Gaceta del Congreso del 13-12-2004 - Número 811 (Contenido completo) - 13 de Diciembre de 2004 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 766845161

Gaceta del Congreso del 13-12-2004 - Número 811 (Contenido completo)

Fecha de publicación13 Diciembre 2004
Número de Gaceta811
GACETA DEL CONGRESO 811 Lunes 13 de diciembre de 2004 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIII - Nº 811 Bogotá, D. C., lunes 13 de diciembre de 2004 EDICION DE 252 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE
AL PROYECTO DE LEY NUMERO 32 DE 2004 SENADO
por medio de la cual se expide la Ley de Infancia y Adolescencia
ACUMULADO AL PROYECTO DE LEY NUMERO 128
DE 2004 SENADO 116 CAMARA
por la cual se expide el Código de Niñez y Juventud que subroga
Honorable Senador
JUAN FERNANDO CRISTO
Presidente
Comisión Primera del Senado.
En cumplimiento del honroso encargo por usted encomendado
procedemos a rendir informe de ponencia para primer debate del Proyecto
de ley número 32 de 2004 Senado, por medio de la cual se expide la Ley
de Infancia y Adolescencia que deroga el Decreto 2737 de 1989 - Código
del Menor, acumulado con el Proyecto de ley número 128 de 2004
Senado 116 Cámara, por la cual se expide el Código de Niñez y Juventud
El Proyecto de ley número 32 de 2004 fue presentado por los
Senadores José María Villanueva, Darío Martínez, Dieb Maloof y Luis
Carlos Avellaneda, y la Representante a la Cámara Gina Parody. Y por
su parte, el Proyecto de ley número 128 de 2004 es de autoría de los
Representantes a la Cámara Marino Paz y José María Imbett.
Para la elaboración de la presente ponencia se tomó como base la
estructura del primero de los proyectos referidos, por ser su contenido
más amplio, integral y de mayor alcance. No obstante, se estudió en
detalle el articulado de la iniciativa acumulada, y como podrá observarse
más adelante, el resultado fue la integración de algunas de sus normas,
que terminaron por enriquecer el Proyecto de ley número 32 de 2004, que
no las contemplaba.
A continuación presentamos el análisis de las iniciativas mencionadas,
que ha sido dividido en seis apartes a saber:
– El primero explica las principales razones que justifican y hacen
necesarios nuevos desarrollos legislativos sobre infancia y adolescencia,
con el fin de adecuar nuestra normatividad en la materia a los distintos
instrumentos internacionales ratificados por Colombia desde 1991, y en
particular, a la Convención sobre los Derechos del Niño proclamada por
la Asamblea General de la Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989,
es decir, con fecha posterior a la expedición del Código del Menor
– El segundo determina la implantación jurídica de la protección
integral de la niñez y la adolescencia como el principal objetivo que
alienta un cambio radical en la materia.
– El tercero explica otros objetivos más específicos, así como los
conceptos centrales que sirvieron a las personas involucradas en la
elaboración del proyecto, para diseñar su estructura y definir sus
contenidos.
El cuarto describe de manera muy general los contenidos de cada uno
de los libros que componen el proyecto de ley.
– El quinto aparte reseña las dos citaciones e invitaciones que la
Comisión Primera del Senado hizo a funcionarios y expertos, que tienen
cercanía y conocen los temas de niñez y adolescencia.
– Y el último indica el trabajo de estudio que se llevó a cabo para la
elaboración de esta ponencia y, de manera más específica, los cambios
que se hicieron y se proponen en relación con el texto original. Para el
efecto, además de incluir explicaciones generales correspondientes a
cada libro, se ha elaborado un cuadro explicativo en el que se detallan
cada una de las modificaciones hechas al articulado y se comparan los
contenidos del Proyecto de ley número 32 de 2004, el Proyecto de ley
número 128 de 2004, y el pliego de modificaciones propuesto.
