Gaceta del Congreso del 07-06-2005 - Número 327EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 07 Junio 2005 |
| Número de Gaceta | 327 |
GACETA DEL CONGRESO 327 Martes 7 de junio de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 327 Bogotá, D. C., martes 7 de junio de 2005 EDICION DE 32 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PROYECTO NUMERO 23
ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES,
REGULACION, CONTROL Y VIGILANCIA
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Comisión Segunda del Senado de la República
Elaborado por:
Christian Pfeiffer Bustos
Mentor a cargo:
Doctor Fernando Giraldo García
Congreso de la República de Colombia
Bogotá, D. C., junio de 2004
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
Asunto: Estudio de Antecedentes
Tema: Organizaciones No Gubernamentales,
regulación, control y vigilancia.
Solicitante: Comisión Segunda del Senado de la
República.
Pasante a cargo : Christian Pfeiffer Bustos.
Bajo la mentoría de: Doctor Fernando Giraldo García.
Fecha de solicitud: 27 de noviembre 2003.
Fecha de conclusión: 9 de junio de 2003.
Breve descripción de la solicitud
La Comisión Segunda del honorable Senado de la República de Colombia
solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, un estudio de
antecedentes acerca de la regulación, control y vigilancia de las Organizaciones
No Gubernamentales (ONG) que operan actualmente en nuestro país.
Resumen ejecutivo
El tema de las ONG en Colombia ha estado en boga en los últimos meses
debido a las consideraciones hechas por parte del Presidente Álvaro Uribe
Vélez sobre el papel que han jugado algunas ONG en la vida política del país,
estos cuestionamientos reactivaron el debate que se ha llevado a cabo en
Colombia sobre el verdadero carácter que deben tener estas organizaciones.
Las ONG son un fenómeno poco comprendido en Colombia ya que cada
quien posee una opinión diferente sobre sus atribuciones, denominación y
clasificación dentro de una democracia.
Con el fin de aclarar el verdadero propósito y función que tienen las ONG
en Colombia es preciso señalar, que estas se clasifican dentro del denominado
“tercer sector”. Este sector es un complemento a los dos tradicionales sectores,
el privado con fines lucrativos y el público estatal.
Esta diferenciación se basa en el supuesto de que el tercer sector tenga una
lógica diferenciada de lo privado y lo estatal. En el caso de lo público estatal se
busca trabajar los intereses de la mayoría; mientras el sector privado con fines
lucrativos maximiza sus ganancias a través de mecanismos de intercambio.
Por su parte, las organizaciones del tercer sector se caracterizan por
movilizar sus recursos alrededor de valores compartidos y comprenden la unión
de lo público con lo privado. Esto conlleva a que la actividad de los ciudadanos
que se organicen puede generar lucro, pero destinado al interés colectivo o
general acorde a su función social.
El tercer sector
En Colombia, según Rodrigo Villar1 el tercer sector lo conforman las
entidades sin ánimo de lucro (ESAL), Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC), Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y organizaciones de la
economía solidaria2.
De igual forma es importante mencionar otro tipo de clasificación de
entidades dentro del tercer sector, en las que se diferencia las entidades
mutualistas o de autoayuda, cuyos beneficiarios son los propios miembros de
la asociación con el ánimo de satisfacer sus propias necesidades; y las entidades
altruistas o de heteroayuda que centran su atención en colectivos desfavorecidos
y agencian causas independientes a los intereses de los miembros de la entidad.
Una dificultad del tercer sector radica en que suele desconocerse su
heterogeneidad, diversidad y multiplicidad de perspectivas. Equívocamente se
considera a las organizaciones representadas en este sector como un sujeto
político unitario; y en relación con ello son asumidas de la misma manera.
Por lo tanto, es necesario entrar a identificar el papel que juegan las ONG
independientemente de su relación con el tercer sector, ya que poseen
particularidades y funciones que deben ser reglamentadas y consideradas
individualmente.
1Villar, Rodrigo. “El tercer sector en Colombia”. Confederación Colombiana de
Organizaciones No Gubernamentales. Bogotá, Colombia, 2001.
