Gaceta del Congreso del 13-09-2005 - Número 603EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 13 Septiembre 2005 |
| Número de Gaceta | 603 |
GACETA DEL CONGRESO 603 Martes 13 de septiembre de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 603 Bogotá, D. C., martes 13 de septiembre de 2005 EDICION DE 132 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PROYECTO NUMERO 39
MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
CON ENFASIS EN AUTONOMIA
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
El Presidente de la Comisión Primera del Senado de la República
Doctor Luis Humberto Gómez Gallo
Elaborado por:
Jonathan Ardila Galvis
Mentor a cargo:
Doctor Fernando Giraldo
Bogotá, D. C., 7 de julio de 2005
Congreso de la República de Colombia
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Modelo de ordenamiento territorial
existente en Colombia (énfasis en
autonomía)
SOLICITANTE: Comisión Primera Constitucional
Permanente del Senado de la Repú-
blica
PASANTES A CARGO: Jonathan Ardila Galvis
MENTOR A CARGO: Doctor Fernando Giraldo García
FECHA DE SOLICITUD: 8 de junio de 2004
FECHA DE ASIGNACION: 14 de marzo de 2005
FECHA DE CONCLUSION: 6 de julio de 2005
Breve descripción de la solicitud:
El doctor Luis Humberto Gómez Gallo, Presidente de la Comisión Primera
del Senado de la República, solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica
Legislativa, OATL, un estudio de antecedentes sobre “El modelo de
ordenamiento territorial existente en Colombia y la autonomía que dicho
modelo brinda a las entidades territoriales” que incluye antecedentes,
situación actual y experiencias internacionales de algunos países relevantes en
el tema.
Introducción:
Como se ha establecido en la descripción de la solicitud, realizada por la
Comisión Primera del Senado de la República, el trabajo debe desarrollar un
estudio de antecedentes alrededor de algunos tópicos inmersos en el
ordenamiento territorial (Autonomía y descentralización). No obstante, el
punto central y novedoso que se desarrollará es el relacionado con el
establecimiento del grado de autonomía existente en las entidades territoriales
(ET) del país con respecto al Gobierno Central (GC). Dado el contexto actual
del ordenamiento territorial se tomarán estos tópicos de acuerdo al Proyecto
de ley número 016 de 2003 Senado, 270 de 2004 Cámara, sobre la “Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial” (LOOT), que se encuentra actualmente
en trámite en el Congreso de la República, con el fin de identificar sus
falencias y virtudes en pro del desarrollo económico, social y político del país.
De esta manera el trabajo tendrá una primera parte referente al marco
conceptual y político del Ordenamiento Territorial (OT), en la cual se abarcan
las definiciones y generalidades básicas del tema y se analizan los conceptos
de descentralización y autonomía en el modelo de ordenamiento territorial
existente en Colombia. En una segunda parte, se examina el nivel de
importancia que posee el ordenamiento territorial, la autonomía y la
descentralización para la Nación. En tercer lugar, se mostrará el modelo de
ordenamiento territorial colombiano identificando sus antecedentes, proble-
máticas y enmarcándolo en la LOOT; en este aparte además se realiza un
pequeño análisis de la evolución legislativa colombiana en el tema. En cuarto
lugar, se toman las lecciones que ofrece la experiencia internacional y la
teoría, con el objetivo de establecer argumentos que limiten el tema,
organizando y facilitando su estudio.
Por último, se presentan algunas consideraciones de acuerdo al esquema
seguido en el trabajo; en estas se proponen algunas recomendaciones sobre
el tema, en especial sobre la LOOT, la cual podría brindar soluciones sobre
los tópicos relacionados con autonomía y descentralización de las entidades
territoriales de la Nación.
I. Marco conceptual y político:
- Definiciones y generalidades básicas:
El ordenamiento territorial se concibe como un proceso en el que se
ordenan las actividades económicas y se determinan los diferentes
componentes sociales que surgen dentro de un determinado territorio, como
incidencia y proyección espacial de las políticas y objetivos, enmarcados en
los principios de desarrollo sostenible en lo ambiental y progreso socio-
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económico en la sociedad. De esta manera encontramos que el ordenamiento
territorial sigue dos pautas en su esquema general; la primera vista como una
política estatal, la cual tiene como objetivo organizar política y
administrativamente una nación, es decir, el reparto de poderes dentro de unas
fronteras; y la segunda perspectiva, vista como la división espacial enmarcada
en el desarrollo del territorio con principios de unidad y solidaridad nacional,
es decir, la división en función del desarrollo, sirviendo de herramienta
planificadora y creando bases estratégicas para el progreso de políticas
sectoriales en pro del desarrollo económico, social, ambiental y cultural de
los territorios. Estas pautas generales deben ser establecidas por el nivel
central y concertadas y ejecutadas por los actores del territorio, garantizando
así su orientación y aplicación, respondiendo a las necesidades de la población
y procurando la conservación del medio ambiente y del entorno1.