1. Razones para una nueva ley sobre infancia y adolescencia
La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, aprobada
y ratificada por el Estado colombiano mediante la Ley 12 de 1991 ordena
en el artículo 2º. 1.: “Los Estados Partes respetarán los derechos
enunciados en la presente Convención y asegurarán su aplicación a
cada niño sujeto a su jurisdicción, sin distinción alguna, independiente-
mente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión
política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición
económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra
condición del niño, de sus padres o de sus Representantes Legales”.
Este imperativo jurídico es objeto de examen permanente por parte del
Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, órgano de la
Convención establecido para vigilar su aplicación, el cual, desde 1998 se
ha pronunciado de manera sistemática a través de los documentos de
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observaciones y recomendaciones relativos a Colombia, sobre la urgente
necesidad de adecuar la legislación interna expedida antes de noviembre
de 1989, sustentada en la proscrita teoría de las situaciones irregulares de
los menores, a los principios de la Convención proclamada en noviembre
de 1989, que se fundan en la Protección Integral de los niños y las niñas1.
Precisamente en la última Cumbre Mundial en favor de la Infancia
llevada a cabo en la sesión especial de la Asamblea General de las
Naciones Unidas de 2002, se asumió por consenso el compromiso por
parte de los Estados de dar toda la prioridad a los niños, niñas y
adolescentes en políticas públicas definidas para: erradicar la pobreza e
invertir en la infancia; educar a todos los niños, niñas y adolescentes;
protegerles de la violencia, la explotación y de la guerra; renovar la
voluntad política; movilizar y asignar recursos adicionales.2
Asimismo, es indispensable ajustar y concordar la legislación interna
sobre menores, a otros instrumentos jurídicos vinculantes que reconocen
derechos humanos específicos a los niños, las niñas y los adolescentes
que han sido aprobados y ratificados por el Congreso de la República.
Si bien, en virtud del artículo 93 de la Constitución Política los tratados
y convenios que reconocen derechos humanos ratificados por el Congreso,
prevalecen en el orden interno y, como lo ha señalado la Corte
Constitucional en varias ocasiones, hacen parte del bloque de
constitucionalidad nacional, es necesario contar con un cuerpo normativo
interno que además de confirmar el reconocimiento de los derechos,
regule los procedimientos y las condiciones para que esos derechos
puedan ser efectivamente ejercidos.
En efecto, el Estado colombiano ha suscrito, aprobado y ratificado por
el Congreso de la República importantes instrumentos jurídicos
internacionales en materia de niñez, además de la Convención sobre los
Derechos del Niño, tales como la Convención de La Haya sobre Adopción
Internacional, los Convenios 132 y 182 de la Organización Internacional
del Trabajo relacionados con la edad mínima para el trabajo, la erradicación
del trabajo infantil y la erradicación de las peores formas de trabajo
infantil, el Protocolo Opcional a la Convención de los Derechos del Niño
que prohíbe la participación de menores de 18 años en conflictos armados
y la prestación del servicio militar, el Protocolo Facultativo de la
Convención contra la Delincuencia Transnacional Organizada, relativo
a la lucha contra el Tráfico y la Trata de personas especialmente mujeres,
niños y niñas y, el Protocolo Facultativo de la Convención de los
Derechos del Niño contra la prostitución y pornografía infantil.3
El acto jurídico de ratificación de los instrumentos jurídicos citados,
implica la adquisición por parte del Estado colombiano de las obligaciones
que se desprenden de cada instrumento jurídico que adopta, razón por la
cual se dice que son actos jurídicos con efecto vinculante. Y para asumir
dichos deberes se debe comenzar por ajustar las leyes internas a los
mandatos contenidos en dichas normas jurídicas, ejercicio que en materia
de niñez, aún no ha sido desarrollado a pesar de que la ratificación de la
Convención se hizo en 1991, no obstante haber sido realizado por los
demás países de la región de América Latina y el Caribe, con el apoyo y
asesoría técnica del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia —
UNICEF—, en cada país.
En Colombia desde 1995 se han promovido intentos para ajustar la
legislación parcial o totalmente en diferentes instituciones públicas y
privadas con resultados negativos. En lo que corresponde al presente
proyecto de ley integral de niñez y adolescencia (número 032 Senado),
esta sería la segunda vez que entra a ser estudiado y debatido en el
Congreso de la República.