2Además de esta, existen otras lecturas que, en vez de un tercer sector, presentan a un
tercer sistema, a la sociedad civil organizada o bien a la economía social. A su vez, el
contenido y definición del tercer sector varía en la doctrina. Por ejemplo, para A. Ruiz-
Restrepo, el tercer sector, –que para efectos colombianos significa Sector de Origen
Solidario– se divide en dos subgrupos: i) El de las Organizaciones de la Economía
Solidaria (Ley 454/98) y el que ha denominado; ii) Organizaciones Solidarias de
Desarrollo Sociopolítico, subgrupo este que abarcaría a las ONG.
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Es así como se hace necesario, precisar ¿qué son las ONG?, ¿cuál es su
función? y ¿cuál es su propósito dentro de la sociedad?
Organizaciones No Gubernamentales
Según la Organización de las Naciones Unidas (ONU)3 una Organización
No Gubernamental es “cualquier grupo de ciudadanos voluntarios sin ánimo de
lucro que surge en el ámbito local, nacional o internacional, de naturaleza
altruista y dirigida por personas con un interés común”.
Es así como las Organizaciones No Gubernamentales llevan a cabo servicios
humanitarios, sirven como mecanismo de alerta y apoyan la participación
política a nivel de comunidad; pero, es indispensable diferenciar varios tipos de
ONG que tienen diversos campos de acción en los que estas se desenvuelven.
El primer tipo, se denomina Organizaciones No Gubernamentales Sociales
(ONG), las cuáles trabajan en sectores de inmigración y refugiados,
discapacitados, enfermos, infantes y familia, entre otros.
El segundo tipo, se refiere a las Organizaciones No Gubernamentales de
Derechos Humanos. Estas trabajan en la denuncia de la violación de los
Derechos Humanos en el mundo y en la divulgación, defensa y promoción de
estos.
El tercer tipo, describe a las Organizaciones No Gubernamentales
Ambientalistas, cuyo trabajo se desarrolla en torno a la protección, promoción
y preservación del medio ambiente con desarrollo sostenible.
Y el último tipo comprende a las Organizaciones No Gubernamentales de
Desarrollo, cuyo objetivo es la cooperación internacional.
Es preciso resaltar que las ONG son fundaciones, asociaciones y
corporaciones sin ánimo de lucro cuyo objetivo social sea útil a toda la
comunidad. Por lo tanto, se excluye de dicha denominación a las asociaciones
y corporaciones que se fundan persiguiendo un interés o motivación solidaria
cerrada4, como es el caso de las asociaciones de residentes de un barrio o
conjunto. Estas entidades sirven como interlocutores permanentes entre el
Estado y la sociedad, y al interior de esta.
Organizaciones No Gubernamentales en Colombia
Una vez establecido qué son las ONG, es preciso entrar a analizar cuál es la
razón de ser de las Organizaciones No Gubernamentales en contextos societales
como el colombiano.
Las ONG surgen como una respuesta a necesidades que el Estado no
satisface. La sociedad civil organizada busca salidas alternas y complementarias
para el desarrollo pleno de estas carencias. No hay duda de que la función que
ejercen con los diferentes proyectos en beneficio de la comunidad favorece una
gestión orientada al desarrollo.
Por otra parte los riesgos, limitaciones, alcances y desventajas del
funcionamiento de las ONG se hacen evidentes en el campo financiero y
regulatorio. Especialmente en países donde las estructuras políticas y sociales
son más débiles.
De igual forma como lo señala la ONU a través de un documento divulgado
por su Departamento de Información Pública, muchas ONG en algunos países
incurren en algunas prácticas corruptas; los fondos adquiridos por canales
internacionales con frecuencia son malversados y mal utilizados; y no pocas
veces tienen poco impacto sobre los beneficiarios o sobre las actividades que
proclaman promover.
También es frecuente encontrar fundaciones, corporaciones y asociaciones
que representan intereses personales de candidatos, partidos, movimientos o
funcionarios públicos, cuyo mayor objetivo es el de promover la imagen de
estos.
De la misma manera, en muchas ocasiones también se crean instituciones
que distorsionan los objetivos enunciados, con el fin de beneficiarse con los
recursos adquiridos por cooperación internacional, lo cual provoca un detrimento
en la imagen de estas organizaciones en el resto del mundo.