Es así como el ordenamiento territorial se encarga de proyectar los usos
apropiados de un determinado territorio. Para ello se realizan estudios sobre
los recursos naturales y las actividades económicas de las regiones y se
recomiendan los usos más adecuados para aprovechar el espacio, sin deteriorar
esos recursos naturales, así como las áreas que se puede urbanizar, los
desarrollos urbanísticos que se deben realizar, los servicios públicos que se
deben mejorar, las áreas que se deben proteger y los recursos económicos que
se deben invertir.
La política de ordenamiento territorial, como estrategia de proyección y
planificación, intenta enlazar las políticas señaladas anteriormente al territorio;
dicho en otros términos, “territorializar las estrategias de desarrollo”
(Massiris, 1991, 1993, 1997), lo que revela el vínculo existente entre las
políticas de desarrollo y el modelo de ordenamiento territorial. Esta relación
existente entre las políticas sectoriales de desarrollo, ambientales y político-
administrativas crean pautas o determinantes para las políticas de ordenamiento
territorial; y estas últimas establecen, a su vez, el modelo territorial de largo
plazo que guiará la formulación de objetivos y estrategias sectoriales de
desarrollo, ambientales y político-administrativas2.
En la actualidad la política de ordenamiento territorial de los Estados
posee similitudes en cuanto a sus tópicos de acción y planificación, estos se
pueden identificar claramente. El primer término que abordaremos es el de
“entidades territoriales”; en Colombia estas son personas jurídicas de
derecho público que dentro de la división general del territorio gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses y operan con arreglo a principios
de coordinación, concurrencia y solidaridad; y funcionan de acuerdo a las
competencias que le sean asignadas mediante una ley orgánica de ordenamiento
territorial. También pueden ser definidas como parcelaciones administrativas
del territorio para la planificación del desarrollo. De acuerdo con el artículo
286 de la Constitución, las entidades territoriales son los departamentos, los
distritos, los municipios y los territorios indígenas. Además, podrán existir
eventualmente como entidades territoriales las regiones y las provincias3. Un
segundo término a definir es el de autonomía; este hace referencia a un cierto
grado de libertad en la toma de decisiones por parte de determinado ente
jurídico en relación con otro, y será entendida como la capacidad que posee
el Estado, a través de sus ciudadanos, de sus representantes y de sus
gobernantes, para tomar el mayor número posible de decisiones que los
afectan, sin que ninguna autoridad de tipo central pueda afectarlas, reversarlas
o limitarlas de alguna manera. Es decir es “la capacidad de decisión
política”.
El artículo 287 de la Constitución, señala que las entidades territoriales
gozarán de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites
de la Carta Política y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1.
Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les
asigne la Constitución y la ley. 3. Administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y 4. Participar en
las rentas nacionales.
La autonomía es inherente a la descentralización y supone la gestión
propia de sus intereses; es decir, la particular regulación de lo específico de
cada entidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por
la voluntad general, bajo la forma de la ley4.
Un último término es el de descentralización. Este será asumido como el
proceso durante el cual el centro entrega a la periferia funciones para que estas
sean gerentes de su propio crecimiento y desarrollo; esto entendido como la
capacidad de gestión administrativa de un territorio. Debe advertirse, para
mayor rigurosidad, que será un proceso de descentralización, siempre y
cuando las entidades territoriales obtengan verdadera autonomía de parte del
Gobierno Central. Si esto no ocurre así, en términos teóricos se estaría
presentando una especie de proceso de desconcentración de funciones, que se
caracteriza por la entrega de recursos e inclusive funciones a realizar, más no
de potestad para decidir el destino y la forma como se usan dichos recursos5.
