiedad del Estado y con vocación de privatización mediante la
venta de acciones y con capacidad para impulsar el proceso y captar la inversión
extranjera en el desarrollo de terminales modernos especializados. Además, se
estableció una instancia de coordinación al más alto nivel operativo para dar
fluidez al manejo de la interfase mar-tierra (Coordinación General de Puertos
y Marina Mercante).
El proceso descrito resultó muy ordenado y permitió mantener una visión de
conjunto sobre el papel de los puertos en el sistema logístico global. En ausencia
de un sistema de planificación centralizado, esta visión permite orientar el
esfuerzo, aceptar y adaptarse a las tendencias del entorno, como la concentración
de carga en algunos terminales y el flujo de inversiones a sitios estratégicos para
los corredores globales de transporte multimodal.
Otro elemento importante es el principio de que el capital privado accede al
sistema mediante licitaciones internacionales altamente competitivas. Para las
acciones de API existe un límite de capital extranjero (49%) pero para las
inversiones en los puertos no hay límite. Los puertos nunca dejan de ser del
dominio público y se entregan a particulares solamente por períodos de tiempo
fijos y de acuerdo a los resultados de las licitaciones hechas por la API que, hasta
el 2002 seguía siendo totalmente estatal.
Los resultados obtenidos por México son interesantes:
En un período de cinco años (1995-2000) la empresa privada invirtió mil
quinientos nueve millones de dólares en adquisición de infraestructura portuaria,
construcción de terminales especializados, equipo de alto rendimiento e
implementación de sistemas modernos para el manejo y comercio de carga.
Durante el mismo período la API invirtió trescientos treinta millones en
infraestructura portuaria y desarrollo de nuevas áreas para muelles, terminales
y zona de almacenaje (Puertos 2002). Estas inversiones duplicaron el número
de terminales especializados, diferentes de los petroleros, en solo cinco años.
Entre 1995-2000 el número de terminales de contenedores se incrementó de
siete a doce, terminales para granos de 3 a 8, terminales para minerales de 7 a
12, y terminales para líquidos de 5 a 11. El resultado de esto fue el incremento
en capacidad, para los terminales diferentes de los petroleros, de 59 a 120
millones de toneladas al año. (Puertos 2001)15
También se analizó el caso chileno. En 1981 se dictó la ley número 18.042,
(Ley de puertos y navegación) que estableció un nuevo modelo portuario
destinado a cambiar totalmente el sistema estatal que se venía aplicando desde
1960. Este modelo ordenaba la disolución de Emporchi –empresa Portuaria de
Chile– y consideraba la creación de 10 sociedades anónimas portuarias
independientes entre sí, las que quedaban bajo un holding que administraría una
Corporación Nacional Portuaria, persona jurídica de derecho público con
patrimonio propio y sede en la ciudad de Valparaíso, que también se creaba con
este solo objeto.
El modelo establecía como principio general la privatización del sistema,
tanto en las operaciones portuarias de transferencia, porteo y almacenaje, como
en la infraestructura, la que si bien no se vendía, se entregaría en concesión
permitiendo la licitación de los sitios de atraque y de los almacenes portuarios,
los que administraría el sector privado en régimen de libre competencia.
La aparición de poderosos monopolios privados que pondrían en peligro el
desarrollo económico de este país lo obligaron a mantener en suspensión la ley,
aplicarla parcialmente y finalmente derogarla y continuar con el proceso de
privatización de la operación portuaria, conservando la empresa estatal
administradora de los puertos públicos, para ejecutar la política del Estado en
esta materia y convertirlos en herramienta fundamental en el sorprendente
desarrollo comercial alcanzado por Chile durante la apertura económica.
Dada la especial situación que se produjo con la imposibilidad de aplicar el
modelo de 1981, se dictó en 1990 la Ley número 18.966, por medio de la cual
se restauró la plena vigencia jurídica del sistema portuario y se reformó la
directriz número 290 consagrándose en el derecho, lo que se había venido
aplicando de hecho por casi 10 años.
Con estas modificaciones se consagró en definitiva, un sistema mixto por
medio del cual el Estado a través de su empresa Autónoma Emporchi, es el que
administra la infraestructura y presta los servicios de almacenaje dentro de los
recintos portuarios, y es el sector privado el que presta los servicios de
transferencia, manipulación y porteo de las cargas en régimen de libre
competencia.
Es decir, Colombia adoptó el modelo chileno en 1991 cuando este país ya
lo había abandonado por inconveniente en 1990, lo cual explicaría que el
proceso de privatización en Colombia no haya tenido el éxito que se esperaba,
como sí ha ocurrido en otros países tales como Argentina, Brasil, Chile,
México, etc. y explicaría los niveles tan altos de fletes y seguros marítimos que
Colombia paga por su comercio exterior (46 dólares promedio por tonelada,
frente a los 14 de Chile, los 24 de Brasil, los 32 de México y los 34 de
Argentina)16, que con la sola excepción de México, se encuentran mucho más
lejos de sus mercados naturales que Colombia. Es así como se puede observar
que los puertos colombianos se han quedado al margen de los grandes
corredores de transporte con los consiguientes efectos sobre el comercio.
El estudio de diferentes modelos permite llegar también a la conclusión de
que para lograr una verdadera integración multimodal, los puertos marítimos
y fluviales, así como los canales secos, deben estar dentro del mismo sistema
portuario nacional
13 Decreto 2910 de 1991. Artículos 10 y 11.
14 DNP, Plan de Expansión portuaria 2002–2003–CONPES 3149. Racionalizar la oferta
de servicios portuarios, 2002.
15 MARTNER, CARLOS, The restructuring of Mexican Ports and Modal integration of
transport in Mexico, et al. IAME Conference 2002.
16 CEPAL. Fletes y seguros año 2000, En: www.eclac.el/transporte/perfil/fleteseg00.asp.
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