En el caso colombiano diversas ONG son percibidas como obstáculos o
generadores de disensos indebidos y de conflictos con respecto a las acciones
del Estado; dado a que no es común que las acciones públicas sean llevadas a
cabo por los ciudadanos.
Es necesario, además mencionar que en Colombia no existe un marco
regulatorio para controlar los presupuestos y los proyectos que se llevan a cabo.
No se tiene un control básico sobre el número de organizaciones que existen y
sobre el cumplimiento real de los objetivos de su fundación. Tampoco se ejerce
una vigilancia sobre el tipo de acciones que llevan a cabo en zonas en las que
existe menor presencia del Estado, mayor intensidad del conflicto y un
incremento de la demanda de solidaridad por parte de la sociedad.
Según A. Ruiz Restrepo5 “(…) es justamente el interés general el factor que
justifica, tanto en Colombia como en la mayoría de legislaciones del mundo, la
consagración legal de una serie de prerrogativas jurídicas (principalmente
tributarias y de contratación) como una forma de reconocimiento a la solidaridad
ciudadana. No solo por el principio de transparencia, que se impone a quien
quiera tratar asuntos de incumbencia pública, sino porque la solidaridad como
causa de prerrogativas debe verificarse...”.
Por lo tanto, es necesario plantear una serie de normas que tiendan a definir,
limitar y vigilar la naturaleza y el margen de actuación de las ONG. Es así como
se establecen los siguientes supuestos para ser adoptados en Colombia. Estas
sugerencias se basan en estudios realizados del caso colombiano así como la
experiencia vivida por otros países.
Adriana Ruiz-Restrepo, enumera elementos que pueden ser necesarios para
verificar las actuaciones de las ONG. “Considera importante realizar
evaluaciones de desempeño que midan la eficiencia de la organización en
términos de impacto logrado acorde a los recursos utilizados, midiendo si
realmente cumplen con los objetivos de la organización. Igualmente, recomienda
verificar la responsabilidad de las organizaciones en tanto que al ser personas
jurídicas adquieren derechos y obligaciones con el Estado y la sociedad. Por un
lado, está lo relativo a transparencia y rendición de cuentas, y por el otro, la
verificación de su naturaleza solidaria; es decir que aquellos beneficios que
perciban sean realmente destinados a los objetivos propuestos y se ajusten a
concretar el interés general”.
Legislación extranjera
La legislación extranjera nos proporciona elementos indispensables que
pueden ser adoptados en Colombia. Resaltemos que en la mayoría de países de
América Latina existe una legislación dispersa y poco actualizada. Por ejemplo
en Costa Rica, existe la ley de fundaciones que data de 1973; en el caso de
República Dominicana se rigen por la ley sobre asociaciones que no tengan por
objeto un beneficio pecuniario, esta ley data del 26 de julio de 1920.
Guatemala dentro de este contexto cuenta con un proyecto de ley en estudio
y que puede contribuir al modelo a adoptar para las ONG en Colombia. Entre
los objetivos que persigue este proyecto se resalta, el de reglar la constitución
y funcionamiento de las Organizaciones No Gubernamentales, facilitando su
inscripción, registros y ejerciendo su fiscalización de conformidad con la
Constitución Política de ese país.
Para dicho fin, este proyecto define las ONG como “las organizaciones
constituidas con intereses culturales, educativos, deportivos, con servicio
social, de asistencia, beneficencia, promoción y desarrollo económico y social
sin fines de lucro. Tendrán patrimonio propio provenientes de recursos nacionales
o internacionales y personalidad jurídica propia, distinta a la de sus asociados,
al momento de ser inscritas como tales en el registro civil municipal
correspondiente”.
El proyecto de ley guatemalteco establece entre los requisitos para que una
ONG pueda constituirse, la comparecencia de por lo menos 7 personas
individuales o jurídicas civilmente capaces, que reúnan los requisitos que
establezcan los estatutos y las disposiciones aprobadas por la asamblea general
y elección de la junta directiva. Además se encuentra la creación de los estatutos
que deben contener las reglas de funcionamiento, operación y extinción de las
mismas que a su vez deben contemplar denominación, objeto, naturaleza,
domicilio, derecho y requisitos de los miembros que ingresen, integración de
convocatorias y reuniones de la asamblea general, el patrimonio, régimen
económico, integración, destino y fiscalización y por último los fines de la
ONG.
