Gaceta del Congreso del 17-06-2015 - Número 433MF (Contenido completo) - 17 de Junio de 2015 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 766736365

Gaceta del Congreso del 17-06-2015 - Número 433MF (Contenido completo)

Fecha de publicación17 Junio 2015
Número de Gaceta433
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO 2015
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXIV - Nº 433 Bogotá, D. C., miércoles, 17 de junio de 2015 EDICIÓN DE 116 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
Bogotá, D. C., 12 de junio de 2015
Honorable Representante
JOHN JAIRO ROLDÁN AVENDAÑO
Presidente Comisión Cuarta de Cámara
Cámara de Representantes
Ciudad
Asunto: Presentación Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015.
Respetado Presidente:
De conformidad con lo previsto en el artículo 1° de la Ley 819 de 2013 remito a ustedes el Marco
Fiscal de Mediano Plazo 2015, para que sea estudiado y discutido al interior del Honorable Congreso de
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Cordial saludo,
Página 2 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,1
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,2
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 3
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,3
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
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Ministerio de Hacienda y Crédito Público,4
Contenido
Introducción ............................................................................................................................................... 13
1 BALANCE MACROECONÓMICO 2014 Y PERSPECTIVAS 2015 ..................................................... 16
1.1 Contexto macroeconómico internacional .............................................................................................. 16
1.1.1 Estados Unidos ...................................................................................................................................... 17
1.1.2 Desaceleración económica de China ..................................................................................................... 18
1.1.3 Actividad económica en la zona euro ..................................................................................................... 18
1.1.4 América Latina ........................................................................................................................................ 18
1.1.5 Petróleo .................................................................................................................................................. 19
1.2 Colombia: Actividad económica .............................................................................................................. 20
1.2.1 PIB por componentes de la oferta .......................................................................................................... 20
1.2.2 PIB por componentes de demanda ........................................................................................................ 24
1.2.3 Mercado laboral ...................................................................................................................................... 27
1.2.4 Inflación .................................................................................................................................................. 30
1.2.5 Política monetaria ................................................................................................................................... 33
1.2.6 Sector externo ........................................................................................................................................ 34
1.2.7 Balance macroeconómico ...................................................................................................................... 43
1.3 Sector financiero ....................................................................................................................................... 45
2 BALANCE FISCAL 2014 Y PERSPECTIVAS 2015 ............................................................................ 49
2.1 Cierre Fiscal 2014 ..................................................................................................................................... 49
2.1.1 Balance Primario .................................................................................................................................... 51
2.1.2 Deuda Pública ........................................................................................................................................ 52
2.2 Revisión Plan Financiero 2015 ................................................................................................................ 53
2.2.1 Sector Público No Financiero (SPNF) .................................................................................................... 54
2.2.2 Sector Público Financiero (SPF) ............................................................................................................ 87
3 PLAN FINANCIERO 2016 ................................................................................................................... 93
3.1 Principales características del Plan Financiero 2016 ............................................................................ 93
3.2 Sector Público No Financiero (SPNF) ..................................................................................................... 95
3.2.1 Gobierno Nacional Central (GNC) .......................................................................................................... 95
3.2.1.1 Ingresos .................................................................................................................................................. 98
3.2.1.2 Gastos .................................................................................................................................................. 100
3.2.1.3 Financiamiento ..................................................................................................................................... 101
3.2.2 Sector Descentralizado ......................................................................................................................... 107
3.3 Sector Público Financiero (SPF) ........................................................................................................... 119
3.3.1 Banco de la República .......................................................................................................................... 119
3.3.2 Fogafín ................................................................................................................................................. 120
4 ESTRATEGIA FISCAL ...................................................................................................................... 121
4.1 Consideraciones generales ................................................................................................................... 121
4.2 Responsabilidad fiscal en un contexto internacional ......................................................................... 125
4.3 Estrategia fiscal del Sector Público Financiero, 2014-2026 ................................................................ 126
Página 4 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,5
4.4 Estrategia fiscal del Gobierno Nacional Central, 2014-2026 ............................................................... 128
4.4.1 Proyección de ingresos de mediano plazo ........................................................................................... 129
4.4.2 Proyección de gastos de mediano plazo .............................................................................................. 130
4.5 Sostenibilidad de la deuda Pública ....................................................................................................... 131
5 PROGRAMA MACROECONÓMICO PLURIANUAL ......................................................................... 137
5.1 Consideraciones de los supuestos macroeconómicos ...................................................................... 138
5.2 Principales supuestos macroeconómicos ........................................................................................... 142
5.3 Tendencias generales del escenario macroeconómico ...................................................................... 148
5.3.1 Sector externo ...................................................................................................................................... 148
5.3.2 Balance macroeconómico de mediano plazo ....................................................................................... 151
5.3.3 Balance Ahorro- Inversión .................................................................................................................... 152
6 COMPROMISOS DE MEDIANO Y LARGO PLAZO CON VIGENCIAS FUTURAS .......................... 155
6.1 Cupos autorizados de vigencias futuras .............................................................................................. 156
6.2 Principales programas de inversión con cupo autorizado ................................................................. 157
6.3 Cupos autorizados para Asociaciones Público Privadas (APP) ........................................................ 161
7 DEUDAS NO EXPLÍCITAS Y CONTINGENTES ............................................................................... 163
7.1 Pasivos contingentes ............................................................................................................................. 163
7.1.1 Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales - FCEE ............................................................... 164
7.1.2 Pasivo contingente por contratos de infraestructura ............................................................................. 166
7.1.3 Pasivos contingentes por operaciones de crédito público .................................................................... 177
7.1.4 Pasivos contingentes por sentencias y conciliaciones ......................................................................... 181
7.1.5 Pasivos contingentes por capital exigible ............................................................................................. 188
7.2 Deudas no explícitas .............................................................................................................................. 189
7.2.1 Deuda pensional ................................................................................................................................... 189
7.2.2 Cesantías retroactivas .......................................................................................................................... 191
7.2.3 Estimación pasivo cesantías retroactivas ............................................................................................. 192
8 COSTO DE LAS LEYES SANCIONADAS EN 2014 ......................................................................... 193
8.1 Estimación del costo de las leyes sancionadas en 2014 .................................................................... 193
9 BENEFICIOS TRIBUTARIOS EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y EN EL IMPUESTO AL
VALOR AGREGADO (IVA) – AÑO GRAVABLE 2014 ............................................................................. 195
9.1 Cuantificación de los beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta ...................................... 199
9.1.1 Deducción por inversión en activos fijos reales productivos ................................................................. 199
9.1.2 Rentas exentas ..................................................................................................................................... 200
9.1.3 Descuentos tributarios .......................................................................................................................... 205
9.1.4 Beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta para la equidad CREE. ........................................ 208
9.2 Cuantificación del costo fiscal de exclusiones, exenciones y tarifas diferenciales ......................... 214
9.2.1 Bienes y servicios excluidos ................................................................................................................. 214
9.2.2 Bienes y servicios exentos ................................................................................................................... 218
9.2.3 Bienes y servicios gravados con tarifa del 5% ...................................................................................... 219
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,6
Índice de cuadros
Cuadro 1.1: PIB por componentes de la oferta, 2014 .................................................................................................. 20
Cuadro 1.2: Proyección del PIB 2015 por componentes de la oferta ........................................................................... 23
Cuadro 1.3: Crecimiento real del PIB 2014 por componentes de demanda ................................................................. 25
Cuadro 1.4: Inflación al consumidor ............................................................................................................................. 32
Cuadro 1.5: Portafolio de inversiones de los intermediarios financieros* ..................................................................... 46
Cuadro 2.1: Balance fiscal del SPC (Cierre fiscal 2014 vs 2013) ................................................................................. 49
Cuadro 2.2: Balance Fiscal Sector Público Consolidado ............................................................................................. 53
Cuadro 2.3: Balance Fiscal del Sector Público No Financiero ..................................................................................... 54
Cuadro 2.4: Balance Fiscal del Gobierno Nacional Central ......................................................................................... 55
Cuadro 2.5: Ingresos del Gobierno Nacional Central ................................................................................................... 56
Cuadro 2.6: Ingresos tributarios del Gobierno Nacional Central .................................................................................. 58
Cuadro 2.7: Gastos totales del Gobierno Nacional Central .......................................................................................... 59
Cuadro 2.8: Principales proyectos de inversión – 2015 ............................................................................................... 61
Cuadro 2.9: Balance Estructural del GNC .................................................................................................................... 62
Cuadro 2.10: Fuentes y Usos del GNC 2015* .............................................................................................................. 63
Cuadro 2.11: Balance Fiscal de la Seguridad Social .................................................................................................... 67
Cuadro 2.12: Balance Fiscal por Unidad de Negocio de la Seguridad Social 2014-2015 ............................................ 68
Cuadro 2.13: Balance Fiscal del Área de Salud ........................................................................................................... 69
Cuadro 2.14: Balance Fiscal del Área de Pensiones y Cesantías................................................................................ 72
Cuadro 2.15: Número de Pensionados ........................................................................................................................ 73
Cuadro 2.16: Balance Fiscal Empresas del Nivel Nacional .......................................................................................... 74
Cuadro 2.17: Balance Fiscal Resto de Entidades ........................................................................................................ 75
Cuadro 2.18: Balance Fiscal Establecimientos Públicos .............................................................................................. 76
Cuadro 2.19: Balance Fiscal Empresas del Nivel Local ............................................................................................... 83
Cuadro 2.20: Balance Fiscal de Regionales y Locales ................................................................................................ 85
Cuadro 2.21: Balance Fiscal del SGR .......................................................................................................................... 86
Cuadro 2.22: Balance Sector Público Financiero ......................................................................................................... 87
Cuadro 2.23: Estado de Pérdidas y Ganancias Banco de la República ....................................................................... 87
Cuadro 2.24: Flujo de Caja Fogafín ............................................................................................................................. 88
Cuadro 3.1: Balance Fiscal del Sector Público Consolidado ........................................................................................ 94
Cuadro 3.2: Balance Fiscal del Sector Público No Financiero ..................................................................................... 94
Cuadro 3.3: Balance Fiscal del Gobierno Nacional Central 2015-2016 ....................................................................... 96
Cuadro 3.4: Sensibilidad del Balance Total GNC 2016 ................................................................................................ 98
Cuadro 3.5: Ingresos del Gobierno Nacional Central 2015-2016 ................................................................................. 98
Cuadro 3.6: Ingresos Tributarios del Gobierno Nacional Central ................................................................................. 99
Cuadro 3.7: Gastos Totales del Gobierno Nacional Central ....................................................................................... 100
Cuadro 3.8: Pago de Intereses de Deuda del Gobierno Nacional Central ................................................................. 101
Cuadro 3.9: Fuentes y Usos del GNC 2016* .............................................................................................................. 102
Cuadro 3.10: Balance fiscal de Seguridad Social ....................................................................................................... 108
Cuadro 3.11: Balance Fiscal por unidad de negocio de la Seguridad Social ............................................................. 109
Cuadro 3.12: Balance Fiscal del Área de Salud ......................................................................................................... 110
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 5
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,7
Cuadro 3.13: Balance Fiscal del Área de Pensiones y Cesantías.............................................................................. 111
Cuadro 3.14: Número de Pensionados ...................................................................................................................... 113
Cuadro 3.15: Balance Fiscal Empresas del Nivel Nacional ........................................................................................ 113
Cuadro 3.16: Balance Fiscal Resto Nacional ............................................................................................................. 114
Cuadro 3.17: Balance Fiscal Establecimientos Públicos ............................................................................................ 115
Cuadro 3.18: Balance Fiscal Empresas del Nivel Local ............................................................................................. 116
Cuadro 3.19: Balance Fiscal de Regionales y Locales (Incluye FNR y SGR) ............................................................ 118
Cuadro 3.20: Balance Fiscal del Sistema General de Regalías ................................................................................. 118
Cuadro 3.21: Sector Público Financiero ..................................................................................................................... 119
Cuadro 3.22: Estado de pérdidas y ganancias Banco de la República ...................................................................... 119
Cuadro 3.23: Flujo de caja de Fogafín ....................................................................................................................... 120
Cuadro 4.1: Principales supuestos de proyección ...................................................................................................... 128
Cuadro 4.2: Balance Fiscal del GNC .......................................................................................................................... 129
Cuadro 4.3: Estadísticas Descriptivas – Escenarios Aleatorios por Variable ............................................................. 133
Cuadro 5.1: Crecimiento anual promedio de la demanda interna (2016-2026) .......................................................... 152
Cuadro 6.1: Características generales de las vigencias futuras ................................................................................. 155
Cuadro 6.2: Total vigencias futuras – por tipo ............................................................................................................ 156
Cuadro 6.3: Total vigencias futuras – por períodos de gobierno ................................................................................ 156