- Principales instancias de la descentralización y la autonomía:
– Descentralización política: La descentralización puede generar muchos
beneficios a las comunidades locales, en cuanto ellas pueden velar por las
decisiones públicas y que estas estén de acuerdo con las preferencias sociales;
en este sentido se necesita una elección popular de autoridades localmente;
aunque también de la presencia y la participación política en otras instancias
nacionales. De igual manera este proceso debe ir acompañado, de la creación
de medios de comunicación independientes y de la existencia de un poder
judicial transparente. Por otra parte, con el fin de atender mejor las demandas
colectivas locales, es necesario que el sistema político cree incentivos
comunitarios formando así partidos sólidos con líderes y lineamientos en los
cuales la población sea partícipe y vigilante. En este sentido en Colombia
encontramos la Ley 134, sobre los mecanismos de participación en cuanto a
la elección popular de alcaldes y posteriormente de gobernadores.
– Descentralización del poder tributario: No puede haber descentralización
efectiva si los gobiernos locales no gozan de cierta autonomía para obtener
sus propios recursos tributarios y para poder asignar dichos recursos según las
demandas de sus comunidades. Sin impuestos locales la descentralización
política carece de sentido porque las decisiones de gasto, en última instancia,
estarán siempre controladas por el Gobierno Nacional o, a lo sumo, el
Congreso Nacional. Por lo tanto, la descentralización del poder tributario
radica en la discreción existente en la fijación de tasas de tributos y la
asignación de ingresos; por lo cual el debate se centra en quién es el que debe
administrar y/o recaudar los recursos. En este sentido la disputa principal
radica en qué tipo de impuestos deben ser transferidos a los demás niveles de
gobierno, qué peso tienen estos impuestos en el total de los ingresos corrientes
territoriales y con respecto a las transferencias y a cargo de quién está el
recaudo, asunto que no es irrelevante pues de esto depende en gran parte el
control que debe tener el nivel central sobre la situación de los ingresos de los
demás niveles de gobierno. Por otra parte se debe analizar no tanto quién
administra o recauda el impuesto sino quién tiene la atribución de fijar su tasa
y decidir en qué se usan los recursos; en este sentido, por ejemplo, si los
municipios tuvieran la facultad de fijar sobre tasas al IVA y se les diera la
autonomía para asignar esos recursos, tendrían que responder por ello ante
sus comunidades, aunque la administración y el recaudo estuvieran a cargo
del Gobierno Central.
– Descentralización del gasto: Referente a las diferentes responsabilidades
que debe adquirir el segundo nivel territorial para prestar ciertos servicios
y/o cumplir con responsabilidades que le sean asignadas; en este sentido
vale la pena mencionar que debido a que entre distintos departamentos y
municipios existen diferencias en cuanto a necesidades y prestación de
servicios públicos y sociales, se hace necesario que el presupuesto y
suministro de dichos servicios se haga de manera local, hay que tener en
cuenta que no se debe pretender contar con un sistema uniforme que
entregue funciones y responsabilidades; sino que estas deben tener en
cuenta las limitaciones locales y de capacidad institucional; lo clave es la
claridad en la asignación de las responsabilidades, de forma que se sepa
exactamente qué hace cada nivel. Además es necesario que se cuente con
mecanismos de rendición de cuentas y de transparencia en la operación, y
que el responsable de cada función tenga la autoridad para manejar los
recursos y tomar las decisiones administrativas necesarias. En este sentido
Colombia se rige a partir de la Ley 617.
1“Ordenamiento Territorial: Experiencias internacionales y desarrollos conceptuales y
legales realizados en Colombia”, publicado en la Revista del Programa de Postgrado
en Geografía, EPG, Bogotá, perspectiva geográfica, Nº 4, segundo semestre Bogotá
1999. Página 1-15
2Cabeza. Angel Massiris. Determinantes de los Planes de Ordenamiento Territorial.
Revista del Programa de Postgrado en Geografía, EPG, PERSPECTIVA
GEOGRÁFICA, Nº 2, segundo semestre Bogotá 1999. Página 1-15.
3Corte Suprema de Justicia, del 21 de agosto de 1990, Págs. 195 a 199.
4ANGARITA BARÓN Ciro, Sentencia C-517, Referencia: Proceso D-001, M. P.
