Gaceta del Congreso del 12-08-2002 - Número 325PL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 12 Agosto 2002 |
| Número de Gaceta | 325 |
GACETA DEL CONGRESO 325 Lunes 12 de agosto de 2002 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XI - Nº 325 Bogotá, D. C., lunes 12 de agosto de 2002 EDICION DE 28 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
LUIS FRANCISCO BOADA GOMEZ
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO (E.)
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
P R O Y E C T O S D E L E Y
PROYECTO DE LEY NUMERO 42 DE 2002 SENADO
por la cual se modifica y adiciona el Estatuto Tributario.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. El artículo 640–1 del Estatuto Tributario quedará así:
“Artículo 640–1. Defraudación fiscal. El contribuyente,
responsable o agente retenedor de impuestos administrados
por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que
mediante fraude disminuya el saldo por pagar por concepto de
retenciones o impuestos o aumente el saldo en favor de sus
declaraciones tributarias, en cuantía igual o superior a
doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, incurrirá
en prisión de uno (1) a cinco (5) años y en inhabilidad para
ejercer el comercio, profesión u oficio por el mismo término
de la pena principal.
En igual sanción incurrirá quien, valiéndose de fraude, no presente
declaración de impuestos administrados por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, estando obligado a hacerlo,
siempre que el impuesto determinado por la Administración sea
igual o superior a la cuantía antes señalada.
Cuando la disminución del saldo por pagar por concepto de
retenciones o impuestos, o el aumento del saldo a favor, fuere
inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, la
pena será de multa”.
Artículo 2º. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente
artículo:
“Artículo 640–3. Defraudación fiscal agravada. El contri-
buyente, responsable o agente retenedor que incurra en el delito de
defraudación fiscal previsto en el inciso 1° del artículo 640–1 del
Estatuto Tributario mediante el sistema de doble contabilidad o
doble facturación, manual o sistematizada, incurrirá en prisión de
dos (2) a diez (10) años y en inhabilidad para ejercer el comercio por
el mismo término de la pena principal”.
Artículo 3°. Esta ley rige a partir de su promulgación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias.
Piedad Córdoba Ruiz,
Senadora.
Ramón Elejalde A., Representante a la Cámara.
EXPOSICION DE MOTIVOS
La evasión tributaria es uno de los mayores males fiscales del
país. Tratadistas de la Hacienda Pública y Gobierno coinciden desde
hace tiempo en que es necesario establecer mecanismos eficaces
para controlar un fenómeno que erosiona los escasos recursos
oficiales y crea inequidades en las cargas impositivas de los
particulares.
Ya en 1974 el informe final de la Comisión Musgrave expresaba:
“creemos que la disminución de la evasión es un objetivo perentorio
y tal vez el más urgente de la reforma tributaria”1.
De ahí hacia adelante todas las reformas tributarias –que no han
sido pocas– hacen hincapié en el mismo tema. La reforma de 1992
(convertida en la Ley 6ª) propuso la adopción de un rígido estatuto
antievasión cuya piedra angular era la tipificación del delito de
defraudación fiscal, que sancionaba con pena de prisión de uno a
cinco años al contribuyente, responsable o agente retenedor que
valiéndose de documentos, operaciones, maniobras o por cualquier
otro medio, fraudulentamente disminuyera el saldo por pagar o
aumentara el saldo en favor de sus declaraciones tributarias, o
eludiera el pago de sus obligaciones tributarias. El Congreso acogió
el nuevo tipo penal pero lo dejó sin dientes, pues cambió la pena de
prisión por la de inhabilidad para ejercer el comercio, profesión u
oficio. Se perdió así el carácter preventivo consustancial a la pena
de prisión.
Adicionalmente, la norma aprobada restringió el ámbito de
aplicación respecto al sujeto activo del delito, al estatuir que solo
1Richard Musgrave. Propuesta de una reforma fiscal para Colombia. Informe Final.
Tomo I. Bogotá, Editorial Banco de la República, 1974, pág. 110.
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incurren en defraudación los agentes retenedores o responsables del
impuesto sobre las ventas. Esta restricción –solo se tipifica el
delito en relación con el impuesto a las ventas– tiene visos de
inconstitucionalidad en la medida en que deja sin sanción a quien
realiza similares conductas en relación con otros impuestos,
rompiendo los principios de igualdad frente a la ley y frente a las
cargas públicas y el principio de equidad en las contribuciones
para un tratamiento discriminatorio de esa especie. Si el fraude se
puede cometer en relación con todos los impuestos, todas las
conductas deben ser igualmente sancionadas.
En consecuencia, hoy la evasión es delito, pero solo respecto al
impuesto a las ventas y, además, la pena no guarda proporción con
la gravedad de la conducta.
De ahí que aquella reforma no resultara una herramienta útil para
controlar el fraude en los impuestos. Sus índices siguen siendo
alarmantes.
En 1976 se estimaba que de cada $100 de renta de trabajo de las
personas naturales apenas se declaraban $70.70; y de cada $100 de
ingresos por rentas y actividades ejecutadas por cuenta propia
apenas se declaraban $22.50, es decir, el total declarado por las
personas naturales apenas representaba un 40% de lo que recibían
en ese año2.
En 1978 las pérdidas de recaudo representaban el 2.57% del PIB,
y en 1986 el 1.36%.