Cuadro 6.4: Cupos de vigencias futuras y avales fiscales autorizados ...................................................................... 157
Cuadro 6.5: Cupos autorizados de inversión.............................................................................................................. 159
Cuadro 6.6: Cupos APP (% del PIB) .......................................................................................................................... 160
Cuadro 6.7: Vigencias futuras bajo el esquema de APP ............................................................................................ 162
Cuadro 7.1: Saldo Acumulado Fondo de Contingencias ............................................................................................ 165
Cuadro 7.2: Pagos Fondo de Contingencias .............................................................................................................. 166
Cuadro 7.3: Pasivo Contingente 2014-2024 concesiones actuales ........................................................................... 169
Cuadro 7.4: Pasivo Contingente 2015-2025 - 4G Primera Ola .................................................................................. 170
Cuadro 7.5: Pasivo Contingente 2015-2025 - 4G Segunda Ola ................................................................................. 172
Cuadro 7.6: Pasivo Contingente 2014-2024 – Cormagdalena ................................................................................... 173
Cuadro 7.7: Pasivo Contingente en Contratos para el Desarrollo de Infraestructura Vial .......................................... 175
Cuadro 7.8: Monto en exposición ............................................................................................................................... 178
Cuadro 7.9: Pasivo Contingente Operaciones de Crédito Público ............................................................................. 179
Cuadro 7.10: Saldo del Fondo de Contingencias ....................................................................................................... 180
Cuadro 7.11: Pasivo Contingente por Sentencias y Conciliaciones ........................................................................... 184
Cuadro 7.12: Entidades con mayor concentración del contingente ........................................................................... 184
Cuadro 7.13: Procesos por Jurisdicción ..................................................................................................................... 186
Cuadro 7.14: Monto en exposición ............................................................................................................................. 188
Cuadro 7.15: Contingente por capital exigible ............................................................................................................ 189
Cuadro 7.16: Deuda por cesantías retroactivas ......................................................................................................... 192
Cuadro 9.1: Resumen del valor y el costo fiscal de los principales beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta,
total declarantes ......................................................................................................................................................... 198
Cuadro 9.2: Resumen del valor y el costo fiscal de los principales beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta,
total contribuyentes .................................................................................................................................................... 199
Cuadro 9.3: Deducción por inversión en activos fijos reales productivos ................................................................... 199
Cuadro 9.4: Deducción por inversión en activos fijos reales productivos ................................................................... 200
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,8
Cuadro 9.5: Rentas exentas de las personas jurídicas por tipo de declarante ........................................................... 201
Cuadro 9.6: Rentas exentas de las personas jurídicas contribuyentes del impuesto de renta .................................. 202
Cuadro 9.7: Rentas exentas de las personas jurídicas - Grandes contribuyentes ..................................................... 203
Cuadro 9.8: Rentas exentas de las personas naturales ............................................................................................. 204
Cuadro 9.9: Rentas exentas de las personas naturales obligadas a llevar contabilidad – Formulario 110 ................ 205
Cuadro 9.10: Descuentos tributarios personas jurídicas ............................................................................................ 206
Cuadro 9.11: Descuentos tributarios de las personas jurídicas declarantes según naturaleza de la sociedad ......... 207
Cuadro 9.12: Descuentos tributarios de las personas naturales. ............................................................................... 208
Cuadro 9.13: Rentas exentas en el impuesto sobre la renta para la Equidad CREE ................................................. 209
Cuadro 9.14: Resumen del valor y el costo fiscal de las rentas exentas del impuesto sobre la renta para la Equidad
CREE .Años gravables 2013 - 2014 * ........................................................................................................................ 210
Cuadro 9.15: Rentas exentas de los declarantes de CREE por concepto ................................................................. 211
Cuadro 9.16: Rentas exentas de las personas jurídicas declarantes de CREE por subsector económico ................ 212
Cuadro 9.17: Rentas exentas de las personas jurídicas declarantes de CREE - Grandes contribuyentes ................ 213
Cuadro 9.18: Estimación del impacto fiscal por existencia de tratamientos ............................................................... 214
Cuadro 9.19: Impacto fiscal de gravar los bienes y servicios excluidos a la tarifa de 16% ........................................ 216
Cuadro 9.20: Costo fiscal por la existencia de bienes excluidos ................................................................................ 217
Cuadro 9.21: Costo fiscal de no gravar los bienes exentos a la tarifa general ........................................................... 218
Cuadro 9.22: Impacto fiscal de gravar los bienes y servicios que actualmente ......................................................... 219
Página 6 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,9
Índice de gráficos
Gráfico 1.1: PIB América Latina e índice de precios de los commodities S&P ............................................................ 16
Gráfico 1.2: PIB e Índice de Términos de Intercambio ................................................................................................. 17
Gráfico 1.3: Contribución sectorial al crecimiento anual del PIB real (%) ..................................................................... 21
Gráfico 1.4: Contribuciones al crecimiento del PIB de construcción ............................................................................ 22
Gráfico 1.5: Inversión, comparativo LAC6 .................................................................................................................... 25
Gráfico 1.6: Tasa de desempleo .................................................................................................................................. 27
Gráfico 1.7: Principales indicadores del mercado laboral ............................................................................................. 28
Gráfico 1.8: Empleados Asalariados y No Asalariados ................................................................................................ 29
Gráfico 1.9: Empleo formal e informal bajo el criterio de afiliación a la seguridad social ............................................. 30
Gráfico 1.10: Incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema (%) ........................................................................... 30
Gráfico 1.11: Inflación y meta de inflación (%) ............................................................................................................. 31
Gráfico 1.12: Inflación de transables vs. Tasa de cambio ............................................................................................ 32
Gráfico 1.13: Expectativas de Inflación ........................................................................................................................ 33
Gráfico 1.14: Índice de tasa de cambio peso/dólar y LACI ........................................................................................... 34
Gráfico 1.15: índice de tasa de cambio real multilateral ITCR)* ................................................................................... 35
Gráfico 1.16: Tasa Representativa del Mercado (TRM) ............................................................................................... 36
Gráfico 1.17: Expectativas de tasa de cambio promedio para 2015 (pesos por dólar) ................................................ 36
Gráfico 1.18: Balance en cuenta corriente y sus componentes (millones de dólares) ................................................. 38
Gráfico 1.19: Balance en cuenta corriente y sus componentes (% del PIB) ................................................................ 38
Gráfico 1.20: Balance en cuenta capital y financiera, y sus componentes (millones de dólares)................................. 39
Gráfico 1.21: Balance en cuenta capital y financiera, y sus componentes (% del PIB) ................................................ 39
Gráfico 1.22: Estimación cuenta corriente 2015 (millones de dólares)......................................................................... 40
Gráfico 1.23: Estimación cuenta corriente 2015 (%PIB) .............................................................................................. 41
Gráfico 1.24: Estimación cuenta capital y financiera 2015 (millones de dólares) ......................................................... 42
Gráfico 1.25: Estimación cuenta capital y financiera 2015 (% del PIB) ........................................................................ 43
Gráfico 1.26: Tasa de inversión (% del PIB)................................................................................................................. 44
Gráfico 1.27: Tasa de ahorro (% del PIB)..................................................................................................................... 45
Gráfico 1.28: Balance macroeconómico (% del PIB) .................................................................................................... 45
Gráfico 1.29: Crecimiento real de la cartera* (%) ......................................................................................................... 46
Gráfico 1.30: Indicadores de Calidad y Cubrimiento de cartera riesgosa..................................................................... 47
Gráfico 1.31: Rentabilidad y solvencia de los establecimientos de crédito .................................................................. 48
Gráfico 1.32: Rentabilidad de las instituciones financieras no bancarias (%) .............................................................. 48
Gráfico 2.1: Balance Primario del SPNF (% del PIB) ................................................................................................... 51
Gráfico 2.2: Deuda del SPNF (% PIB) .......................................................................................................................... 52
Gráfico 2.3: Deuda del GNC (% del PIB)...................................................................................................................... 53
Gráfico 2.4: Evolución de los ingresos del GNC 2014-2015 (% PIB) ........................................................................... 56
Gráfico 2.5: Evolución de los gastos del GNC 2014-2015 (% PIB) .............................................................................. 60
Gráfico 2.6: Evolución del ahorro neto del FEPC y del precio del petróleo (pesos) ..................................................... 77
Gráfico 2.7: Balance fiscal del Sector Regionales y Locales. Ciclo Político de Presupuesto (% del PIB) .................... 86
Gráfico 3.1: Evolución de la Deuda Neta del GNC ....................................................................................................... 96
Gráfico 3.2: Ingresos y gastos del GNC (% PIB) .......................................................................................................... 97
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,10
Gráfico 3.3: Composición de los ingresos tributarios del GNC – 2016* ....................................................................... 99
Gráfico 3.4: Composición del Gasto Total GNC 2016* ............................................................................................... 101
Gráfico 3.5: Composición de las fuentes de financiamiento del GNC – 2016* ........................................................... 103
Gráfico 4.1: Calificaciones de Riesgo Crediticio y Tasa de Largo Plazo para los Bonos Moneda Extranjera ............ 121
Gráfico 4.2: Círculo virtuoso ....................................................................................................................................... 122
Gráfico 4.3: Deuda Pública Bruta del Gobierno General ............................................................................................ 126
Gráfico 4.4: Balance Fiscal del Gobierno General ..................................................................................................... 126
Gráfico 4.5: Balance Fiscal del SPC .......................................................................................................................... 127
Gráfico 4.6: Deuda Neta del SPNF ............................................................................................................................ 128
Gráfico 4.7: Deuda Bruta del GNC – Escenarios Alternos ......................................................................................... 131
Gráfico 4.8: Abanico Deuda Bruta del GNC ............................................................................................................... 132
Gráfico 5.1: Índice de Precios de Commodities .......................................................................................................... 138
Gráfico 5.2: Expectativas de crecimiento real (%) ...................................................................................................... 138
Gráfico 5.3: Índice de términos de intercambio .......................................................................................................... 140
Gráfico 5.4: Crecimiento de los principales socios comerciales de Colombia ............................................................ 141
Gráfico 5.5: Composición de las remesas por país de origen (millones de dólares) .................................................. 142
Gráfico 5.6: Brecha del producto y crecimiento real en el mediano plazo .................................................................. 143
Gráfico 5.7: Evolución y proyección de la balanza de pagos ..................................................................................... 149
Gráfico 5.8: Evolución y proyección de la balanza de pagos ..................................................................................... 149
Gráfico 5.9: Proyección balance cuenta corriente y comercial de bienes y servicios no factoriales .......................... 150
Gráfico 5.10: Cuenta de capital y financiera e IED ..................................................................................................... 151
Gráfico 5.11: Demanda interna y PIB ......................................................................................................................... 152
Gráfico 5.12: Balance macroeconómico ..................................................................................................................... 153
Gráfico 5.13: Tasa de inversión, promedio anual por períodos .................................................................................. 154
Gráfico 5.14: Tasa de ahorro, promedio anual por períodos ...................................................................................... 154
Gráfico 6.1: Cupos de vigencias futuras bajo el esquema de APP (% del PIB) ......................................................... 161
Gráfico 7.1: Perfil de aportes al Fondo de Contingencias .......................................................................................... 177
Gráfico 7.2: Monto en exposición por calificaciones ................................................................................................... 179
Gráfico 7.3: Pago anual por sentencias y conciliaciones ........................................................................................... 181
Gráfico 7.4: Participación histórica de pagos del rubro de sentencias y conciliaciones por sectores ........................ 182
Gráfico 7.5: Entidades con mayor volumen de pagos por procesos .......................................................................... 183
Gráfico 7.6: Entidades con mayor concentración del contingente .............................................................................. 185
Gráfico 7.7: Entidades que concentran el mayor número de procesos en su contra ................................................. 186
Gráfico 7.8: Concentración de las pretensiones por tipo de Jurisdicción ................................................................... 187
Gráfico 7.9: Concentración del contingente por tipo de Jurisdicción .......................................................................... 187
Gráfico 7.10: Deuda Pensional (% PIB de 2010) ....................................................................................................... 190
Gráfico 7.11: Senda de pago pensional a cargo del GNC (% PIB) ............................................................................ 191
Gráfico 7.12: Evolución de la deuda por cesantías retroactivas ................................................................................. 192
Gráfico 8.1: Evolución de los costos estimados de las leyes aprobadas 2014 .......................................................... 194
Gráfico 9.1: Sujetos pasivos del impuesto sobre la Renta para la Equidad: .............................................................. 209
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 7
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,11
Abreviaturas y siglas usadas en el documento
Abreviatura/Sigla
Significado
AFP
Administradoras
de
fondos
de
pensiones
ANH
Agencia
Nacional
de
Hidrocarburos
ANI
Agencia
Nacional
de
Infraestructura
b
Billones
(millones
de
millones)
COP
Pesos
colombianos
CREE
Impuesto
sobre
la
renta
para
la
equidad
EAAB
Empresa
de
Acueducto
y
Alcantarillado
de
Bogotá
EC
Establecimientos
de
Crédito
ECAT
Subcuenta
de
Seguro
de
riesgos
catastróficos
y
accidentes
de
tránsito
EMCALI
Empresas
Municipales
de
Cali
EMCM
Encuesta
Nacional
de
Comercio
al
por
menor
EME’s
Economías
Emergentes
EPM
Empresas
Públicas
de
Medellín
EPS
Entidad
Prestadora
de
Salud
ETB
Empresa
de
Telefonía
de
Bogotá
FAEP
Fondo
de
Ahorro
y
Estabilización
Petrolera
FED
Reserva
Federal
FEPC
Fondo
de
Estabilización
de
Precios
de
los
Combustibles
FGPMP
Fondo
de
Garantía
de
Pensión
Mínima
Privada
FMI
Fondo
Monetario
Internacional
FNC
Fondo
Nacional
del
Café
FNR
Fondo
Nacional
de
Regalías
FONPET
Fondo
Nacional
de
Pensiones
de
las
Entidades
Territoriales
FOPEP
Fondo
de
Pensiones
Públicas
del
Nivel
Nacional
FPO
Fondos
de
Pensiones
Obligatorias
FPV
Fondos
de
Pensiones
Voluntarias
FSP
Fondo
de
Solidaridad
Pensional
FOSYGA
Fondo
de
Solidaridad
y
Garantía
en
Salud
GBI
Government
Bond
Index
GMF
Gravamen
a
los
Movimientos
Financieros
GNC
Gobierno
Nacional
Central
IC
Indicador
de
Calidad
ICBF
Instituto
Colombiano
de
Bienestar
Familiar
ICC
Índice
de
confianza
al
consumidor
IED
Inversión
Extranjera
directa
IEP
Inversión
Extranjera
de
Portafolio
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,12
IFNB
Instituciones
Financieras
No
Bancarias
INCODER
Instituto
Colombiano
de
Desarrollo
Rural
INVIAS
Instituto
Nacional
de
Vías
IPC
Índice
de
precios
al
consumidor
LACI
Latin
America
Currency
Index
MBPD
Millones
de
barriles
por
día
MFMP
Marco
Fiscal
de
Mediano
Plazo
mm
Miles
de
millones
PAE
Patrimonio
Autónomo
de
Ecopetrol
PAP
Patrimonio
Autónomo
de
Telecom
pb
Puntos
Básicos
PIPE
Plan
de
impulso
a
la
productividad
y
al
empleo
pp
puntos
porcentuales
QE
Quantitative
Easing
QE3
Quantitative
Easing
fase
3
REFICAR
Refinería
de
Cartagena
SAI
Sociedades
Administradoras
de
Inversión
SCB
Sociedades
Comisionistas
de
Bolsa
SENA
Servicio
Nacional
de
Aprendizaje
SGR
Sistema
General
de
Regalías
SPC
Sector
Público
Consolidado
SPF
Sector
Público
Financiero
SPNF
Sector
Público
No
Financiero
SPNM
Sector
Público
No
Modelado
TRM
Tasa
representativa
del
mercado
UGPP
Unidad
de
Gestión
Pensional
y
Parafiscales
UPC
Unidad
de
Pago
por
Capacitación
UPME
Unidad
de
planeación
minero-energética
USD
Dólares
americanos
WEO
World
Economic
Outlook
Página 8 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Introducción
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,13
Introducción
En cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 819 de 2003 en materia de “normas orgánicas de presupuesto para la
transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica”, el Gobierno Nacional, a través de las Comisiones Económicas
del Senado y Cámara de Representantes, pone a consideración del Congreso de la República el presente documento.