La importancia del caso guatemalteco radica en la oportunidad de comenzar
a reglamentar dichas organizaciones con el fin de mantener un manejo
centralizado que conlleve al control de sus actuaciones y número de
organizaciones que actúan en el país.
Es de resaltar la diferencia que existe entre las Organizaciones No
Gubernamentales del Norte (países europeos), quienes en la mayoría de los
casos financian proyectos de distinta índole a través de la cooperación
internacional a las Organizaciones No Gubernamentales del Sur (países en vía
de desarrollo). Esta es una amplia distinción que hace Philippe Demenet6 entre
países desarrollados y los que se encuentran en proceso, en los cuales es más
notorio el indebido aprovechamiento de los recursos debido a la corrupción y
3Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas. Sección de
Organizaciones No Gubernamentales. www.un.org
4Esta conclusión sobre la naturaleza jurídica del término ONG es de Ruiz-Restrepo,
Adriana. “Estado-ONG: Estudio de una fórmula jurídica…”. Tesis de grado, Facultad
de Derecho, Universidad de los Andes, Bogotá, 1995, pg. 21-22.
5Ruiz-Restrepo, Adriana. “Documento de trabajo en el marco de la investigación de
doctorado sobre colaboración contractual y extra-contractual entre el Estado y las
ONG”, Escuela de Derecho Público, Universidad Panteón-Assas. Bogotá, marzo 2004.
6Demenet, Philippe “La rebelión de las ONG del Sur”, revista editada por Unesco, 2000.
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falta de control sobre el funcionamiento de estas organizaciones en el
cumplimiento de sus fines. Esto debido a la falta de seguimiento a los
programas que inscriben en la solicitud de los fondos, por lo que los dineros
adquiridos no tienen destinación específica y terminan finalmente en detrimento
de las actividades que desarrollan estas organizaciones.
Por esta razón la relación entre donantes (norte) y beneficiarios (sur), es cada
día más compleja, los países ricos son más organizados y por ello se permiten
ayudar a los países que lo necesitan, pero no quiere decir que estos países no
sujeten a controles y fiscalizaciones a quienes reciben esta colaboración, y es
por ello que para evitar el rompimiento de dicha cooperación se debe reglamentar
la operación de estas organizaciones.
Observaciones finales
Finalmente se resaltan aquellos elementos que a partir del estudio son
relevantes y que pueden ser tomados en consideración.
Se podría considerar necesario la creación de un órgano especializado que
se encargue de inscribir, reglamentar, fiscalizar y controlar a las Organizaciones
No Gubernamentales de acuerdo con su razón social, su naturaleza y la temática
en la que se desempeñan. Este órgano no debe ser coercitivo pues al tratarse de
ONG podría verse afectado o limitado indebidamente en su campo de acción.
El carácter de estas debería estar siempre relacionado con su pertenencia a la
sociedad civil.
Este órgano podría cumplir con las funciones de centralizar el sistema de
inscripción que se encuentra disperso y así mantener un control del número de
ONG que actúan en el país. De esta manera se garantiza la transparencia de sus
actuaciones y el cumplimiento de sus obligaciones, así como el manejo de los
recursos y el impacto que tienen las políticas que desarrollan.
Por otra parte, se debería apoyar la solidaridad en un contexto altruista, ya
que contribuye a que aquellas demandas no atendidas por el Estado reciban una
respuesta oportuna y complementaria.
Además se deberían tener en cuenta los siguientes elementos:
1. Con el propósito de favorecer el desarrollo, el cumplimiento, los objetivos
y las acciones de las ONG, tiene importancia reivindicar la preservación y
consolidación de la autonomía e independencia política de estas organizaciones
de la sociedad civil frente al Gobierno y frente a otros actores políticos.
2. Precisar el tipo de obligaciones tributarias que comprometen a las ONG.
Así como las prerrogativas de las que ellas deben gozar dada la naturaleza de
su actividad.
3. Clarificar sobre la accesibilidad y las obligaciones que tienen las ONG
frente y en el uso de los medios masivos de comunicación.