2. La protección integral de las personas menores de edad:
Principal objetivo de una Ley Estatutaria de Infancia y Adolescencia
Además de cumplir con una de las obligaciones jurídicas adquiridas con
la ratificación de los instrumentos jurídicos internacionales de incorporar a
la normativa interna el desarrollo material de los principios consagrados en
los Convenios, los sucesos cotidianos de violencia y la grave situación social
y económica que enfrenta el país, cuyas víctimas silenciosas son los niños,
las niñas y los adolescentes, presionan y confrontan a las instituciones
públicas y privadas a avanzar y actualizar la atención que hoy se ofrece a los
a los menores que se encuentran en cualquiera o varias de las nueve
situaciones irregulares previstas en el Código del Menor.
La diferencia sustantiva que existe entre la teoría de la situación
irregular, vigente hoy en Colombia, proscrita por el acuerdo mundial
suscrito en Naciones Unidas en 1989 con la Convención de los Derechos
del Niño, instrumento jurídico que en la historia de los sistemas
internacionales de derechos humanos ha tenido el mayor número de
ratificaciones por parte de los Estados, que promueve la teoría
contemporánea de la Protección Integral, y de la cual Colombia es parte,
se puede resumir con algunas anotaciones que resultan evidentes:
2Documento A-S-27-19-Rev.1 Asamblea General de las Naciones Unidas. New York.
Mayo 2002. Declaración final y Plan de Acción. “Un mundo apropiado para los niños”
en la que se definieron entre otros los siguientes principios que deben ser observados para
la rendición de cuentas ante la comunidad nacional e internacional: poner a los niños
siempre primero; erradicar la pobreza e invertir en la infancia; educar a todos los niños;
proteger a los niños de la violencia y la explotación; proteger a los niños de la guerra.
Expresamente señala el documento: “Reconocemos que la aplicación de la presente
Declaración y del Plan de Acción exige no solo una voluntad política renovada, sino
también la movilización y asignación de recursos adicionales, tanto en el plano nacional
como internacional, teniendo en cuenta la urgencia y la gravedad de las necesidades
especiales de los niños”.
3Leyes que ratifican derechos de la niñez: Ley 12 de 1991 por la cual se ratifica la
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño; Ley 173 de 1994 por la cual se
ratifica el Convenio Internacional sobre aspectos civiles del Secuestro de Niños; Ley 515
de 1999 por la cual se aprueba el Convenio 138 de la OIT sobre la edad mínima para la
admisión al empleo; Ley 620 de 2000 por la cual se aprueba la Convención Interamericana
sobre Restitución Internacional de Menores; Ley 704 de 2001 por la cual se ratifica el
Convenio 182 de la Organización Internacional del Trabajo; Ley 765 de 2002 por la cual
se aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo
a la Venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía; Ley
833 de 2003 por la cual se ratifica el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los
Derechos del Niño relativo a la Participación de Niños en los conflictos armados; Ley 800
de 2003 por medio de la cual se ratifica el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar
la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños que complementa la Convención
contra la Delincuencia Transnacional Organizada.
1Informe Final del Comité para los Derechos del Niño de las Naciones Unidas. Octubre 16
de 2000. “-Sigue preocupando al Comité que la legislación del Estado Parte sobre los
derechos del niño no sea todavía enteramente compatible con los principios y disposiciones
de la Convención, en particular porque la revisión del Código del Menor que comenzó en
1995, se retrasa. – El Comité recomienda que el Estado parte revise su legislación existente
y la armonice con todas las disposiciones de la Convención. – El Comité sugiere que el
Estado tome las medidas para que haya una buena coordinación entre las instituciones que
se ocupan de los derechos humanos y las que se ocupan de los derechos del niño con miras
a establecer un mecanismo de vigilancia de la aplicación de la Convención a nivel
nacional, regional y local, que pueda evaluar la situación real de los niños y reducir la
disparidad entre el derecho y su aplicación práctica. – El Comité recomienda que el Estado
Parte, a la luz de lo dispuesto en los artículos 3° y 4° de la Convención tome todas las
medidas apropiadas para lograr que se asignen suficientes créditos presupuestarios a los
servicios destinados a los niños, en particular en materia de educación y salud, y que se
preste especial atención a la protección de los derechos de los niños pertenecientes a
grupos vulnerables.