En éste, se hace un análisis detallado de los resultados macroeconómicos y fiscales observados en la vigencia anterior
y la descripción de lo que se proyecta será el comportamiento futuro de las principales variables económicas y los
resultados fiscales para la vigencia siguiente y el mediano plazo.
Caída en los precios del petróleo: un reto para el que Colombia está preparada
El mercado mundial del crudo ha sufrido profundas transformaciones en los últimos años, como consecuencia de tres
factores principales. Por una parte, el importante aumento en la producción petrolera de Estados Unidos, que de
acuerdo con la U.S. Energy Information Administration, pasó de 8.3 millones de barriles diarios en promedio en 2005
a 9.7 millones en 2010 y cerró en 14.0 millones en 2014. Desde 2013, Estados Unidos ya es el principal productor de
crudo del planeta y en 2014 explicó el 15% de la producción mundial. En segundo lugar, el crecimiento de la economía
mundial ha estado por debajo de lo esperado, situación que ha repercutido en un menor dinamismo de la demanda de
energéticos. Finalmente, la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) ha decidido no utilizar, por
ahora, su capacidad reguladora en materia de producción para alterar esta nueva coyuntura de mayor abundancia
relativa de crudo.
Como consecuencia de estos factores, el último año ha visto cambios considerables en los precios del petróleo, así
como en las perspectivas sobre su evolución futura. El precio del Brent, la referencia relevante para los crudos
colombianos, pasó de estar consistentemente por encima de los USD 100 por barril durante el primer semestre de
2014, y alcanzar incluso USD 114,8 en la segunda mitad de junio pasado, a USD 48,8 a finales de enero de este año.
Desde entonces, si bien se ha recuperado y en la actualidad se encuentra ligeramente por encima de los USD 65, el
Brent ha sufrido una caída en su cotización cercana al 40%. Los mercados de futuros apuntan a que la recuperación
de precios continuará hasta llevar el Brent a USD 75,5 por barril hacia el año 2020, lo que significa que, en el mediano
plazo, los barriles de crudo que venda el país habrán perdido por lo menos 25% de su valor en dólares.
Colombia no es una economía dependiente del crudo: la extracción de petróleo y gas representa el 7,1% del PIB. Sin
embargo, la situación macroeconómica en general, y fiscal en particular, es sensible a variaciones considerables en el
precio de los hidrocarburos como las que se están presentando. En efecto, al cierre de 2014 las exportaciones de
crudo representaron 52,8% de las exportaciones totales del país; por su parte, la inversión extranjera directa (IED) que
llegó al sector de hidrocarburos explicó el 30,1% del total de IED el año pasado. En términos de ingresos para el
Gobierno Nacional, las rentas asociadas con los hidrocarburos derivadas de los pagos de impuesto de renta y CREE
que hacen las empresas del sector, y los dividendos que paga Ecopetrol a la Nación, han representado en promedio
el 17% del total de sus ingresos durante los últimos tres años.
En los frentes mencionados arriba y dadas las magnitudes presentadas, una caída permanente de los precios del
petróleo genera múltiples efectos: en términos de balanza de pagos, un deterioro temporal del déficit en la cuenta
corriente y una reducción temporal en el superávit de la cuenta de capital; en términos de crecimiento, efectos negativos
tanto de corto plazo (cíclicos) como de largo plazo (crecimiento potencial), consecuencia de una afectación de la senda
Introducción
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,14
de crecimiento esperado del ingreso nacional; en términos fiscales, un deterioro estructural de los ingresos asociados
con el petróleo.
Dicho lo anterior, la economía colombiana cuenta con múltiples herramientas para hacer frente a esta compleja
coyuntura. En el frente externo, el régimen de tipo de cambio flexible permite encajar el choque petrolero y amortiguar
sus efectos, generando condiciones de mayor competitividad para que sectores como el industrial, el agropecuario y
el turismo exporten más, y los productores nacionales puedan competir en condiciones más favorables con las
importaciones. En términos de inversión extranjera directa, es importante mencionar dos elementos. El primero es que
la base de inversionistas interesados en invertir directamente en Colombia se ha diversificado, en la medida en que el
30,1% de la IED que llegó al sector petrolero en 2014, mencionado arriba, es sustancialmente menor que el 47,9%
que representó la IED que llegó al sector en 2010; por otra parte, como consecuencia de la devaluación, los activos
denominados en pesos se han abaratado en dólares, mejorando su atractivo para los inversionistas extranjeros.
Finalmente, es importante anotar que el país solicitó al FMI la renovación de la línea de crédito contingente (FCL, por
sus siglas en inglés), cuyo papel es operar como un seguro en casos de estrés adicional en el frente de balanza de
pagos.
Si bien la devaluación se traslada a través de diferentes canales a los precios domésticos y afecta la inflación, la
credibilidad de la política monetaria se ha mantenido intacta, en la medida en que las expectativas de inflación del
mercado se mantienen ancladas en 3% en el horizonte relevante de política. La solidez del marco dentro del cual actúa
el Banco de la República está mostrando una vez más sus virtudes en una coyuntura en la que la inflación ha mostrado
incrementos temporales por factores principalmente de oferta.
Otro factor que da un parte de tranquilidad para enfrentar el choque petrolero y sortear la transición de la economía a
un crecimiento impulsado por sectores que están encontrando nuevas ventajas para competir internacionalmente es
la solidez del sistema financiero. Al igual que durante la turbulencia internacional de 2008 y 2009, en la coyuntura
actual el sistema financiero ha dado claras señales de robustez. La cartera vencida se encuentra en niveles bajos, los
niveles de provisión son los adecuados, la exposición cambiaria en las hojas de balance de las entidades de crédito
no constituye factor de preocupación y la cartera de créditos de los bancos locales a las empresas del sector petrolero
es reducida. En ese sentido, es posible afirmar que la capacidad del sistema financiero para continuar apalancando el
proceso de desarrollo del país no se ha visto mermada en las actuales circunstancias.
En el frente fiscal es quizá, entonces, donde están los principales retos derivados del cambio, en principio estructural,
que han sufrido los precios del petróleo. La pérdida de ingresos fiscales asociados con los hidrocarburos, las
necesidades de mantener y profundizar los avances sociales y en materia de infraestructura, y el compromiso de
cumplir con las metas estipuladas en la regla fiscal, que durante el horizonte contemplado en este Marco Fiscal de
Mediano Plazo convergerán a déficit estructurales no mayores a 1% del PIB, constituyen sin duda una tarea compleja
que tomará varios años, pero que es realizable y debe hacerse ordenadamente.
Precisamente para enfrentar eventualidades como las que estamos viviendo es que el país ha construido en los últimos
quince años un andamiaje institucional completo, transparente y exigente, pero ante todo lo suficientemente flexible
para que la política fiscal sea sostenible pero no juegue un papel inconvenientemente procíclico. Parámetros
fundamentales para la elaboración de las proyecciones contenidas en este documento, como la senda futura de
crecimiento potencial del PIB y la evolución de los precios de largo plazo del petróleo que deben ser usados en las
estimaciones fiscales del Gobierno Nacional y del proyecto de Presupuesto General de la Nación que deberá ser
llevado al Congreso antes de terminar el mes de julio, fueron discutidos con, y entregados finalmente por, el Comité
Consultivo para la Regla Fiscal que creó la Ley 1473 de 2011. Como se muestra en este Marco Fiscal de Mediano
Plazo, producto del trabajo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público llevó a cabo con el Comité, la regla fiscal
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 9
Introducción
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,15
mostrará durante éste y los próximos años las bondades de su diseño, permitiéndole al Gobierno Nacional acomodarse
gradualmente a la nueva realidad de precios del petróleo, sin generar ajustes que exacerben la fase descendente del
ciclo económico en el que estamos entrando.
Este proceso de ajuste consulta nuestras posibilidades en materia de financiamiento, exige compromisos importantes
en materia de control de gastos de funcionamiento e inversión, más allá de los que ya se hicieron a finales de 2014 y
para la presentación y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, y requerirá de un esfuerzo en materia de ingresos,
el cual consta de tres etapas. La primera se llevó a cabo en la reforma tributaria aprobada por el Congreso de la
República a finales de 2014, por medio de la cual este año ya se está pudiendo recaudar 0.5% del PIB adicional en
ingresos que compensan parcialmente la caída del recaudo proveniente del sector minero-energético. La segunda,
que va desde este año hasta 2019, exigirá redoblados esfuerzos en materia de gestión por parte de una DIAN más
moderna y eficiente, que además deberá arrojar resultados contundentes en materia de control de la evasión. La
tercera, a llevarse a cabo de 2020 en adelante, necesitará de ingresos adicionales, producto de una hoja de ruta que
entregará al Gobierno, antes de terminar este año, la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad
Tributaria que creó la Ley 1739 de 2014. Dicha hoja de ruta está en construcción, pero la Comisión ya fue clara, en el
primer informe que por intermedio del Ministerio de Hacienda entregó a las Comisiones Económicas del Congreso de
la República, que la tributación a las empresas no debe incrementarse.
Finalmente, el Gobierno ha considerado que, respetando cabalmente las restricciones que impone el cumplimiento de
las metas de la regla fiscal, es necesario un paquete de medidas para apuntalar el crecimiento, organizadas
sectorialmente y presentadas en conjunto, el 28 de mayo pasado, como el Plan de Impulso para la Productividad y el
Empleo - PIPE 2.0, cuyas características se presentan más adelante en este documento. Este plan busca orientar
recursos públicos durante éste y los próximos años hacia programas con efecto multiplicador en materia de crecimiento
económico y empleo, en frentes como vivienda, educación, industria, comercio y turismo, y minas y energía. No
constituye gasto contracíclico en los términos que contempla la regla fiscal, el cual sólo se permite en circunstancias
de desaceleración que actualmente no experimenta la economía colombiana, pero se considera necesario para
mejorar la calidad y el impacto de la inversión pública.
En suma, la economía colombiana no va a ser una víctima pasiva del impacto de la caída, que se anticipa estructural,
en los precios del petróleo. Cuenta con un marco de política económica adecuado y coherente, capaz de encausar al
país en una senda de ajuste gradual a la nueva realidad que el entorno externo impone. En particular, la política fiscal
ya ha reaccionado con algunas medidas, las cuales serán complementadas por las acciones adicionales que se
presentan en este documento.
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,16
Capítulo I
1 BALANCE MACROECONÓMICO 2014 Y PERSPECTIVAS 2015
1.1 Contexto macroeconómico internacional
En 2014, la economía global creció a una tasa de 3,3%, en línea con lo proyectado por el Fondo Monetario Internacional
(FMI) en Octubre de 2014, después de haber reducido en 0,3 pp el pronóstico de octubre de 2013 (3,6%). La reducción
en el crecimiento obedece al estancamiento en la recuperación económica de la Zona Euro, la desaceleración de la
economía China, y al inicio del ciclo negativo de los precios de las materias primas, que afectó directamente a las
economías emergentes (Gráfico 1.1).
Gráfico 1.1: PIB América Latina e índice de precios de los FRPPRGLWLHV S&P
(%, variación anual)
*Proyectado
Fuente: FMI (WEO), Bloomberg
Para 2015, el FMI reajustó su previsión de crecimiento global a 3,5%, 0,3 pp por debajo de la última proyección de
2014, explicada por una revisión a la baja de las proyecciones de crecimiento de China, Rusia, Japón, la zona euro y
de los países exportadores de petróleo. Se espera que la economía estadounidense continúe jalonando el crecimiento
global, teniendo como fuente principal su demanda interna, lo cual se prevé que dará lugar a un incremento de las
importaciones.
La desaceleración de China tendrá estará acompañada de una menor dinámica de sus exportaciones, dada la baja
demanda global, que llevará a una disminución en el valor de las importaciones de ese país. Los términos de
intercambio en la zona euro podrían aumentar levemente, como resultado de políticas monetarias encaminadas a
aumentar la liquidez en la zona, dinamizando el consumo y la inversión.
Se anticipa una desaceleración para la economía colombiana, debido a la reducción en el valor de sus exportaciones,
dada la fuerte caída en los precios del petróleo observada desde el segundo semestre de 2014. El valor de las
importaciones será afectado por la depreciación nominal del peso, lo que se traducirá en una caída en los términos de
intercambio (Gráfico 1.2)
Página 10 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,17
Gráfico 1.2: PIB e Índice de Términos de Intercambio
(Variación % anual)
Fuente: FMI (WEO), China General Administration of Customs, Eurostat, US Census Bureau,
Banco de la República.