5HERNANDEZ, Pedro. Descentralización, desconcentración y delegación. Legis,
1999. Sentencias: C-497A/94; C-517, Ref. Proceso D-001.
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– Transferencias de recursos tributarios: La descentralización es identificada
con el sistema de transferencias a departamentos y municipios; es posible
identificar que las transferencias son casi inevitables en un sistema de
descentralización, ya que las responsabilidades adquiridas por medio de
gastos, no se alcanzan a cubrir por medio de la descentralización de impuestos;
de esta manera las transferencias se constituyen en una solución al problema
de inequidad regional y social, además de incentivar a los gobiernos locales
a producir servicios que el Gobierno Central está dispuesto a pagar. El reto
consiste en que el Gobierno Nacional identifique las verdaderas necesidades
y beneficios que ofrecen las regiones y por ende cree un sistema eficaz de
asignación de recursos acorde a cada región y que no solo siga a efectos de
la teoría o que sigan a particiones generales para todas las regiones del país.
En este sentido en Colombia la Ley 715 de 2001 se constituye en la norma que
contiene los mecanismos y determina los sectores a los cuales el Estado da
prioridad en la inversión social.
– La descentralización del poder de endeudamiento: El poder de
endeudamiento ha causado grandes problemas a la economía, por tal motivo,
contar con normas de endeudamiento claras sirve para que haya una restricción
presupuestal efectiva que racionalice el gasto de los gobiernos subnacionales
e incentiva a que se haga de manera responsable y acorde a las necesidades
de sus comunidades. En este sentido sin regulación del endeudamiento,
existirá la expectativa de que el Gobierno Nacional cubrirá los excesos de
gasto de los entes territoriales; es decir, sin una restricción presupuestal no
operarían los incentivos económicos ni políticos para un buen manejo de los
recursos. En este sentido Colombia se rige a partir de la Ley 358.
– Problemas de la descentralización y la autonomía:
Colombia avanza rápidamente en su proceso de descentralización; el cual
ha sido impulsado por la incapacidad del Gobierno Central para satisfacer las
demandas populares regionales; también, por la búsqueda de una mayor
participación política ciudadana, así como la búsqueda de pequeños partidos
por entrar en el juicio político nacional. Así como el proceso de
descentralización puede traer claros beneficios que corrijan los fallos
mencionados, o den alicientes para el ordenamiento y materialización de
otros comportamientos, también, pueden traer ciertos riesgos, como:
– Aumento descontrolado y desaforado del gasto público, al no existir
controles e incentivos hacia posturas mesuradas y ordenadas.
– Ineficiencia del gasto cuando no hay incentivos ni mecanismos adecuados
de control durante el proceso de descentralización.
– Al no haber control en monto y calidad existen espacios para que grupos
de poder roben recursos y los gasten en proyectos innecesarios.
– Incapacidad de manejo institucional por parte de los municipios y
departamentos, sobre todo en el manejo de los recursos.
– Descentralización y autonomía en el modelo de ordenamiento
territorial existente en Colombia6:
Colombia se ha caracterizado por un debate histórico permanente entre los
modelos federales y confederados que marcaron la segunda mitad del siglo
XIX y el modelo de estado unitario y centralizado que rigió durante 105 años
hasta 1991. La Constitución de Núñez demostró ser inadaptada a una
sociedad cada vez más consciente de sus deberes y obligaciones a un mundo
que impone los retos de la globalización y a la relación más estrecha entre el
Estado y sus ciudadanos como condición indispensable para el ejercicio de la
democracia. En este sentido, el Estado colombiano se vio avocado a establecer
una nueva forma de gobierno e incorporar la noción de descentralización y
autonomía a su organización.
Los antecedentes más recientes y de mayor trascendencia se encuentran en
el Acto Legislativo número 1 de 1986, referente a la elección popular de
alcaldes; su desarrollo se da en las Leyes 78 de 1986 y 49 de 1987;
posteriormente con la Constitución Política de 1991 se intentó adoptar
realmente este concepto, que se hace evidente en el título XI “De la
Organización Territorial”, en el cual desarrolla el principio de autonomía; no
obstante, deja al nivel central el compromiso de dar su alcance y limitación;
en la cual los representantes del poder ejecutivo, los legisladores y la Corte
Constitucional otorgan a los encargados de la democracia local y regional la
autoridad de convertirse en artífices de la política fiscal, que es el escalón
hasta donde ha podido avanzar la descentralización colombiana; lo cual
refleja que la descentralización colombiana todavía obedece al esquema
centralista donde todas las entidades territoriales siguen el mismo sistema
jurídico y una misma organización político-administrativa, en la cual el nivel
central tiene la potestad de anular o corregir acciones administrativas y dar
legalidad a los actos a nivel regional.