Informe año 2000. Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. –
Reitera al Estado colombiano la necesidad de mejorar y ampliar las acciones y programas
de atención y reinserción social dirigidos a los niños y niñas en situación más
vulnerable de la sociedad colombiana. – Asimismo insta al Estado colombiano para
que sea aprobada la reforma del Código del Menor en armonía con lo establecido en
la Convención sobre Derechos del Niño. – La Alta Comisionada reitera la necesidad
de armonizar la normativa interna con la Convención sobre los Derechos del Niño, tal
como lo ha señalado el Comité de los Derechos del Niño en sus informes desde 1994.
La situación irregular La Protección Integral
Surge al mundo jurídico con las primeras legislaciones sobre
menores en 1920 para regular los problemas de menores pobres,
abandonados o con conductas desviadas, a quienes se deben internar en
instituciones.
Esta teoría reconoce la existencia de problemáticas sociales y no de
derechos, es decir que se sustenta en el reconocimiento de situaciones
o problemas en los que el menor es irregular. Protege al menor con
problemas.
Surge al mundo jurídico en 1989 como resultado de un consenso
universal que reconoce a los niños y niñas como personas autónomas
con derechos y deberes.
Reconoce la titularidad de los derechos humanos de niños y niñas
y no los problemas. Se soporta en el reconocimiento de derechos que
deben ser protegidos y garantizados de manera integral. Protege al
niño o niña que le han vulnerado sus derechos.
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Estos son algunos ejemplos de diferencias sustantivas y no meramente
formales que se presentan entre la desactualizada teoría de la situación
irregular, o Código del Menor vigente, frente al imperativo normativo de
la Protección Integral propuesto por la Convención Internacional de los
Derechos del Niño, y que permiten dar la respuesta inicial y contundente
a la pregunta de cuál es el objetivo de un cambio en la legislación.
En síntesis, urge una ley estatutaria de infancia y adolescencia para
desarrollar y dar alcance procedimental y operativo a los instrumentos
internacionales y a los derechos especiales reconocidos a los niños, a las
niñas y a los adolescentes en el artículo 44 de la Constitución Política
como son: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la
alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y
no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la
recreación y la libre expresión de su opinión, así como los derechos de
protección contra toda forma de abandono, violencia física o moral,
secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y
trabajos riesgosos.
3. Objetivos y ejes conceptuales del Proyecto de ley número 32 de
2004 Senado
Para una mejor comprensión del proyecto de ley número 32 de 2004,
cuya estructura se ha tomado como base para ordenar el proceso de
estudio tanto de su articulado como del contenido del Proyecto de ley
número 128 de 2004 acumulado, es necesario partir de la definición de
los objetivos y los ejes conceptuales centrales que enmarcaron la iniciativa
y definieron su elaboración y diseño.
En cuanto a los objetivos específicos del proyecto, se encontró que
estos se delimitan a partir de la consagración de distintas disposiciones
que apuntan a cumplir con una doble finalidad:
– Garantizar a todos los niños y niñas los derechos humanos, así como
las condiciones para su ejercicio, que les han sido reconocidos en los
convenios, tratados, convenciones y protocolos internacionales que
reconocen derechos, ratificados por el Congreso de Colombia, así como
los consagrados en la Constitución Política.
– Restablecer sus derechos cuando estos han sido violados, a partir de
los dispositivos de protección integral que integran todos los sectores y
todas las regiones responsables para que el niño, la niña o el adolescente
cuente al menos con los mínimos vitales que demandan una vida digna.
De otra parte, se pueden identificar de principio a fin del proyecto de
ley una serie de principios y conceptos que atraviesan sus objetivos,
sostienen su estructura formal y alimentan filosófica, política y
jurídicamente sus contenidos. A continuación se reseñan y explican los
más destacados:
(a) El interés superior y la prevalencia de los derechos
En el ámbito jurídico el principio del interés superior se entiende como
la consideración especial que debe tener el orden legal respecto de los
derechos de los niños, las niñas y los adolescentes; pero también tiene que
ver con el ejercicio mismo. En esta esfera, se entiende como un elemento
mediador en las tensiones que se puedan presentar entre los derechos de
los niños y los derechos de los otros, que se deben resolver a favor de las
personas menores de edad.