1.1.1 Estados Unidos
Parte del fortalecimiento de la actividad económica mundial en 2014 obedeció a la consolidación del crecimiento de la
economía estadounidense (2,4%), que superó la proyección hecha por el FMI en el World Economic Outlook (WEO),
de 0,25 pp. El crecimiento estuvo acompañado de la finalización del programa de estímulos económicos conocido
como QE3 (Quantitative Easing stage 3). Esta decisión habría sido tomada, según la información disponible de la
Reserva Federal de los Estados Unidos (FED), gracias a la generación de 222 mil empleos no agrícolas mensuales y
a la reducción la tasa de desempleo desde 6,7% en 2013 a 5,6% al cierre de 2014.
El balance de los hogares en ese país mejoró sustancialmente en 2014, en un contexto de condiciones financieras
favorables y la recuperación del mercado inmobiliario, donde la venta de viviendas nuevas creció 4,1% respecto a
2013 y el Índice Case Shiller1 de precios de vivienda aumentó de 165,6 a 172,9 puntos durante 2014 (crecimiento de
4,4%).
En lo corrido de 2015, a pesar de la caída del PIB trimestral (-0,7%), explicada por las duras condiciones climáticas y
la debilidad de la demanda global, el crecimiento anual alcanzó 2,7%. En mayo de 2015, la tasa de desempleo
disminuyó 0,2 pp respecto al cierre de 2014, ubicándose en 5,5% (6,3% en mayo de 2014), y el índice de confianza
de la Universidad de Michigan2 registró máximos de los últimos 7 años en los primeros cinco meses de 2015, con un
promedio de 94,6. Adicionalmente, la venta de viviendas nuevas se ha incrementado 17,0% al comparar los cuatro
primeros meses de 2015 respecto al mismo periodo de 2014.
1 El Case–Shiller Home Price Index, es un índice de Standard & Poor’s que hace seguimiento mensual a los cambios de los precios
de la vivienda en Estados Unidos.
2 El Índice de Confianza del Consumidor de la Universidad de Michigan (The Index of Consumer Expectations) es un indicador
construido a partir de encuestas mensuales a 500 consumidores de Estados Unidos, en relación a sus expectativas respecto a
tres aspectos: finanzas personales, clima de negocios y planes futuros de compras. El resultado de este indicador ha demostrado
ser un buen predictor del desempeño de la economía norteamericana.
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,18
Bajo este panorama, y teniendo en cuenta que los bajos niveles de inflación han obedecido en parte, a la reducción
marcada de los precios de los combustibles, es probable que la FED continúe con el proceso de normalización
monetaria, aumentando la tasa de interés en la medida que la inflación vaya convergiendo a 2%.
1.1.2 Desaceleración económica de China
La desaceleración económica de China, cuyo crecimiento en 2014 (7,4%) fue inferior en 0,3 pp al observado en 2013,
estuvo marcada por fuerzas estructurales que reflejan la convergencia natural del crecimiento, y la limitada dinámica
económica de sus principales socios comerciales de la Zona Euro.
Para 2015, el FMI redujo en 0,3 pp la proyección de crecimiento de China, (respecto a la proyección de octubre de
2014) llevándola a 6,8%. A pesar de la desaceleración observada en 2014, el bajo crecimiento del primer trimestre de
2015 (1,3%) y la reducción en las expectativas de crecimiento para 2015, se espera que las reformas que se están
dando en esa economía conlleven a un crecimiento transicional más lento, pero a su vez más seguro y sostenible,
tanto para esa economía, como para el resto del mundo. Dichas reformas tienen la finalidad de reducir la dependencia
de la demanda externa de bienes de consumo, incentivando el mercado interno y desarrollando ampliamente el sector
de servicios. Se espera que el sector financiero juegue un papel importante, al traducir los grandes ahorros en
inversiones más eficientes, liberalizando las tasas de interés de los préstamos, flexibilizando las tasas de los depósitos
y promoviendo que los inversionistas del sector privado establezcan instituciones financieras.
1.1.3 Actividad económica en la zona euro
Las economías que conforman la zona del euro presentaron significativas divergencias en términos de crecimiento,
siendo Alemania y España las que jalonaron la dinámica económica, con una variación anual del PIB en 2014 de 1,5%
y 1,4% respectivamente, contrarrestando los bajos crecimientos de economías como Italia (-0,4%) y Francia (0,4%).
El resultado para la zona fue un crecimiento de 0,8% en 2014, acompañado de presiones deflacionarias que llevaron
al Banco Central Europeo a intervenir el mercado monetario en múltiples ocasiones con reiteradas reducciones de la
tasa de interés (pasando de 25 pb a 5 pb durante 2014). Adicionalmente, el Índice de Confianza del Consumidor (ICC)
de la zona aumentó tan solo 2,6 puntos entre 2013 y 2014, y a partir del segundo semestre, tanto consumidores como
empresarios deterioraron sus expectativas. Las exportaciones crecieron a una tasa anual de 3,7%, mientras que las
importaciones lo hicieron a un ritmo de 2,9%. Finalmente, la cuenta corriente cerró con un superávit de 2,3% del PIB
en 2014, frente a 2,2% en 2013.
Para 2015, se prevé que el inicio de la implementación del plan de compra de activos (QE) por valor de USD65 billones
mensuales en los próximos dos años, sumado a la tasa de política monetaria cercana a cero, logre aumentar la liquidez
con el fin de estimular la inversión y la demanda, lo cual ya se ha visto reflejado en el aumento del crecimiento
económico anual de 1,0% en el primer trimestre, ubicándose por encima del promedio de los últimos tres años, que
vino acompañado de un aumento del ICC, que al mes de mayo se situó en -5,5, (desde -10,9 en diciembre de 2014)
alcanzando máximos históricos. Lo anterior va en línea con el aumento del indicador de situación económica actual y
permite proyectar un mejoramiento de la situación económica de la zona en el corto y mediano plazo.
1.1.4 América Latina
La zona de América Latina y el Caribe presentó una desaceleración en su crecimiento económico a 1,3% en 2014,
frente a lo observado en 2013 (2,9%), explicada por bajos desempeños como el de Venezuela (-4,0%) y Brasil (0,1%),
que estuvieron contrarrestados por buenos resultados como el de Colombia (4,6%) y Ecuador (3,6%). El enfriamiento
de la región se debió a la ralentización de sus socios comerciales más importantes, que generó una reducción en los
precios de las principales materias primas, incrementando su déficit de cuenta corriente, disminuyendo los flujos de
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 11
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,19
capital y deteriorando el balance fiscal. Esta coyuntura dio lugar a devaluaciones importantes de las monedas, que
además derivó en niveles de inflación superiores a 9%, siendo Argentina y Venezuela los principales responsables de
los resultados al alza, y generando incrementos en las tasas de interés en algunas de las economías de América
Latina.
El Índice de Confianza del Consumidor (ICC Nielsen)3 empeoró en 71% de las economías de América Latina. En el
agregado para LATAM, el índice disminuyó seis puntos al pasar de 94 en 2013 a 88 en 2014. Sus tres componentes:
perspectivas de trabajo, finanzas personales, e intenciones de gasto se deterioraron 12 pp, 3 pp y 2 pp,
respectivamente. En el primer trimestre de 2015, la confianza ha seguido deteriorándose, alcanzando el nivel más bajo
desde 2011 (86 pp).
De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las exportaciones en América Latina disminuyeron 1,4%
en 2014, siendo Brasil el país que más contribuyó a la caída, y Argentina y Perú los que presentaron mayores
contracciones. En lo corrido del año a marzo, las exportaciones latinoamericanas han seguido deteriorándose,
registrando una caída anual de 9,1% respecto al primer trimestre de 2014.
Se espera que la recuperación de las economías avanzadas (Estados Unidos y Eurozona) incremente la demanda por
bienes manufacturados, lo cual contrarrestaría en parte la disminución de la demanda por materias primas,
contribuyendo a la corrección de los desbalances externos que muestra América Latina. Por otro lado, se prevé un
ajuste en la estructura fiscal de algunos países de la región con el objetivo de soportar su crecimiento y amortiguar el
valor de la deuda externa. A pesar de los ajustes financieros y las decisiones de política monetaria que se tomen en
Estados Unidos, se anticipa un aumento gradual de los flujos de capital dirigidos al sector productivo de las economías
emergentes y mejoras en su competitividad, esto último como resultado de la devaluación de sus monedas.
1.1.5 Petróleo
Los precios internacionales del petróleo disminuyeron más de 50% entre junio y diciembre de 2014, debido al exceso
de oferta mundial de crudo. Después de haber alcanzado un máximo de US$115 (Brent) y US$107 (WTI) por barril en
junio, los precios fueron presionados a la baja por el aumento en la producción de petróleo de esquisto en Estados
Unidos, la desaceleración económica en Europa y Asia y la decisión de la OPEP de mantener una cuota de producción
de 30 millones de barriles promedio diarios (MBPD) con el fin de proteger su participación en el mercado.
Las cotizaciones del crudo Brent y WTI en lo corrido del año han oscilado alrededor de los US$47-$67/barril y US$44-
60/barril, respectivamente, presionando a las empresas productoras de petróleo a reducir los gastos de capital
(CAPEX4) y a re-direccionar sus proyectos de inversión en busca de la optimización de sus retornos, con el fin de
mitigar la caída en las utilidades.
Sin embargo, la reducción de la oferta de petróleo, producto de estas decisiones gerenciales, ha resultado marginal
en relación a la oferta mundial de crudo, la cual se ubica alrededor de 93,9 MBPD y continúa superando la demanda,
debido a que los inventarios en Estados Unidos han aumentado, las plataformas de perforación son más productivas
y la producción de la OPEP (31,4 MBPD) se encuentra por encima de la cuota establecida. Adicionalmente, se han
observado caídas en los índices bursátiles debido a la baja expectativa de flujos futuros de estas empresas,
3 The Nielsen Global Consumer Confidence Index mide la confianza, las principales preocupaciones y hábitos de gasto de los
consumidores por Internet sobre la base de una media anual. El Índice se desarrolla en base a la confianza de los consumidores
en el mercado de trabajo, el estado de sus finanzas personales y la disposición a gastar.
4 CAPEX, Capital Expenditures, es la sigla en inglés para referirse a la inversión de capital que genera utilidades.
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,20
repercutiendo significativamente en la estabilidad macroeconómica de los países exportadores de crudo y afectando
directamente sus balances fiscales.
Para el resto del año se espera que los bajos precios del crudo generen un aumento en la demanda, principalmente
de China y Estados Unidos, y disminuciones en la oferta que logren estabilizar los precios alrededor de los USD55-
60/barril y aumentarlos a USD65-70/barril en 2016.
1.2 Colombia: Actividad económica
En esta sección se analizan los temas más relevantes a nivel interno y externo de la dinámica económica colombiana
para 2014 y las principales perspectivas para el 2015.
1.2.1 PIB por componentes de la oferta
En 2014 la economía alcanzó un crecimiento de 4,6%, cifra muy similar a la proyectada por el gobierno (4,7%). La
diferencia radica en la revisión que llevó a cabo el DANE de la actividad económica en 2013, cuyo crecimiento pasó
de ser 4,7% a 4,9%. Una base más alta en 2013 hace que el resultado de 4,6% en 2014 se encuentre en línea con las
perspectivas del gobierno.
Los sectores que más dinamizaron la economía fueron el de servicios financieros, actividades sociales y construcción,
los cuales contribuyeron conjuntamente con 2,5 pp al crecimiento del PIB total. El sector minero no presentó el
comportamiento que se esperaba y cerró el año exhibiendo una contracción de 0,2%. La industria, por su parte,
tampoco tuvo la dinámica proyectada inicialmente a razón del cierre de la Refinería de Cartagena (REFICAR) y de un
desempeño de la economía global por debajo de las expectativas. El Cuadro 1.1 presenta los principales resultados
del PIB por componentes de oferta para 2014.
Cuadro 1.1: PIB por componentes de la oferta, 2014
Fuente: DANE. Cálculos DGPM-MHCP
1.2.1.1 Análisis sectorial
Sector agropecuario, caza y pesca: En 2014, el sector agropecuario registró un crecimiento de 2,3%, inferior en 4,4
pp al presentado en 2013 (6,7%). Esta desaceleración explicó 0,3 pp de la variación del PIB total entre estos dos años
(Gráfico 1.3). El menor crecimiento del sector tiene origen en la alta base de 2013, año en el que la variación del sector
registró un máximo histórico (6,7%), gracias al extraordinario desempeño del café (que creció a una tasa de 36%) con
motivo de los logros alcanzados en materia de productividad por el programa de renovación de cultivos. A pesar de
Agropecuario,
caza
y
pesca 6,2 0,3 1,7 0,9 2,3 6,1 0,1
Explotación
de
minas
y
canteras 6,1 -2,2 -1,2 -3,3 -0,2 7,3 0,0
Industrias
manufactureras 4,1 -2,0 -0,6 -0,3 0,2 11,1 0,0
Electricidad,
gas
y
agua 4,4 3,7 4,0 3,1 3,8 3,5 0,1
Construcción 14,2 8,4 11,1 5,9 9,9 7,2 0,7
Edificaciones 6,8 1,0 14,1 7,5 7,4 3,2 0,2
Obras civiles 24,8 14,3 7,1 3,8 12,0 4,0 0,4
Comercio,
reparación,
restaurantes
y
hoteles 5,5 4,1 4,2 4,5 4,6 12,0 0,5
Transporte,
almacenamiento
y
comunicaciones 4,9 4,3 4,2 3,2 4,2 7,3 0,3
Est.
financieros,
seguros,
inmuebles
y
otros 5,4 5,5 4,5 4,1 4,9 19,7 1,0
Actividades
de
servicios
sociales 7,6 5,5 4,7 4,2 5,5 15,4 0,8
Impuestos 7,5 8,2 7,4 8,3 7,8 9,9 0,8
Producto Interno Bruto 6,4 4,3 4,2 3,5 4,6
Componente Contrib.
(%)
I-14 II-14 III-14 IV-14 2014 Particip.
(%)
Página 12 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,21
que en 2014 los productos agrícolas continuaron presentando una buena dinámica, particularmente el café (10%), su
contribución al crecimiento del sector se redujo en 1,5 pp, explicando gran parte del menor dinamismo.