4. Ya que la función de cabildeo no está reglamentada en el país, pero existe
una práctica reconocida de lobby y en la perspectiva de una futura regulación
sobre el tema, es menester que el cabildeo que desarrollen las ONG se clarifique
en lo referente a los procedimientos y obligaciones pertinentes para el caso.
5. Con respecto a la financiación y su actividad de presión sobre los centros
de políticas públicas, la ley debe contemplar e incorporar precisiones sobre la
forma en que las ONG realizan dicha actividad, por la naturaleza e implicaciones
de esta acción.
6. Sería importante establecer los derechos y deberes para aquellas
organizaciones que realizan encuestas y sondeos de opinión pública en asuntos
políticos y electorales.
7. El tipo y las características políticas de las relaciones e interacciones de
las ONG, con actores políticos y sociales no colombianos, debe contemplarse
en la ley.
8. Identificar el papel de estas organizaciones con el fin de establecer la
incidencia y el acercamiento a los centros de decisión de las políticas públicas.
Cualquier normatividad que se establezca debe garantizar un período de
transición y de condiciones para que las actuales ONG puedan en todo derecho
ajustarse a ella.
Fuentes consultadas
Para la elaboración del presente estudio fueron consultados los libros
relacionados con el tercer sector, algunas definiciones de Organizaciones No
Gubernamentales formuladas a nivel nacional e internacional. De igual forma
se visitaron diversas instituciones que manejan el tema como la Confederación
Colombiana de ONG, la Cámara de Comercio de Bogotá, la Alcaldía Mayor de
Bogotá, y finalmente se asistió a un seminario de ONG realizado en Bogotá en
el Gimnasio Moderno los días 3 y 4 de diciembre de 2003.
Nota:
Los documentos anexos a este estudio reposan en la Oficina de Asistencia
Técnica Legislativa, OATL, y están disponibles para que las personas interesadas
puedan consultarlos.
INDICE
I. Normatividad
A. Constitución Política de la República de Colombia
1. Vigente
B. Tratados y Convenios Internacionales
1. Ratificados por Colombia
C. Leyes
1. Vigentes
– Ley 57 de 1887
D. Decretos
1. Vigentes
– Decreto 624 de 30 de marzo de 1989
– Decreto 1529 de 13 de julio de 1990
II. Instrumentos Internacionales
– Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre
– Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de
las Libertades Fundamentales
III. Documentos Técnicos
– Naciones Unidas, Departamento de Información Pública,
Definición de ONG
– Confederación Colombiana de Organizaciones No
Gubernamentales, ABC de las ONG
– Confederación Colombiana de Organizaciones No
Gubernamentales, Declaración de principios de las ONG de
Colombia
– Cámara de Comercio de Bogotá, Registro de Entidades sin
Animo de Lucro
IV. Legislación Extranjera
A. Constituciones
– Constitución de la República de Costa Rica
– Constitución de la República de Chile
– Constitución de la República de El Salvador
– Constitución de la República de Guatemala
– Constitución de la República Dominicana
B. Legislación Ordinaria
– Costa Rica, Ley de Fundaciones del 28 de agosto de 1949
– Chile, Reglamento sobre concesión de personalidad jurídica
a corporaciones y fundaciones del 13 de enero de 1979
– El Salvador, Ley de asociaciones y fundaciones sin fines de
lucro del 17 de diciembre de 1996
– Guatemala, Ley de Organizaciones No Gubernamentales
para el Desarrollo del 22 de enero de 2003
– República Dominicana, ley sobre asociaciones que no tengan
por objeto un beneficio pecuniario del 26 de julio de 1920
V. Artículos de Periódicos y Revistas
A. Periódicos
– El País - Cali, septiembre 9 de 2003. “Terroristas se escon-
den detrás de algunas ONG”
– El País - Cali, septiembre 14 de 2003. “El tercer sector salta
a los primeros planos”
B. Revistas
– Revista editada por el PNUD, Edición Nº 2 de 2000, “La
rebelión de las ONG del Sur
VI. Doctrina
A. Libros
– Sociología y educación para el desarrollo y la solidaridad.
Gonzalo Herranz de Rafael, Juan Sebastián Fernández Prados
- Universidad de Almería, Facultad de Humanidades y Ciencias
de la Educación 2003
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