En concordancia con lo anterior, el principio del interés superior del
niño es propuesto a lo largo del articulado del proyecto que se analiza,
como una pauta para las autoridades encargadas de la interpretación y la
aplicación de sus disposiciones. Se puede afirmar que rompe con la
discrecionalidad que la normatividad vigente permite a las autoridades
competentes en materia de niñez y adolescencia para tomar sus decisiones
administrativas y judiciales, sea en el orden civil o en el orden penal. En
virtud el principio planteado, las decisiones tienen que consultar y
asegurar la prioridad que representa el interés superior del niño, y este
interés se convierte para las autoridades en mandato que les dice que los
derechos de los niños, niñas y adolescentes tienen mayor valor, se aplican
con prioridad y, ante todo, que en las valoraciones y decisiones se debe
asegurar que los derechos de las personas menores de edad sean
efectivamente restablecidos. Esto no es más que la obligación que tienen
las autoridades de hacer que por lo menos se cumplan las obligaciones
mínimas que tienen los miembros de la familia, de la sociedad y las
instituciones del Estado para garantizar las condiciones de ejercicio y de
restablecimiento de los derechos consagrados en un estatuto como el que
se estudia.
En el mismo sentido, en lo político la consagración del interés superior
del niño en la iniciativa se dirige a establecer la prioridad e importancia
que deben tener los niños, niñas y adolescentes en el diseño y ejecución
de las políticas públicas y los planes de desarrollo. En este orden de ideas,
el principio marca el derrotero de la gestión pública en el orden
Proscribe el término menor para dar paso al concepto de niño como
persona autónoma e independiente a quien se debe proteger de manera
integral mediante la garantía de todos y cada uno de sus derechos,
reconocidos en los instrumentos jurídicos internacionales de derechos
humanos generales y específicos.
Cuando son responsables de cometer delitos consagrados en las
leyes penales deben ser investigados y juzgados por autoridades judiciales
competentes para garantizar el ejercicio de su derecho a un debido
proceso, y deben ser reprochados de acuerdo con su grado de desarrollo
integral y, la privación de libertad se sustenta en la gravedad del hecho
cometido.
Denomina a la población por debajo de 18 años con el término
menores, para significar que son apéndices dependientes de los padres
o del Estado, para significar que se deben proteger cuando son objeto
de violencia, de explotación, de abandono o de pobreza, y para significar
su minusvalía, dependencia o incapacidad.
Cuando presentan conductas desviadas como la delincuencia y
además son pobres o abandonados, deben ser institucionalizados para
protegerlos, ya que son calificados como inimputables, aún cuando el
proceso que los juzga por comisión de delitos no es penal sino tutorial
por lo que está ausente el debido proceso y quedan al arbitrio y
discrecionalidad de autoridades judiciales y administrativas. Confunde
la delincuencia con la pobreza, es decir se los priva de libertad o interna
porque son pobres o abandonados para protegerlos.
No contiene dispositivos de políticas sociales o de prevención, solo
contiene medidas para atender los problemas que se dan.
La situación irregular La Protección Integral
Dispone la obligación de generar políticas sociales básicas para
garantizar los derechos de los niños, prevenir su amenaza o vulneración
y de políticas públicas nacionales, regionales y locales que garanticen
la inversión social de los recursos del Estado.
La responsabilidad de la protección de los niños y niñas es solidaria,
conjunta y simultánea: “La familia, la sociedad y el Estado tienen la
obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo
armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos”. Art. 44
Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los
demás. Son personas autónomas, titulares de derechos generales y
específicos que prevalecen.
La responsabilidad de los menores es subsidiaria: primero la familia
y si esta no responde pasan al Estado.
Los derechos de los menores están integrados y diluidos en los de los
padres o los de la familia, no son personas autónomas sino dependientes.

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