Gráfico 1.3: Contribución sectorial al crecimiento anual del PIB real (%)
Fuente: DANE. Cálculos DGPM-MHCP
Sector explotación de minas y canteras: En 2014, el sector de minería registró una contracción por primera vez en
nueve años. La caída de la producción petrolera y un desempeño del carbón inferior al esperado son la razón de la
variación de -0,2% del sector. La fuente del comportamiento negativo de la producción petrolera (-1,4%) fue la difícil
situación de orden público, que conllevó a una disminución en la extracción de crudo. El carbón presentó una variación
de 3,6%, cuando el año anterior se había ubicado en niveles inferiores a -3%. La lenta recuperación de la producción
carbonífera se explica por los paros y bloqueos que volvieron a tener lugar en 2014, que impidieron que los
crecimientos de producción alcanzados en el primer trimestre del año (33,9%) se replicaran en los trimestres siguientes
y que el carbón apalancara el crecimiento del sector de explotación de minas y canteras, el cual cerró el año
contribuyendo en 0,4 pp a la desaceleración del PIB total entre 2013 y 2014 (Gráfico 1.3).
Sector industrias manufactureras: El bajo desempeño de la industria en 2014 (0,2%) se debe, en gran medida, a la
fuerte caída que sufrió el renglón de refinación con motivo del cierre temporal de la segunda refinería del país,
REFICAR. El subsector, que para 2013 representaba aproximadamente el 13% del PIB industrial (el más alto del
sector), presentó una contracción de 8,7%. De no haberse presentado el cierre, el crecimiento de la industria habría
estado cercano al 1,4%. Esta cifra, aunque modesta, es superior a la observada en los dos años anteriores.
Es importante anotar que la recuperación económica internacional prevista para el 2014 no tuvo el ritmo que se
esperaba y que por tanto, la producción industrial no contó con el impulso que inicialmente se estimaba para la
demanda externa. El bajo ritmo de crecimiento de la industria en otros países de la región refleja los efectos del lento
dinamismo de la economía global. Perú, Chile y Argentina presentaron variaciones negativas de -3,3%, -0,3% y -1,3%,
respectivamente en su PIB industrial5.
5 Fuente: Institutos de estadística de cada país.
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,22
A pesar de la difícil coyuntura internacional presentada en 2014, 68% de los renglones industriales colombianos
mostraron un crecimiento positivo, y de éstos, el 24% crecieron por encima del PIB total. Entre los subsectores que
mayor contribución positiva tuvieron se encuentran el de sustancias y productos químicos con un crecimiento de 3,3%,
elaboración de bebidas (4,5%) y fabricación de otros productos minerales (3,3%).
Sector construcción: En el 2014 el sector de la construcción continuó siendo uno de los principales dinamizadores
de la economía al contribuir en 0,7 pp al crecimiento del PIB total, con una variación de 9,9%. Este valor es muy similar
al registrado un año atrás. Al igual que en 2013, el renglón que más aportó a la variación fue el de obras civiles y su
contribución relativa aumentó en este último año (Gráfico 1.4). A pesar de la desaceleración del subsector de
edificaciones, en 2014 continuó consolidando una buena dinámica al presentar un crecimiento de 7,4%. En particular,
las edificaciones no residenciales cobraron especial protagonismo, principalmente en el segundo semestre del año.
Por su parte, las edificaciones residenciales vieron reducida su participación en el crecimiento del sector debido a la
caída en la construcción de viviendas en estratos bajos, la cual experimentó una variación significativamente alta en
2013, con motivo de la entrada en vigencia de Ley de Vivienda de Interés Prioritario que ordenó la construcción de
100.000 viviendas gratis destinadas a personas de bajos recursos (Gráfico 1.4).
La construcción de obras civiles creció 12,1% en 2014. El buen comportamiento del subsector es producto, entre otras
cosas, del ciclo político de las regiones que para el 2014 implicaba un buen nivel de ejecución. Los recursos de regalías
apropiados por las regiones también fueron importantes dinamizadores de las obras civiles. El renglón que mayor
crecimiento presentó fue el de otras obras civiles, que recoge la inversión en estadios, parques y otras instalaciones
deportivas para el juego al aire libre; seguido por el de carreteras, calles, caminos, puentes, carreteras y túneles
(Gráfico 1.4).
Gráfico 1.4: Contribuciones al crecimiento del PIB de construcción
(Puntos porcentuales)
Fuente: DANE
Comercio, reparación, restaurantes y hoteles: El sector mostró un crecimiento de 4,6% en 2014, replicando el buen
desempeño de 2013. En esta ocasión, el subsector de comercio presentó una mayor dinámica que en 2013, al registrar
una variación de 5,1%, 1,1 pp por encima del crecimiento observado un año atrás. A diferencia del año anterior, en
2014 ninguna línea de mercancía presentó variación negativa. La venta de vehículos automotores y motocicletas tuvo
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 13
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,23
un comportamiento destacable, y el 79% de las líneas presentó crecimientos superiores a los de 2013, de acuerdo a
información suministrada por la EMCM (Encuesta Mensual de Comercio al por Menor).
Servicios financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas: El sector financiero
presentó un crecimiento de 4,9%, contribuyendo con 1,0 pp al crecimiento de 2014, el aporte más alto a la dinámica
económica de este año. El renglón de intermediación financiera fue el que más aportó al desempeño del sector, al
contribuir 2,2 pp al crecimiento del mismo, acelerándose frente a 2013, cuando contribuyó 1,9 pp.
Servicios sociales, comunales y personales: Las actividades de servicios sociales, comunales y personales
registraron un crecimiento de 5,5%, contribuyendo con 0,9 pp a la variación del PIB total en 2014. A pesar de que su
contribución al crecimiento cayó en 1,0 pp frente a 2013, los servicios sociales y de salud de mercado aumentaron a
una mayor tasa que la observada hace un año. El menor crecimiento del sector se explica, principalmente, por una
desaceleración en la variación en la subcuenta de actividades de asociaciones de esparcimiento, deportivas y
culturales, que pasó de contribuir en 1,0 pp a aportar 0,6 pp al desempeño del sector.
1.2.1.2 Proyección del PIB por componentes de oferta para 2015
El año 2015 se proyecta como uno de transición para la economía colombiana. Ante la difícil coyuntura de la caída de
los precios del petróleo, el principal producto de exportación colombiano, la volatilidad de los mercados financieros
internacionales y el bajo crecimiento de algunos de los socios comerciales más importantes, el país tiene el reto de
incrementar la competitividad de su aparato productivo y diversificar su portafolio de exportaciones.
El 2015 será el año en el que el país empiece a sentir los efectos de la coyuntura internacional, principalmente en
materia de ingresos tributarios, dividendos y regalías, pero también será el año en el que inicie una transformación de
su potencial exportador, en el que las manufacturas y el sector agropecuario, impulsados inicialmente por un tipo de
cambio más competitivo, cobrarán un nuevo protagonismo en un contexto de recuperación de la economía de Estados
Unidos y del mundo.
Frente a 2014, la mayoría de los sectores reducirán su contribución al crecimiento. El Cuadro 1.2 presenta las
proyecciones del crecimiento del PIB para 2015, según los componentes de la oferta.
Cuadro 1.2: Proyección del PIB 2015 por componentes de la oferta
Fuente: Cálculos DGPM-MHCP
Agropecuario,
caza
y
pesca 1,8 6,1 0,1
Explotación
de
minas
y
canteras 2,0 7,2 0,1
Industrias
manufactureras 4,0 11,2 0,4
Electricidad,
gas
y
agua 3,2 3,5 0,1
Construcción 4,1 7,2 0,3
Edificaciones 3,0 3,2 0,1
Obras civiles 5,0 4,1 0,2
Comercio,
reparación,
restaurantes
y
hoteles 3,9 12,1 0,5
Transporte,
almacenamiento
y
comunicaciones 3,6 7,3 0,3
Est.
financieros,
seguros,
inmuebles
y
otros 4,0 19,9 0,8
Actividades
de
servicios
sociales 4,1 15,6 0,6
Impuestos 4,0 10,0 0,4
Producto Interno Bruto 3,6
Variación
anual (%)
Particip.
(%)
Contrib.
(pp)
Componente
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,24
Como es de esperarse, el sector que resulta directamente afectado por la caída de los precios del petróleo es el de
explotación de minas y canteras, en el cual se han suspendido varios proyectos de exploración por haber perdido
rentabilidad. Sin embargo, en términos reales, se espera que este sector presente un crecimiento de 1,0% en 2015. El
impulso del sector provendrá de la producción de carbón, que de acuerdo con estimaciones de la UPME (Unidad de
Planeación Minero-Energética), en 2015 ascenderá a un total de 97,8 millones de toneladas del mineral, lo que
representaría un crecimiento de 10,5% respecto a la producción registrada en 2014 (88,5 millones de toneladas).
El menor crecimiento previsto para el sector de servicios sociales se explica por la caída de los ingresos petroleros
tanto por parte del gobierno central (a través de menores dividendos de Ecopetrol, menor recaudo del impuesto a la
renta y del CREE), como de los regionales (por menores regalías).
El sector de la construcción, particularmente el de obras civiles, también se verá impactado por la reducción de los
ingresos petroleros, impacto que será contrarrestado por una mayor ejecución impulsada por la parte alta del ciclo
político de las regiones. El subsector de edificaciones no tendrá una dinámica destacable en 2015. En un escenario
base, las edificaciones residenciales, considerando la caída que presentaron las iniciaciones de viviendas de estratos
bajos y medios en los últimos tres trimestres de 2014, exhibirían un crecimiento inferior o muy cercano a 0%.
Introduciendo los efectos de algunos de los programas del Ministerio de vivienda, ciudad y territorio, esta variación
podría ubicarse en niveles cercanos a 1,5%, teniendo en cuenta que el efecto de los mismos se verá materializado
especialmente en 2016. Las edificaciones no residenciales podrían impulsar el desempeño del subsector en el primer
semestre de 2015, dada la buena dinámica que se viene presentando desde el segundo semestre de 2014.
El sector manufacturero en 2015 contará con el impulso de la entrada en funcionamiento de REFICAR, cerrada desde
finales de marzo de 2014 por motivos de remodelación. Es importante destacar que en 2014 la refinación participó con
12% del PIB industrial y se espera que bajo las nuevas condiciones su participación alcance niveles superiores a 14%
en 2015. Al sumar al efecto REFICAR el de la recuperación de la economía de Estados Unidos, el crecimiento total de
industria se ubicaría en alrededor del 4,0%, del cual cerca 1,4 pp serían aportados por el subsector de la refinación.
1.2.2 PIB por componentes de demanda
La solidez del crecimiento de la economía durante el 2014 se sustenta en la dinámica de la demanda interna. El mayor
motor de crecimiento para este año fue la inversión, cuya contribución al crecimiento (3,2 pp,) fue la mayor de todos
los componentes, superando incluso al consumo de los hogares (2,8 pp), que creció a una tasa anual de 4,4%. La
formación bruta de capital mostró un crecimiento real de 11,7% después de haber registrado una variación anual de
5,6% en 2013. El consumo del gobierno creció 6,2% en 2014, permitiendo que el consumo total presentara una
variación de 4,7%, levemente superior al crecimiento agregado para el año, pero desacelerándose con respecto al año
anterior (5,0%). De esta manera, la demanda final interna mostró una variación de 6,3%, situándose por encima del
crecimiento de los últimos dos años (Cuadro 1.3)
Página 14 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,25
Cuadro 1.3: Crecimiento real del PIB 2014 por componentes de demanda
Fuente: Cálculos DGPM-MHCP y DANE
La tasa de inversión durante el 2014 se situó en 29,5% del PIB, superando el nivel de 2013 y representando un máximo
histórico para el país. Frente al comportamiento de la inversión en los países pares de la región (LAC66), Colombia fue
el único país que mostró una variación positiva durante el 2014 y registró la tasa de inversión más alta dentro de este
grupo (ver Gráfico 1.5).
Gráfico 1.5: Inversión, comparativo LAC6
Fuente: DANE, Institutos de Estadística de cada país. Cálculos MHCP.
El destacable desempeño de la inversión para este periodo se explica por la dinámica del sector de la construcción.
La formación bruta de capital fijo en edificaciones y en obras civiles mostró variaciones anuales de 7,8% y 12,1%
respectivamente, contribuyendo con 5,5 pp al incremento (para mayor detalle volver a la Sección 1.2.1).
En cuanto al consumo de los hogares, la variación de 4,4% representa una aceleración en el crecimiento respecto al
año anterior (3,8%), sustentado en una mayor confianza de los consumidores y en la reducción de la pobreza y el
desempleo observada durante el año, así como en la formalización de los ocupados. Esta mayor dinámica se vio
reflejada en un mayor crecimiento en el consumo de bienes no durables y semidurables. Los no durables pasaron de
crecer 3,2% en 2013 a 3,8% en 2014 y los semidurables de 2,7% a 4,6%. Finalmente, los servicios, que representan
6 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.
2013 2014-I 2014-II 2014-III 2014-IV 2014
PIB 4,9 6,4 4,3 4,2 3,5 4,6 100 4,6
Importaciones
Totales 6,4 9,2 5,6 8,7 13,0 9,2 29,0 -2,5
Consumo
Total 5,0 5,4 4,4 4,3 4,8 4,7 82,2 3,9
Hogares 3,8 4,3 3,8 4,1 5,1 4,4 64,7 2,8
Gobierno 9,2 9,5 6,6 5,1 3,9 6,2 17,4 1,1
Formación bruta de capital 5,6 14,7 13,7 10,1 8,5 11,7 29,5 3,2
Demanda Final Interna 5,1 7,9 6,1 5,8 5,7 6,3 111,4 7,1
Exportaciones Totales 5,3 3,2 -11,5 4,9 -2,0 -1,7 16,2 -0,3
Crecimiento
anual Particip.
(%)
Contrib.
