Gaceta del Congreso del 13-09-2005 - Número 605EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 13 Septiembre 2005 |
| Número de Gaceta | 605 |
GACETA DEL CONGRESO 605 Martes 13 de septiembre de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
AÑO XIV - Nº 605 Bogotá, D. C., martes 13 de septiembre de 2005 EDICION DE 64 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PROYECTO NUMERO 045
“VIABILIDAD TECNICA Y JURIDICA DE UNA DISTRIBUCION
MAS EQUITATIVA DE LAS REGALIAS ENTRE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES”
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Doctora Zulema Jattin Corrales
Bancada Liberal Uribista
Elaborado por:
Luisa Fernanda Díaz
Mentor a cargo:
Doctor David Soto Uribe
Congreso de la República de Colombia
Bogotá, D. C., julio de 2005
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO:
TEMA:
SOLICITANTE:
PASANTES A CARGO:
MENTOR A CARGO
FECHA DE SOLICITUD:
FECHA DE ASIGNACION:
FECHA DE CONCLUSION:
Estudio de Antecedentes
Viabilidad técnica y jurídica de una dis-
tribución más equitativa de las regalías
entre las entidades territoriales.
Bancada Liberal Uribista
Luisa Fernanda Díaz Ulloa
Doctor David Soto
11 de agosto de 2004
8 de febrero de 2005
16 de junio de 2005
Breve descripción de la solicitud:
La honorable Representante Zulema Jattin, en representación de la Ban-
cada Liberal Uribista solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa,
OATL, un Estudio de Antecedentes acerca de la viabilidad técnica y jurídica
de una distribución más equitativa de las regalías entre todos los departamen-
tos del país, sin perjuicio de los departamentos productores. El estudio incluye
antecedentes legislativos y régimen actual, jurisprudencia, legislación extran-
jera, bibliografía analizada, notas de prensa y participación civil.
Resumen ejecutivo:
Uno de los principales propósitos de todo gobierno es distribuir los re-
cursos percibidos como Nación de manera equitativa entre todos los entes
territoriales que lo componen, tal es el caso de Colombia con los recursos de
las Regalías.
Es así como el siguiente estudio pretende a través de una recopilación nor-
mativa, de un análisis de la legislación extranjera y de una compilación de
estudios sobre regalías, proponer estrategias viables para una distribución más
equitativa, sin olvidar que es más un ejercicio académico por las limitaciones
políticas que el tema trae consigo.
1. Regalías en Colombia
a) Definición
Las regalías son la contraprestación económica por la explotación de un
recurso natural no renovable, sin perjuicio de cualquier otra contraprestación
que se pacte1, es decir, en el caso de un país es el pago que realiza un individuo
o una institución al Estado por el derecho de explotar los recursos naturales no
renovables que se encuentran allí.
La Constitución Política de 1991 define las regalías en la primera parte del
artículo 360 de la siguiente manera: “La ley determinará las condiciones para
la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos
de las entidades territoriales sobre los mismos. La explotación de un recurso
natural no renovable causará a favor del Estado una contraprestación econó-
mica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensa-
ción que se pacte…”.
En Colombia las regalías están clasificadas en directas e indirectas según
el destino de los pagos.2
– Regalías Directas: Son las que perciben las entidades territoriales donde
se encuentre el recurso natural no renovable, y también las portuarias. Además
de las regalías en su concepto clásico, asignadas directamente a las entidades
territoriales, se encuentran las denominadas compensaciones monetarias3 es-
tablecidas en los contratos de explotación, como una segunda forma de distri-
bución directa de recursos.
E S T U D I O S D E A N T E C E D E N T E S
1 RAMÍREZ, Juan Carlos. “Regalías y descentralización”. Revista Javeriana. Mar-
zo de 1997.
2 La siguiente información fue consultada de la página web del DNP.
3 Las compensaciones monetarias son el fruto de negociaciones de contraprestación
económica, adicional a la establecida a título de regalía, que realiza el Estado a
través de sus empresas especializadas, con las compañías que llevan a cabo la
explotación del mineral. También se incluyen como compensaciones los recursos
a los cuales tienen derecho las entidades territoriales por el transporte y daños
ambientales, entre otros.
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Los municipios que reciben regalías deben destinar la totalidad de estas a
inversión, principalmente en saneamiento ambiental, salud, educación, electri-
cidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos; mien-
tras no alcancen las coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán
como mínimo el 80% del total de sus participaciones.
Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones
de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluvia-
les por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los
mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones”.
– Regalías Indirectas: Según lo consagra el artículo 361 de la Constitución
Política y mediante la Ley 141 de 1994 se crea el Fondo Nacional de Regalías,
FNR, con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas directamente
a los departamentos y municipios productores.