En 1992, al presentar el proyecto de reforma tributaria que se
convirtió en la Ley 6ª de ese año, el gobierno calculó la evasión del
impuesto sobre la renta en el 30.8% (1.27% del PIB). Por tipo de
contribuyentes, la pérdida de recaudo en el período 1987–1992
estaba entre el 50.4% y el 63% para personas naturales, en tanto que
para el caso de las empresas se situaba entre el 18.9% y el 26.4%.
En valores absolutos la pérdida de recaudo es mayor entre las
empresas porque son mayores contribuyentes3.
En 1996 la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con
motivo de la puesta en marcha del Plan de Choque a Evasores,
estimó la evasión en 35%4.
Sintéticamente, desde 1991 hasta 1996, la DIAN hace los
siguientes estimativos de evasión en relación con los impuestos al
valor agregado y renta:
Año Tasa evasión Tasa evasión
Iva Renta
1991 30.6% 30.5%
1992 25.7% 30.8%
1993 31.6% 31.0%
1994 31.9% 34.0%
1995 34.8% 32.45
1996 28.5% 27.6%
Lo anterior significa que de cada $3 de recaudo potencial se
pierde $1 aproximadamente.
Los informes de la Contraloría General de la República de los
últimos años indican que el fenómeno mantiene los mismos niveles,
al punto que dicho organismo sostiene que el monto de lo no pagado
equivale a una reforma tributaria. Hoy, cuando el nuevo gobierno
estudia la presentación de dos reformas tributarias, una de las
razones que esgrime para sustentarlas es que la evasión es muy alta,
pues llega al 30%5. La Misión de Ingreso Público de hoy encuentra
los mismos niveles de evasión que comprobó la Misión Musgrave
hace más de 25 años, pero seguimos sin adoptar medidas eficaces
para combatirla.
Creemos, entonces, que es necesario volver a pensar en sanciones
más drásticas a quienes incumplen la obligación constitucional de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.
Una de esas sanciones es la pena de prisión para las conductas
fraudulentas dirigidas a falsear la verdad sobre los montos por
pagar, como propuso en 1992 el gobierno y como hemos propuesto
en tres proyectos de ley presentados en 1995, 1997 y 1998.
Vale la pena anotar que la propuesta de 1995 de penalizar con
prisión la evasión fue aprobada en los cuatro debates reglamentarios
de las comisiones y las plenarias de Senado y Cámara. Sin embargo,
la comisión de conciliación, siguiendo una práctica a todas luces
inconstitucional porque termina suplantando al legislador, suprimió
del texto final la disposición que así lo establecía.
Conforme al proyecto que hoy nuevamente ponemos a
consideración del honorable Congreso de la República, la pena de
prisión se impondrá en todos los casos en que se utilice el fraude o la
maniobra engañosa para disminuir el saldo por pagar o para aumentar
el saldo en favor en relación con cualquiera de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La Administración Fiscal deberá dar traslado a las autoridades
penales de las actuaciones en que razonablemente estime que pudo
haberse cometido fraude fiscal. La acción penal se iniciará de oficio,
por denuncia de terceros o por información de funcionario público,
según la norma general de procedimiento penal.
Al presentar esta propuesta, no consideramos que la prisión a los
evasores sea el remedio definitivo para aumentar los recaudos. Es
apenas una medida complementaria de las actividades
administrativas (educación tributaria, control eficiente, cobro
coactivo, etc.), que seguirá utilizando la Administración en sus
relaciones con los contribuyentes. Aunque es difícil saber a ciencia
cierta cuán eficaz es la intimidación de la pena para combatir la
evasión, su carácter disuasivo puede tener un efecto positivo en la
medida en que el evasor se detenga ante el temor al ridículo, la
pérdida de prestigio social, las pérdidas económicas o la pérdida de
la libertad personal. Lo importante es que a la consumación de la
conducta siga la efectiva aplicación de la sanción, pues no tendría
sentido adoptar una disposición penal si no existe el propósito de
hacerla cumplir.
La pena de prisión se aplicará a quienes utilicen medios
fraudulentos o engañosos para disminuir el saldo en pagar o para
aumentar el saldo por su favor. Este aspecto es fundamental en el
análisis del proyecto, porque la razón principal para desechar esa
sanción en la reforma de 1992 fue que con ella se violaba el artículo
28 de la Constitución que establece que “…en ningún caso podrá
haber detención, prisión ni arresto por deudas...”.
La norma que proponemos no sanciona al contribuyente que no
declara su obligación tributaria ni al que no paga el valor declarado.
Sanciona al contribuyente que hace fraude o engaña a la
Administración.
En otras palabras, no se penaliza la conducta omisiva de no
declarar o de no pagar. Para eso deben operar los controles
administrativos. Se penaliza la conducta activa de utilizar el
engaño o el fraude para pagar menos de lo que realmente corresponde
o para obtener reembolsos a que no se tiene derecho.
2Díaz de Frías, Aída y Rodrigo Pardo García-Peña. Evasión Fiscal: la erosión
del sistema tributario. Revista Carta Financiera, enero-marzo de 1982, N° 51, págs.
22-24.
3Exposición de motivos del Proyecto de ley número 20 de 1992, luego convertido en
Ley 6ª de ese año.
4Documento Nuestra Empresa es el País. Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, 1996, pág. 26.
5“Impuestos a la cocina”. El Tiempo, 22 de julio de 2002, páginas 3-6.
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