(pp)
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,26
el 52,5% del consumo privado, mantuvieron una tasa de crecimiento de 4,3%, igual a la del año anterior. En este orden
de ideas, el buen desempeño del consumo representa una mejora en el bienestar económico de los hogares durante
el 2014.
El consumo público creció a una tasa anual de 6,2%, menor a la registrada en 2013, pero históricamente alta respecto
al promedio histórico7. Este comportamiento se explica por la buena dinámica en la ejecución del gasto de los gobiernos
territoriales correspondiente al tercer año, como parte del ciclo político regional. Con respecto a las entidades del orden
nacional, es necesario destacar la mayor ejecución como resultado de los procesos electorales llevados a cabo durante
2014, los cuales se traducen en un incremento de los gastos generales y de funcionamiento por parte de la
Registraduría General de la Nación. Adicionalmente, los esfuerzos en el sector judicial por reducir la congestión de los
procesos también explican este comportamiento.
La dinámica del comercio exterior contribuyó negativamente al crecimiento agregado. La débil situación de la demanda
externa continuó afectando el comportamiento de las exportaciones, las cuales presentaron una contracción real de
1,7%. Las importaciones, por su parte, registraron un crecimiento real de 9,2% sustentado en el impulso de la demanda
interna.
1.2.2.1 Proyección del PIB por componentes de demanda para 2015
Para 2015 se proyecta que el consumo privado crezca a una tasa de 4,0%, mostrando leve desaceleración con
respecto al resultado de 2014, como consecuencia del enfriamiento de la economía, lo que afectará el ingreso
disponible de los hogares. La fuerte reducción de los precios del petróleo no tendrá un efecto positivo importante sobre
los consumidores, teniendo en cuenta que este impacto no se traduce en la misma proporción hacia los precios de los
combustibles. Cabe destacar que los resultados en materia de reducción de la pobreza, la contracción del desempleo
y los avances en formalización laboral alcanzados en los últimos años han contribuido con la consolidación de una
nueva clase media que continuará sustentando el consumo de los hogares.
Pese a lo anterior, el choque negativo de precios del petróleo tendrá importantes efectos sobre la economía a través
de diversos canales. El consumo y la inversión pública serán los principales afectados, teniendo en cuenta la relevancia
de los ingresos fiscales asociados a la producción petrolera, con lo que se proyecta una desaceleración del consumo
del Gobierno Nacional como resultado del aplazamiento en los gastos de funcionamiento a partir del 2015. En
contraste, a nivel sub-nacional se espera una mayor ejecución debido a que 2015 es el último año del periodo de
gobierno a nivel territorial. Así, el mayor impacto será recibido por la formación bruta de capital, la cual, bajo el nuevo
contexto de precios de petróleo, estará afectada por el aplazamiento de algunos rubros de inversión por parte del
Gobierno que ya han sido anunciados. En el frente privado, es de esperar que el flujo de inversión hacia el sector de
hidrocarburos se vea afectado por el choque de precios, como ya ha venido ocurriendo.
Finalmente, es importante llamar la atención sobre el hecho de que las inversiones asociadas al sector de
edificaciones, que tuvieron un impacto importante sobre el sector de la construcción en 2013 y 2014, dieron lugar a
una base alta de comparación para 2015. Las nuevas fases de los programas de vivienda no verán efectos sobre la
actividad económica hasta el segundo semestre de 2015. No obstante, es necesario destacar que el comportamiento
de las inversiones públicas a nivel territorial asociadas a los recursos de regalías pendientes de ejecución, y a el nuevo
presupuesto bienal aprobado en 2014 aportarán positivamente por cuenta del ciclo político de las regiones en el último
año de gobierno.
7 Para el período comprendido entre 1998 y 2014, el consumo público ha crecido a una tasa anual promedio de 4,0%.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 15
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,27
Para el comercio exterior se proyecta una recuperación de las exportaciones, dado el aumento en la competitividad
internacional derivado de la fuerte depreciación de la tasa de cambio, lo cual incentivará el comercio de productos no
petroleros. Adicionalmente, la recuperación de Estados Unidos comenzará a impulsar la demanda externa, permitiendo
que las exportaciones no tradicionales encuentren nuevas oportunidades de mercado en ese país. Por otro lado, la
desaceleración de la demanda interna así como la depreciación real sustentarán una menor dinámica de las
importaciones, completando así las condiciones para un crecimiento agregado de 3,6% para toda la economía.
1.2.3 Mercado laboral
Los buenos resultados de la economía se han reflejado en el dinamismo que viene presentando el mercado laboral.
La tasa de desempleo terminó 2014 en 9,1% en promedio para el total nacional, la más baja desde la publicación de
datos mensuales en 2001 e inferior en 0,5 pp a la observada un año atrás, de 9,6%. Este resultado refleja la capacidad
de la economía para generar empleo (Gráfico 1.6).
Gráfico 1.6: Tasa de desempleo
Total nacional – mensual
Fuente: DANE. Cálculos DGPM-MHCP
La tasa de ocupación alcanzó el máximo histórico de 58,4% de la población en edad de trabajar, en un entorno en el
que la oferta laboral (medida por la Tasa Global de Participación, TGP) alcanzó su segundo valor más alto desde 2001
(64,2%) En las 13 áreas metropolitanas8 ocurrió algo similar: una tasa de desempleo mínima histórica de 9,9%,
acompañada de una tasa de ocupación de 61,3% con una TGP de 67,9%, también máxima histórica (Gráfico 1.7).
8 Las 13 áreas metropolitanas son: Bogotá, Barranquilla, Cali, Medellín, Bucaramanga, Manizales, Pasto, Pereira, Cúcuta, Ibagué,
Montería, Cartagena y Villavicencio
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,28
Gráfico 1.7: Principales indicadores del mercado laboral
Total nacional- promedio anual (%)
Fuente: DANE
En 2014 se dieron importantes avances en materia de desempleo en las áreas urbanas. Respecto a lo observado para
2013, la tasa de desempleo promedio para 2014 se redujo en 20 de las 23 ciudades9 que monitorea el DANE (18 de
23 en 2013 respecto a 2012), siendo Quibdó (18,1% en 2013, 14,8% en 2014), Popayán (15,8% en 2013, 13,4% en
2014) y Montería (11,0% en 2013, 9,2% en 2014) las ciudades con la mayor reducción. Adicionalmente, en 2014, ocho
de las 23 ciudades registraron tasas de desempleo de un solo dígito, tres ciudades más que en 2013.
En cuanto al empleo sectorial, para el promedio de 2014, el mayor número de ocupados se concentró en el comercio
(27,3%), seguido de servicios comunales, sociales y personales (19,9%), agricultura (16,3%) e industria manufacturera
(12%). En los seis sectores restantes10 se emplearon el 24,5% de los ocupados a nivel nacional. Los sectores que más
contribuyeron al crecimiento de la ocupación (2,2% en promedio 2014) fueron servicios (0,1 pp), comercio (0,5 pp) y
actividades inmobiliarias (0,4 pp). Agricultura y explotación de minas y canteras contribuyeron de manera negativa al
crecimiento (-0,4 pp y -0,1 pp, respectivamente)
En las 13 áreas, la distribución del empleo por sectores es similar al total nacional. En 2014, los ocupados se
concentraron en comercio (30,7%), servicios comunales, sociales y personales (22,6%), industria manufacturera
(16,1%) y actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler (11,0%). Servicios comunales (0,8 pp), comercio (0,8
pp) y actividades inmobiliarias (0,6 pp) fueron los sectores que más contribuyeron al crecimiento del empleo en las 13
áreas (3,0% para el promedio de 2014).
El dinamismo del mercado laboral se debe en parte a las políticas encaminadas a promover la generación de empleo,
y más específicamente, de empleo formal, como la Reforma Tributaria de diciembre de 2012 (Ley 1607 del 26 de
diciembre de 2012) y el PIPE (Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo), con los cuales se recortaron las cargas
parafiscales totales en 13,5 pp, gracias a la eliminación de los aportes destinados a salud (8,5 pp), al ICBF (3 pp) y al
SENA (2 pp). Lo anterior redujo sustancialmente el costo salarial de las empresas, creando incentivos para nuevas
contrataciones y generando las condiciones que han hecho posible reducir el desempleo mes a mes. Entre abril de
2013 y diciembre de 2014, la tasa de desempleo alcanzó mínimos históricos para el mes correspondiente, tanto para
9 Armenia, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cúcuta, Florencia, Ibagué, Manizales, Medellín, Montería, Neiva,
Pasto, Pereira, Popayán, Quibdó, Riohacha, Santa Marta, Sincelejo, Tunja, Valledupar, Villavicencio.
10 Transporte, almacenamiento y comunicaciones, Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler, Construcción,
Intermediación financiera, Explotación de Minas y Canteras y Suministro de Electricidad Gas y Agua.
Página 16 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,29
el total nacional como para las 13 áreas (Gráfico 1.6), a excepción del mes de octubre de 2014 para el total nacional y
las 13 áreas, y del mes de diciembre de 2014 para el total nacional.
El número de ocupados y la tasa de ocupación alcanzaron niveles máximos históricos para el mes correspondiente11,
y ya en octubre de 2014 se registraron máximos globales en el número de ocupados (22,7 millones para el total
nacional y 10,9 millones para las 13 áreas), la tasa de ocupación (61,3% para el total nacional y 63,1% para las 13
áreas) y la tasa global de participación (69,1% para las 13 áreas). En noviembre de ese mismo año se logró alcanzar
el mínimo histórico en la tasa de desempleo para el total nacional y para las 13 ciudades (7,7% y 8,7%,
respectivamente).
Otro aspecto a destacar es que, el aumento del empleo (y la reducción del desempleo), ha venido acompañado de un
crecimiento progresivo del empleo asalariado frente al no asalariado12, especialmente en los principales centros
urbanos, que concentran cerca del 50% del empleo total del país (Gráfico 1.8).
Gráfico 1.8: Empleados Asalariados y No Asalariados
13 áreas – miles de personas
Fuente: DANE. Cálculos DGPM-MHCP
La reducción en el desempleo, el crecimiento del empleo asalariado y el aumento del empleo formal (Gráfico 1.9), han
contribuido a la generación de una nueva clase media, con lo cual se ha disminuido de forma significativa la incidencia
de la pobreza y de la pobreza extrema13 en el país (Gráfico 1.10). Entre 2010 y 2014 salieron de la pobreza 4,4 millones
de colombianos, y 2,6 millones salieron de la pobreza extrema.
11 Todos los meses desde abril de 2013 en el caso del número de ocupados y con algunas pocas excepciones en la tasa de
ocupación, tanto para el total nacional como para las 13 áreas.
12 Empleados asalariados: empleados particulares y del gobierno. Empleados no asalariados: empleados domésticos, cuenta
propia, patrones o empleadores, trabajadores familiares sin remuneración y jornaleros o peones.
13 La incidencia de la pobreza se define como el número de personas cuyo consumo es inferior al de la línea de pobreza, sobre la
población total. La incidencia de la pobreza extrema se refiere al número de personas cuyo consumo es inferior al de la línea de
pobreza extrema, sobre la población total.
3.000
5.000
7.000
9.000
11.000
ene.-09
abr.-09
jul.-09
oct.-09
ene.-10
abr.-10
jul.-10
oct.-10
ene.-11
abr.-11
jul.-11
oct.-11
ene.-12
abr.-12
jul.-12
oct.-12
ene.-13
abr.-13
jul.-13
oct.-13
ene.-14
abr.-14
jul.-14
oct.-14
ene.-15
abr.-15
Asalariados No Asalariados
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,30
Gráfico 1.9: Empleo formal e informal bajo el criterio de afiliación a la seguridad social
13 áreas- miles de personas
Fuente: DANE
Gráfico 1.10: Incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema (%)
Fuente: DANE
La dinámica del mercado laboral observada en 2014 se ha mantenido en 2015. Con información a abril, tanto a nivel
nacional como para las 13 áreas metropolitanas, la TGP (65,5% y 68,3%, respectivamente), la tasa de ocupación
(59,3% y 61,2%) y el número de ocupados (22,1 y 10,6 millones) alcanzaron máximos para todos los abriles desde
2001, y si bien las tasas de desempleo mensuales (9,5% y 10,5%, respectivamente) no fueron las más bajas para la
serie de los meses de abril (Gráfico 1.6), si fueron mínimas para el trimestre móvil febrero-abril, con niveles de 9,4% a
nivel nacional y 10,2% para las 13 áreas.
1.2.4 Inflación
En 2014 la inflación aumentó con respecto al año anterior, al pasar de 1,94% a 3,66%. A diferencia de los años
anteriores, en que se había observado una caída en la inflación para el último trimestre del año, en esta ocasión el
Índice de Precios al Consumidor (IPC) mostró un incremento de 80 pb entre septiembre y diciembre (de 2,86% a
3,66%), impulsado principalmente por aumentos en el nivel de precios en los grupos de alimentos y de regulados.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 17
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,31
Pese a lo anterior, la inflación terminó 2014 dentro del rango meta establecido el Banco de la República, entre 2,0% y
4,0%, con una meta puntual de largo plazo de 3,0%, reflejando el proceso de consolidación y estabilización del nivel
de precios, que se ha venido observado en el país durante los últimos años (Ver Gráfico 1.11).
Gráfico 1.11: Inflación y meta de inflación (%)
Fuente: Banco de la República
Diferentes circunstancias generaron el aumento de la inflación de 2014 respecto a la de 2013. Por un lado, la Reforma
Tributaria llevada a cabo en 2012 tuvo una incidencia directa sobre el comportamiento de la inflación al cierre de 2013,
que habría sido de 2,27% en ausencia de la Reforma, según estimaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público14. Este hecho afectó la base estadística con la cual se comparó el nivel de precios en 2014. De otra parte, la
depreciación de la tasa de cambio que inició en octubre de 2014, generó presiones inflacionarias sobre el grupo de
transables e importados, las cuales tomaron mayor fuerza en el último mes del año.