Los recursos del FNR deben ser destinados a la promoción de la minería,
preservación del medio ambiente y financiación de proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las dife-
rentes entidades territoriales. Estos proyectos se definen como aquellos que al
ejecutarse producen beneficios en dos o más departamentos.
b) Normatividad
En la Constitución Política de 1886 se establecía el principio de que el
Estado es el propietario del subsuelo y, por ende, de los recursos naturales no
renovables, lo que da origen al pago de regalías por parte de los explotadores
de tales recursos naturales.4
El pago de regalías fue reglamentado en la Constitución de 1991, pues la
anterior no consideraba de manera explícita ni las regalías ni su pago por la
explotación de cualquier recurso no renovable. Esta reforma estructural im-
primió un cambio trascendental en la materia: establece el derecho de las re-
giones productoras y portuarias a participar directamente de las regalías y el
derecho que tienen las entidades no productoras a beneficiarse de los recursos
provenientes del FNR. En síntesis, la Constitución de 1991 da a las regio-
nes el derecho de beneficiarse de los recursos de las regalías que antes eran
propiedad exclusiva del Estado, pues se consideraban ingresos corrientes de
la Nación y formaban parte del presupuesto general sin ninguna destinación
específica.
Tal como lo expresa la tesis de grado sobre la distribución de las regalías,
realizada en la Universidad Externado de Colombia5, la Constitución ha
organizado dos sistemas concéntricos en materia de regalías: el sistema
del Fondo Nacional de Regalías y el sistema conformado por los derechos
sobre las regalías, que corresponden a municipios y departamentos pro-
ductores y a los ribereños del río Magdalena, de conformidad con lo que
señale la ley.
En 1994 se expidió la Ley 141, “por la cual se crean el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado
a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras dis-
posiciones”.
En la exposición de motivos esta la ley persigue los siguientes propósi-
tos6:
1. Mantener el stock de capital existente en la nación, es decir, convertir la
explotación de los recursos naturales no renovables en educación, infraestruc-
tura, salud, etc., manteniendo de tal manera, intacto el acervo de capital del
país como un todo.
2. Fortalecer la descentralización, a través del aumento de la inversión re-
gional y municipal.
3. Usar de manera más eficiente y equitativa los recursos nacionales y re-
gionales, además de aumentar la productividad de la inversión pública.
A pesar del espíritu redistributivo expresada en la exposición de motivos
de esta ley, su articulado es muy restrictivo y hace de las regalías un ingreso
exclusivo para algunas entidades territoriales del país. Es por esta razón que se
han presentado reformas a la Ley 141 de 1994, principalmente en lo referente
al criterio de distribución.
Como respuesta a esta falencia nace la Ley 756 de 2002 “Por la cual se
modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan
otras disposiciones”. El siguiente cuadro presenta las principales modificacio-
nes que implementó esta ley:
4 Contraloría General de la República. “¿Para qué han servido las regalías? Propues-
ta de redistribución”. Colección análisis sectorial y de políticas públicas, informe
10. Colombia. 2002. Página 7.
5 ABADÍA AVILA, Luis Eduardo; RODRÍGUEZ MEISEL, David Andrés. “Distri-
bución de Regalías y Equidad de la Ley 141 de 1994”. Tesis de grado presentada
en la Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2000. Página 38.
6 Ibid. Página 4.
Como se observa en el cuadro, los cambios realizados por la Ley 756 de
2002 hacen más restrictiva la distribución de las regalías, pues en lugar de
flexibilizar la asignación de los recursos, crea más destinaciones específicas.
Modificaciones como las propuestas en la mencionada ley no son la mejor vía
para solucionar el tema de la redistribución del ingreso, porque en las desti-
naciones específicas no se tiene en cuenta al territorio en general, restando
recursos de libre destinación para la mayoría del territorio.
c) Fondo Nacional de Regalías
El FNR se creó con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas
a los departamentos y a los municipios productores y a los municipios portua-
rios, es decir, parte de las regalías que antes iban a la nación, a partir de la Ley
141 tendrían como destino el FNR.
Fondo Nacional de Regalías tendrá personería jurídica propia, estará ads-
crito al Departamento Nacional de Planeación y sus recursos serán desti-
nados, de conformidad con el artículo 361 de la Constitución Nacional, a la
promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financia-
ción de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los
planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales…”.
Cabe observar que los recursos del FNR son recaudados y administrados
por la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y, además, que son propiedad exclusiva de las entidades te-
rritoriales.
d) Comisión Nacional de Regalías
unidad administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio
de Minas y Energía. La Comisión tendrá por objeto, dentro de los términos y
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parámetros establecidos en la presente ley, controlar y vigilar la correcta uti-
lización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas
por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Es-
tado y la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías”.