Esto pone en evidencia que el sistema político es el que permite que
continué el modelo centralista en nuestro territorio y no toma en cuenta los
principios autónomos que brinda la Constitución; por ejemplo, en el artículo
1 se establece que “Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de
la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general”; sin embargo, los artículos
287 y 288 paradójicamente otorgan la posibilidad de limitar el principio de
autonomía y traspasan al legislador el trabajo de establecer sus límites y
significados en un Estado unitario, dejando para el futuro y según la voluntad
del legislador, el alcance de este concepto.
Por otra parte, se puede identificar que el Estado colombiano está establecido
como un sólo elemento en el cual el nivel central es el que asigna todas las
funciones, competencias y organización de demás niveles de gobierno, donde
según la Constitución las entidades territoriales sólo pueden obedecer a
competencias que le sean formalmente señaladas (artículo 150), dejando al
nivel central todo el resto de funciones y decisiones políticas; es decir, un
“estado unitario con principios de centralización política”, dejando marginal
el precepto de autonomía. Existen algunas dualidades como en el artículo 287
que brinda a las entidades territoriales el derecho a gobernarse por autoridades
propias, administrar sus recursos y crear sus propios tributos. El artículo 288
otorga a la LOOT el deber de distribuir competencias entre la Nación y las
entidades territoriales. En el 298 otorga la autonomía en la administración y
planificación del desarrollo económico a las entidades territoriales. En el 302
brinda la posibilidad de delegar a los departamentos atribuciones propias de
los organismos o entidades públicas nacionales. En el 320 se hace explicita
la categorización de municipios de acuerdo a su población y recursos fiscales.
Todo lo anterior revela que a pesar de ser un estado unitario, el constituyente
pensó en la importancia de la autonomía territorial para su desarrollo, pero
delegó el limitar y restringir sus alcances y progresos conceptuales y de
fundamento al legislador; por otra parte surge un nuevo problema fiscal, al
contemplar la existencia de territorio que no está examinado por este sistema
ni por la organización territorial actual entendido este como distribución de
funciones y competencias.
De ahí la importancia de que el legislador tome esto en cuenta y perciba
en la LOOT una oportunidad, que aunque es restringida, puede ser útil para
el desarrollo territorial, y permite abrir nuevos horizontes de relación entre el
Estado y territorio con los preceptos claros de autonomía, organización y
competencias, de acuerdo al territorio. Así mismo, podemos ver que en
Colombia la descentralización centró sus esfuerzos en el sistema fiscal, es
decir, precisando la destinación de los recursos económicos y la cuantía de los
mismos; de esta manera se logra identificar que el sistema obedece a un
federalismo fiscal7 (artículo 362 C. P.) el cual establece que “los bienes y
rentas tributarias o no tributarias, o provenientes de la explotación de
monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y
gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares...
La ley no podrá trasladarlos a la nación salvo temporalmente en caso de
guerra exterior”. No obstante las entidades territoriales dependen en su
mayoría de las transferencias otorgadas por la Nación, en la cual siempre se
proponen alcanzar una mayor proporción de recursos provenientes de la
Nación y dejan de lado la generación de sus propios recursos. En este sentido
el artículo 356 de la Constitución deja en manos de la ley establecer los
servicios a cargo de la nación y de las ET (salud, educación, agua potable y
saneamiento básico), el porcentaje de ingresos nacionales destinados a las ET
y los criterios de distribución, tanto para la Nación como para dichos entes,
para efecto de atender los servicios a cargo de estos y proporcionar los
recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema
6Basado en el Capítulo 2 “Nación y territorio”, de David Soto, Rodrigo Lara y Carlos
Giraldo del Libro Reformas Políticas en Colombia y América Latina; Universidad
Externado de Colombia. 2003-2004 OPERA. Bogotá. Páginas 131-185.
7Federalismo fiscal se refiere a la autonomía que tienen los gobiernos territoriales para
hacer uso de sus recursos propios que proviene de sus propias rentas; por otra parte el
concepto de agente principal hace referencia a cuando el gobierno local actúa en
condición de agente de las normas que impone el nivel central en materia de destinación
de recursos.
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