El incremento registrado en el grupo de alimentos obedece, en gran medida, a la disminución en el área sembrada, la
cual fue afectada por las expectativas de los productores de bienes agrícolas respecto a la materialización del
Fenómeno del Niño durante el segundo semestre de 2014. La probabilidad de ocurrencia del Niño pronosticada por
parte de las agencias especializadas llegó a ser del 70%. A pesar de que finalmente este evento se presentó de forma
débil, las decisiones de inversión de los productores ya se habían materializado, generando una disminución
importante en la oferta de este tipo de bienes. Como resultado de lo anterior, se observó un incremento en la inflación
de alimentos la cual pasó de 0,85% en diciembre de 2013 a 4,69% en el mismo mes de 2014. Estos hechos, sumados
al paro de transportadores a comienzos de 2015, han llevado a que al mes mayo del año en curso, se registre una
inflación para este grupo de gasto equivalente a 6,16% anual, en donde perecederos ha sido el rubro que más ha
afectado dicho comportamiento con un aumento anual de 9,5%, mientras que para procesados éste fue de 5,63% (ver
Cuadro 1.4)
14 Ver Cuadro D.2 del Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2014.
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,32
Cuadro 1.4: Inflación al consumidor
Fuente: DANE
Como se mencionó anteriormente, la inflación de transables ha sido afectada por la fuerte depreciación que comenzó
a experimentar el peso colombiano desde octubre de 2014 (Gráfico 1.12)
Al cierre de 2014 se presentó una variación positiva, superior en 63 puntos básicos, frente a la registrada en diciembre
de 2013 (2,03% vs. 1,40%). Al mes de mayo de 2015, la tendencia creciente continúa observándose (3,74%) y es
explicada por aumentos en los precios de bienes como vehículos (8,00%) y servicios de telefonía (4,55%)
Gráfico 1.12: Inflación de transables vs. Tasa de cambio
Fuente: DANE y Superintendencia Financiera de Colombia.
La inflación de no transables terminó 2014 en niveles similares a los observados durante 2013. Incluso se registró una
caída de 38 pb entre diciembre de 2013 (3,76%) y diciembre de 2014 (3,38%), explicada por una disminución en los
costos de arriendo en 57pb (3,53% frente a 2,96%, para las mismas fechas). En 2015 se ha revertido esta tendencia,
y a mayo el precio de no transables aumentó a 3,83%, motivada por el alza en los costos educativos como pensiones
(5,42%) y matrículas (4,91%).
En el grupo de bienes y servicios regulados se observó un importante incremento de precios en el transcurso de 2014,
al cerrar el año con un incremento anual de 4,84% (frente a 1,66% en 2013). Esta variación obedece a los ajustes al
alza en servicios públicos (6,41% frente a 1,86%) y en transporte público (3,96% frente a 2,62%), para los mismos
dic-13 dic-14 may-15
Total 1,94 3,66 4,41
Alimentos 0,85 4,69 6,16
Perecederos -0,54 16,64 9,5
Procesados 1,05 3,08 5,63
Transables 1,4 2,03 3,74
No transables 3,76 3,38 3,83
Regulados 1,05 4,84 3,45
Combustibles -3,17 1 ,78 -6,77
Transporte 2,62 3,96 3,98
Servicios públicos 1,86 6,41 7,08
Página 18 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,33
periodos descritosanteriormente. En 2015 se ha presentado una desaceleración en la inflación de este grupo como
consecuencia de la caída en los precios de los combustibles, los cuales a mayo mostraron una variación anual de -
6,77% (Cuadro 1.4).
1.2.5 Política monetaria
Durante 2014 la política monetaria en Colombia cambió su postura frente a la de 2013. La tasa de interés de
intervención del Banco de la República se incrementó en 125 pb, al pasar de 3,25% a 4,50% entre abril y agosto. El
aumento en los precios de la vivienda, el dinamismo constante en las colocaciones de cartera por parte de los
establecimientos de crédito y la aceleración en los precios al consumidor, impulsaron al Banco de la República a
adoptar una política menos expansiva.
Es importante anotar que las expectativas de inflación, determinadas por agentes informados de la economía,
permanecen ancladas, a pesar del reciente repunte que el IPC ha mostrado (Gráfico 1.13). En este sentido, el Banco
de la República realiza mensualmente encuestas entre analistas de entidades financieras con el fin de conocer sus
estimaciones acerca del comportamiento futuro de la inflación. Se observa que para mayo de 2015 los analistas
encuestados esperan una inflación de 3,92% al cierre del presente año, la cual se encuentra dentro del rango meta.
Asimismo, la diferencia entre las tasas de interés de la curva TES en pesos y TES en UVR permite calcular el llamado
break-even inflation, a través del cual se pueden leer las expectativas que el mercado tiene acerca de la inflación. Al
igual que como ocurre con las encuestas, este mecanismo también muestra que para mayo, las expectativas de
inflación se mantienen ancladas dentro del rango meta para diciembre de 2015.
El Banco de la República completó nueve meses sin modificar las tasas de interés de intervención. En la actualidad,
según la minutas de la reunión de la Junta Directiva del Banco de la República del 22 de mayo de 2015, la
desaceleración esperada que experimentará la economía durante este año evitará la generación de presiones
inflacionarias por exceso de demanda. Asimismo, dado que las expectativas de inflación permanecen ancladas, se
prevé que la inflación convergerá a la meta establecida.
Gráfico 1.13: Expectativas de Inflación
Fuente: Banco de la República, Encuesta de expectativas de inflación y tasa de cambio
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,34
1.2.6 Sector externo
1.2.6.1 Tasa de cambio
Durante 2014, las economías emergentes (EMEs) registraron fuertes volatilidades en sus monedas, consecuencia del
aumento en la dinámica económica de Estados Unidos, marcando la senda para la culminación del desmonte del QE3.
Adicionalmente, el menor dinamismo en la economía global, dada la débil recuperación de la zona euro y la
desaceleración de China, contribuyó con una desaceleración de flujos de capital hacia las economías emergentes,
marcando una etapa de depreciación generalizada de sus monedas.
Colombia, por su parte, logró contrarrestar en alguna medida este efecto a partir del segundo trimestre de 2014, debido
al aumento en la ponderación de los títulos de deuda pública local en el índice GBI de JP Morgan15, logrando atraer
más de USD12 mil millones en inversión extranjera de portafolio (IEP), lo cual generó una mayor oferta de divisas en
el mercado cambiario, presionando la tasa de cambio a la baja.
Con el fin de mitigar los riesgos subyacentes del incremento de la participación de los extranjeros en el total de deuda
pública denominada en moneda local, derivado del alto ingreso de divisas por concepto de IEP después del segundo
trimestre, el Banco de la Republica incrementó su ritmo de compras para aumentar el stock de reservas internacionales
en más de USD4 mil millones. Al finalizar el tercer trimestre, dos eventos contuvieron la caída del tipo de cambio:
finalizó rebalanceo del índice GBI de JP Morgan e inició el ciclo negativo de los precios del petróleo, generando una
depreciación del peso en el último cuarto del año de 19,8%, hecho que llevó la depreciación anual a 24,2%. El Gráfico
1.14 muestra que si bien la tasa de cambio nominal peso/dólar sigue la misma tendencia del Índice LACI16 y ha
permanecido por debajo de éste todo el tiempo, desde el último trimestre de 2014 el peso colombiano ha registrado
una importante depreciación que llevó al índice local a niveles cercanos al LACI.
Gráfico 1.14: Índice de tasa de cambio peso/dólar y LACI
(Enero 2012=100)
Fuente: Bloomberg y Superintendencia Financiera de Colombia. Cálculos DGMP-MHCP
15 Índice de bonos de deuda pública de mercados emergentes.
16 El índice LACI (Latin America Currency Index) sigue el comportamiento del tipo de cambio de las cinco principales monedas
latinoamericanas frente al dólar como un todo, usando ponderadores fijos: real brasileño (33 %), el peso mexicano (33 %), el
chileno (12 %), el argentino (10 %), el colombiano (7 %) y el nuevo sol peruano (5 %). Es calculado diariamente por Bloomberg y
JP Morgan.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 19
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,35
Con el nivel de depreciación alcanzado al cierre de 2014 en la tasa de cambio real (7,8%), se observa que Colombia
avanzó en términos de competitividad, ubicándose por encima de México (1.1%) y Perú (-1.0%). En el primer trimestre
de 2015, Colombia continuó avanzando respecto a sus pares latinoamericanos con una depreciación real de 1,2%,
superando a México (0,3%), Perú (-0,1%) y Chile (-1,8%) (Gráfico 1.15).
Gráfico 1.15: índice de tasa de cambio real multilateral ITCR)*
(Enero 2012=100)
Fuente: Banco Central de Argentina, Banco Central de Brasil, Banco Central de Chile, Banco de la
Republica de Colombia, Banco Central de México, Banco Central de Perú. *Última información
disponible para todas las economías.
En lo corrido de 2015 (a 31 de mayo) el peso colombiano mantiene la tendencia de depreciación observada desde el
segundo semestre de 2014, alcanzando una depreciación nominal de 24% frente al promedio de la TRM para 2014
($2.000,68). El 18 de marzo del presente año, la presidenta de la FED, Janet Yellen declaró que un alza en la tasa de
interés de referencia (que hoy se encuentra cercana a 0%), podría materializarse en los próximos meses, dada la
mejora sostenida en los indicadores económicos en Estados Unidos. Ante el anuncio, durante este día, la TRM
presentó el máximo nivel de los últimos 5 años al ubicarse en $2.678, registrando una devaluación de 33,9% frente al
promedio de la TRM para 2014. Sin embargo, a partir de ese día el dólar ha presentado una moderación en su valor,
ubicándose en $ 2.549,97 al cierre de mayo, lo cual implica una depreciación de 24,6% frente al cierre de 2014 (Gráfico
1.16).
Entre el 29 de abril y el 15 de mayo de 2015, la tasa de cambio registró niveles inferiores a los $2.400 manteniéndose
en promedio en $2.383, cifra que significó una apreciación de 4% frente al promedio año corrido al 28 de abril ($2.481).
Lo anterior pudo estar asociado a la entrada de divisas realizada por grandes contribuyentes para el pago del impuesto
de renta, a la ligera recuperación de los precios del petróleo y a la expectativa por las decisiones de política monetaria
por parte de la FED para junio del presente año.
Posterior al 15 de mayo, la tasa de cambio ha retornado a la senda alcista registrada durante el primer trimestre del
año. Las expectativas del mercado por la subida de tasas de interés en Estados Unidos se citan como las principales
causas de la reciente depreciación de la tasa de cambio. A pesar del choque petrolero, la depreciación del peso
colombiano frente al dólar se ha convertido en un estabilizador automático que hace más competitivas las
exportaciones no petroleras y ayuda a aquellos sectores de la economía nacional que compiten con los productos
importados.
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,36
Gráfico 1.16: Tasa Representativa del Mercado (TRM)
(Pesos por dólar)
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia. Cálculos DGPM-MHCP.
De acuerdo con la Encuesta de Expectativas de Inflación y Tasa de Cambio del Banco de la República, el promedio
de las expectativas mensuales en 2014 estimó que la tasa de cambio para 2015 alcanzaría un nivel promedio de
$2.067, mientras que para el año corrido 2015 (a mayo), el pronóstico de tasa de cambio para 2015 es de $2.419, lo
que implica una variación del 17% entre las dos estimaciones (Gráfico 1.17).
Gráfico 1.17: Expectativas de tasa de cambio promedio para 2015 (pesos por dólar)
Fuente: Superfinanciera y Encuesta de Expectativas de Inflación y Tasa de Cambio del Banco
de la República
1.2.6.2 Resultados de la balanza de pagos 2014 y proyecciones 2015
En 2014, la balanza de pagos registró un déficit en cuenta corriente de USD19.781 millones, tras aumentar USD7.450
millones frente al déficit registrado en 2013 (USD12.330 millones). En términos del PIB, el déficit de la cuenta corriente
pasó de 3,2% a 5,2%. La cuenta de capitales y financiera, excluyendo los activos de reservas internacionales, presentó
entradas de capital por USD23.949 millones equivalente a 6,3% del PIB y superior en US$5.167 millones al valor
registrado un año atrás (US$18.782 millones). En 2014 se acumularon USD4.437 millones de activos de reservas
internacionales, lo cual representa 1,2% del PIB. Con esta variación, las reservas internacionales alcanzaron
USD47.328 millones en 2014.
Página 20 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,37
&XHQWDFRUULHQWH
La balanza comercial fue el componente que mayor incidencia tuvo sobre la cuenta corriente en 2014, registró un
déficit de USD4.694 millones (-1,2% del PIB), mientras que para el mismo periodo del año anterior había observado
un superávit de USD3.180 millones (0,8% del PIB). Esta caída en la balanza comercial estuvo explicada por la dinámica
decreciente de las exportaciones, las cuales registraron una variación anual de -5,5%. Este comportamiento fue
consecuencia de las menores ventas externas de petróleo y sus derivados, que por un contexto internacional de bajos
precios de petróleo y el cierre de la refinería de Cartagena desde marzo de 2014, presentaron una variación anual de
-11,8% en dólares. De igual forma, las importaciones aportaron a la ampliación del déficit de la balanza comercial, al
registrar una variación anual de 7,8% explicado por las mayores compras de bienes intermedios y de capital, las cuales
contribuyeron con 6pp del total de la variación.
La balanza de servicios no factoriales registró un déficit de USD6.586 millones, superior al registrado un año atrás
(USD5.929 millones). Los principales rubros de la cuenta de servicios son Transporte y Viajes que representan el 82%
del total de las exportaciones de servicios y el 57% del total de las importaciones de servicios. El aumento del déficit
en la cuenta de servicios estuvo explicado por un aumento en los egresos del 5,7% en donde Viajes contribuyó con
5,9pp de la variación total.