Aunque la función principal de la CNR ha continuado siendo la misma,
en 1999 se cambia su estructura con el Decreto 2141, que establece: “La
Comisión Nacional de Regalías es una unidad administrativa especial, con
autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, adscrita al
Departamento Nacional de Planeación”.
De acuerdo con la ley de regalías y el Documento Conpes 3123 del 27 de
junio de 2001, los criterios que la CNR tendrá en cuenta para la asignación
de los recursos, además de aquellos que fijan una destinación específica, son:
a) Equilibrio regional con base en el Índice de Necesidades Básicas Insa-
tisfechas (NBI);
b) Desarrollo armónico del país y de las distintas regiones;
c) Impacto ambiental, social y económico de los proyectos;
d) Efectos causados a la entidad territorial como consecuencia de las ac-
tividades de exploración, transporte, manejo y embarque de los recursos na-
turales;
e) Financiación de los planes de desarrollo regional;
f) Densidad poblacional.
A partir del Decreto 149 de 2004 se ordena la liquidación de la Comisión
Nacional de Regalías, pues se consideró que su papel como gestora de pro-
yectos era ineficiente.
2. Distribución de las regalías en Colombia
a) Distribución de las regalías
El siguiente cuadro presenta la distribución de las regalías por recursos
naturales, con los porcentajes vigentes de la Ley 141 de 1994 y de la 756 de
2002:
Recurso Natural
Departamentos
Productores
Municipios
Distribuidores
o Productores
Municipios
Distribuidores
o Portuarios
Fondo
Nacional
de Regalías Total
Níquel 55.0 37.0 1.0 7.0 100.0
Hierro y demás materiales
metálicos
50.0 40.0 2.0 8.0 100.0
Cobre 20.0 70.0 2.0 8.0 100.0
Oro, Plata y Platino 10.0 87.0 0.0 3.0 100.0
Sal 20.0 60.0 5.0 15.0 100.0
Minerales no Metálicos 20.0 67.0 3.0 10.0 100.0
Minerales Radioactivos 17.0 63.0 5.0 15.0 100.0
Como se observa en el cuadro anterior, los departamentos productores son
los más beneficiados de la explotación de estos recursos porque en la mayoría
de rubros reciben un porcentaje promedio del 40% del total de las regalías;
situación contraria al porcentaje de regalías que recibe el FNR que es cercano
al 15%.
Lo anterior muestra de manera clara el monopolio que tienen algunos de-
partamentos sobre el total de las regalías, y evidencia las limitaciones que
tienen los demás entes del territorio para beneficiarse de la explotación de los
recursos no renovables, al participar de un bajo porcentaje del total de estos
pagos.
Por otro lado, es importante revisar que la Ley 756 de 2002 hizo una mo-
dificación en la distribución de las regalías de esmeraldas y de metales precio-
sos, y planteó una repartición más específica y a la vez restrictiva por munici-
pios de la siguiente manera:
Departamento de Cundinamarca 10% Municipio de La Victoria 3%
Departamento de Boyacá 10% Municipio de Chivor 6%
Municipio de Muzo 6% Municipio de Macanal 3%
Municipio de Quípama 6% Municipio de Almeida 3%
Municipio de San Pablo de Borbur 6% Municipio de Somondoco 3%
Municipio de Maripí 6% Municipio de Chiquinquirá 3%
Municipio de Pauna 6% Municipio de Caldas 2%
Municipio de Buenavista 3% Municipio de Ubalá 3%
Municipio de Otanche 5% Municipio de Gachalá 3%
Municipio de Coper 3% Municipio de Guvetá 2%
Municipio de Briceño 3% Fondo Nacional de Regalías 2%
Municipio de Tununguá 3%
b) Distribución de los recursos del FNR
A continuación se presenta la distribución de los recursos que pertenecen
al Fondo Nacional de Regalías, contemplada en la Ley 141 de 1994 y modifi-
cada por la Ley 756 de 2002.
Recurso Natural
Departamentos
Productores
Municipios
Distribuidores
o Productores
Municipios
Distribuidores
o Portuarios
Fondo
Nacional
de Regalías Total
Hidrocarburos 47.5 12.5 8.0 32.0 100.0
Hidrocarburos
(< 10.000 barriles/pmd)
52.0 32.0 8.0 8.0 100.0
Hidrocarburos
(10.000< y <20.000 barriles/pmd)
47.5 25.0 8.0 19.5 100.0
Carbón (>3.000.000 ton/año) 42.0 32.0 10.0 16.0 100.0
Carbón (< 3.000.000 ton/año) 45.0 45.0 10.0 0.0 100.0
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