En 2014, la renta de factores presentó una disminución en su déficit frente al observado en 2013, al pasar de 3,7% a
3,4% del PIB. Este comportamiento está explicado por una caída en los egresos de renta factorial (-5,0%) y un
crecimiento de los ingresos (11,9%). Los flujos de utilidades de empresas con inversión extranjera directa representan
el 73% de los egresos totales. Durante 2014, estos flujos registraron una disminución de 10%. Esta caída fue
parcialmente compensada con un crecimiento de las utilidades de empresas colombianas con inversión directa en el
exterior, que aumentaron 15,5% frente al nivel observado en 2013.
Las transferencias corrientes registraron un superávit de 1,2% del PIB, en donde las remesas explican el 92,5% del
balance. Las remesas de trabajadores provenientes del exterior registraron una caída de 7% frente al nivel observado
en 2013, esta disminución se explica, principalmente, por las menores remesas recibidas desde Venezuela.
El Gráfico 1.18 muestra un resumen de la evolución del déficit en cuenta corriente de 2013 a 2014. Se observa que el
deterioro tuvo lugar en la balanza de bienes y servicios no factoriales, y transferencias corrientes; mientras que la renta
de factores compensó parcialmente este resultado. El Gráfico 1.19 presenta la evolución de la cuenta corriente entre
2013 y 2014 como porcentaje del PIB. Queda explícito que el efecto base del PIB no contribuyó al deterioro de la
cuenta corriente en 2014.
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,38
Gráfico 1.18: Balance en cuenta corriente y sus componentes (millones de dólares)
Fuente: Banco de la República. Cálculos DGPM-MHCP
Gráfico 1.19: Balance en cuenta corriente y sus componentes (% del PIB)
Fuente: Banco de la República. Cálculos DGPM-MHCP
&XHQWDGHFDSLWDO\ILQDQFLHUD
El déficit en la cuenta corriente fue financiado con entradas de capital extranjero de USD23.949 millones menos
acumulación de reservas internacionales por USD4.437 millones. Lo anterior dio lugar a un déficit en la cuenta
financiera de USD19.512 millones (5,2% del PIB) (Gráfico 1.20) (Gráfico 1.21) La inversión extranjera de portafolio
(IEP) fue la principal fuente de financiamiento, al alcanzar niveles equivalentes al 4,9% del PIB (USD18.661 millones)
creciendo 69% frente a lo observado el año anterior, en donde, el sector público recibió recursos por USD15.513
millones.
La inversión extranjera directa (IED) fue de USD16.054 millones, de los cuales USD6.420 millones fueron destinados
al sector de petróleo y minería y USD9.634 millones se destinaron a otros sectores. Es importante destacar que en
2014 se observó una sustitución en los sectores receptores de los recursos de IED. El sector de petróleo y minería
pasó de tener una participación de 50% del total de IED en 2013 a 40% en 2014. Esta diferencia fue absorbida por los
demás sectores, en particular el sector de manufacturas (18%), servicios financieros y empresariales (15%), y el sector
de transportes, almacenamientos y comunicaciones (12%).
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 21
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,39
Gráfico 1.20: Balance en cuenta capital y financiera, y sus componentes (millones de dólares)
Fuente: Banco de la República. Cálculos DGPM-MHCP
Gráfico 1.21: Balance en cuenta capital y financiera, y sus componentes (% del PIB)
Fuente: Banco de la República. Cálculos DGPM-MHCP
Proyecciones balanza de pagos 2015
En 2014, el déficit en la balanza comercial de bienes jugó un papel importante en la determinación del déficit de la
cuenta corriente y 2015 no será la excepción. Dado el nuevo contexto económico internacional, enmarcado en la
recuperación de la economía de Estados Unidos, una mayor oferta mundial de petróleo y, por ende, una caída
persistente en los precios, los pronósticos de las exportaciones tradicionales se ven fuertemente afectados,
principalmente por una caída en el valor de las ventas externas de petróleo y sus derivados.
Son dos los canales que permitirán compensar parcialmente la caída en las exportaciones tradicionales y liberar
presión de la cuenta corriente: i) un aumento en las exportaciones no tradicionales, resultado plausible dada la
recuperación de Estados Unidos, principal socio comercial de Colombia, la competitividad ganada por la depreciación
real de la tasa de cambio y la implementación de políticas que buscan promover y diversificar las exportaciones no
minero-energéticas en el corto y mediano plazo; y ii) una disminución en las importaciones totales, dada la depreciación
de la tasa de cambio que se espera desestimule la demanda por bienes externos y la desaceleración de la demanda
interna.
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,40
En el primer trimestre del año las exportaciones de petróleo y sus derivados registraron un valor de USD3.889 millones,
USD3.963 millones menos que los exportados en el periodo enero-marzo de 2014, justificado en un caída del 53% de
los precios implícitos frente al nivel observado en el primer trimestre de 2014. Este resultado es el responsable de la
caída en las exportaciones tradicionales, las cuales, para el primer trimestre del presente año se redujeron 37%. Para
2015 se estima una caída en las exportaciones tradicionales de USD13.058 millones, correspondiente al 33,8%.
Las exportaciones no tradicionales presentaron una caída de 13% en el primer trimestre de 2015, al registrar un valor
de USD3.318 millones, mientras que para el mismo periodo de 2014 fue de USD3.818 millones. Este comportamiento
se explica, en parte, por la caída en las exportaciones de oro no monetario, las cuales registraron una disminución del
46%. Las importaciones, por su parte, registraron una variación anual de -4,4% en el primer trimestre de 2015,
explicada principalmente por una caída en las importaciones de materias primas y productos intermedios (-15,5%). El
comportamiento de las importaciones de bienes de consumo no ha sido el esperado bajo el contexto de depreciación
del tipo de cambio, creciendo 2,3% durante los tres primeros meses del año. Estas compras han estado impulsadas
por alimentos, donde las importaciones de arroz han tenido una participación importante, creciendo más de 1.000%
en el primer trimestre, como resultado de la reducción de áreas disponibles para la cosecha de este producto. Sin
arroz, las importaciones de consumo habrían sumado USD2.975 millones en el primer trimestre de 205, registrando
una variación de 1,0% frente a 2014. Para 2015, se estima un decrecimiento de 10,0% en las importaciones totales,
en donde, tanto los bienes de consumo como los intermedios y de capital registran disminuciones.
Gráfico 1.22: Estimación cuenta corriente 2015 (millones de dólares)
Fuente: Banco de la República. Cálculos DGPM-MHCP
La balanza de servicios no factoriales ha mostrado una relación directa con el crecimiento económico de Estados
Unidos y con el de Colombia. El FMI estima un crecimiento real para la economía de Estados Unidos de 3,1% en 2015,
frente al 2,4% observado en 2014. Esta variación se espera que se vea reflejada no solo en una mayor demanda de
bienes sino también de servicios, impulsando las exportaciones del país. Por otra parte, el crecimiento interno estimado
para 2015 es 3,6%, lo que muestra una desaceleración frente al nivel observado en 2014 (4,2%). Bajo este escenario,
se espera que la demanda por servicios externos se contraiga disminuyendo las importaciones totales.
Uno de los principales componentes de la renta de factores o ingreso primario son los ingresos netos de la renta de la
inversión directa. En la medida que la IED aumente, mayores serán las utilidades a pagar, por lo que el flujo de egresos
aumentará. Para 2015 se espera una caída en la inversión extranjera directa gracias al nuevo marco internacional de
precios de petróleo, lo que reducirá el nivel de egresos por concepto de pago de utilidades.
Página 22 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,41
Las remesas de los trabajadores en el exterior sonel principal rubro de las transferencias corrientes, y su nivel está
correlacionado positivamente con el crecimiento de Estados Unidos y la zona euro, y negativamente con el de la
economía colombiana. Para 2015 se espera un incremento marginal de los ingresos por concepto de remesas debido
a las nuevas perspectivas del desempeño de Estados Unidos y la zona euro.
Teniendo en cuenta lo anterior, para 2015 se estima un déficit en la cuenta corriente en dólares inferior en USD1.582
millones al observado en 2014. Al descontar el efecto que la depreciación de la tasa de cambio tiene sobre el PIB
medido en dólares, el déficit de la cuenta corriente para 2015 asciende a 4,8% del PIB, nivel inferior al observado en
2014 (5,2%). Sin embargo, incluyendo el efecto de la depreciación en el PIB, la cuenta corriente observará un déficit
de 5,6% del PIB (Gráfico 1.23). El efecto de la depreciación nominal sobre la evolución del déficit en cuenta corriente
como porcentaje del PIB no es despreciable: 0,8% del PIB.
Gráfico 1.23: Estimación cuenta corriente 2015 (%PIB)
Fuente: Banco de la República. Cálculos DGPM-MHCP
Se estima que el déficit de la cuenta corriente proyectado para 2015 va a ser financiado con entradas de capital
extranjero (sin incluir activos de reservas) por un valor de USD18.756 millones, monto inferior en USD5.307 millones
al registrado en 2014. El Gráfico 1.24 muestra la proyección de la cuenta de capital y financiera para 2015, según sus
principales rubros.
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,42
Gráfico 1.24: Estimación cuenta capital y financiera 2015 (millones de dólares)
Fuente: Banco de la República. Cálculos DGPM-MHCP
Por concepto de IED, se espera una caída de 15% en los ingresos de capital extranjero frente a lo observado en 2014.
Durante lo corrido de 2015, con información de la balanza cambiaria, se ha observado una disminución de la IED
cercana al 13% (USD759 millones), con respecto al mismo periodo de 2014. Así, la IED a mayo del presente año
acumula USD5.019 millones, equivalente a 1,3% del PIB. Dicho comportamiento se genera como consecuencia de
una caída de 18% en la inversión de petróleo y minería, la cual acumula USD3.978 millones a mayo de 2015, mientras
que para el mismo período del año anterior ascendió a U$4.829 millones.
Por el lado de los activos se estima que la inversión colombiana directa en el exterior registrará una caída del 44%.
Entre enero y mayo de 2015, con datos de la balanza cambiaria, la inversión directa de colombianos en el exterior
representa el 0,02% del PIB (USD66 millones), registrando una caída del 36% frente a los niveles registrados en el
mismo periodo del año anterior (USD103 millones).
Otra fuente importante de entradas de capital extranjero es la inversión de portafolio. Para el presente año se estima
que la inversión de portafolio neta del sector privado caiga 42%. Entre enero y mayo de este año, el ingreso de capitales
provenientes de la inversión extranjera de portafolio en Colombia ha registrado una caída de 46% frente al nivel
observado durante el mismo periodo de 2014 (datos de la Balanza Cambiaria). Mientras que para 2014 este monto
llegó a USD3.592 millones, en el presente año este valor acumula USD1.927 millones. Dicho comportamiento obedece
principalmente al rebalanceo efectuado por JP Morgan en su índice GBI, lo cual generó, sólo en marzo de 2014,
ingresos de divisas por el orden de USD1.947 millones.
La salida de capitales, por cuenta de la inversión colombiana en el exterior, también ha mostrado una disminución al
pasar de US$1,581 millones a US$ 844 millones, para los periodos anteriormente descritos. Dicha salida se ha venido
acelerando entre abril y mayo como consecuencia de las inversiones que los fondos de pensiones se encuentran
realizando en renta variable extranjera.
Finalmente, con relación a otros flujos de capital privado, para el 2015 se estima que el endeudamiento neto en moneda
extranjera del sector privado registre una contracción importante. Según la Balanza Cambiaria, entre mayo 2014 y
mayo de 2015 se ha presentado una caída en el endeudamiento externo de 25% (US$1.007 millones a US$757
millones). Asimismo, los créditos netos otorgados a no residentes pasaron de US$38 millones a US$8 millones,
evidenciando una disminución del 80%.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 23
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,43
Para el sector público se estima una reducción en el endeudamiento tanto por pasivos de inversión de portafolio como
por compromisos con multilaterales, dado el pre-financiamiento realizado en 2014 para 2015, por un valor de US$1.000
millones y la normalización de las compras de TES en el mercado secundario local por parte de inversionistas
extranjeros, comportamiento que era previsible dado que el efecto del rebalanceo del índice de JP Morgan fue por una
sola vez.
Gráfico 1.25: Estimación cuenta capital y financiera 2015 (% del PIB)
Fuente: Banco de la República. Cálculos DGPM-MHCP
1.2.7 Balance macroeconómico
El crecimiento de la economía colombiana en 2014 estuvo sustentado en la expansión de la demanda interna, que
creció 6,3% anual, por encima del crecimiento alcanzado en 2013 (5,1%) y superior al promedio de los últimos diez
años (5,7%). La demanda interna del sector público creció 8,0% respecto a 2013, mientras que la demanda privada
se incrementó a una tasa de 6,0% anual.
La dinámica de la economía estuvo especialmente estimulada por la inversión, que en 2014 no sólo alcanzó el máximo
histórico de 29,5% del PIB, superior en casi 2 pp al registro de 2013, sino que además la tasa de inversión del país fue
la más alta de la región, como ya se vio en el Gráfico 1.4. Adicionalmente, en 2014 la inversión aumentó su tasa de
crecimiento real a 11,7%, 6 pp por encima del crecimiento de 2013 (5,6%), como resultado de tasas de inversión
pública y privada excepcionalmente altas (10,2% y 19,3% del PIB, respectivamente), que han sido incentivadas por
los recursos de regalías, la ejecución de las entidades territoriales y de la inversión de las entidades de carácter
nacional, a través de mecanismos como las Asociaciones Público Privadas (Ley 1508 de 2012) y el PIPE, cuyo objetivo
central es promover el desarrollo y la productividad colombiana, a través de mejoras en la infraestructura del país
(Gráfico 1.26)
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,44
Gráfico 1.26: Tasa de inversión (% del PIB)
Fuente: DANE, Banco de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Cálculos DGPM-MHCP
La solidez de la inversión pública produjo un aumento del déficit del sector público de -0,9% en 2013 a -1,8% del PIB
en 2014, dando lugar a una reducción en su tasa de ahorro a 7,5% del PIB (vs. 8,0% en 2013), que fue compensada
casi en su totalidad con el incremento del ahorro privado a 13,4% del PIB (0,4 pp respecto a 2013), con lo que el ahorro
total de la economía se mantuvo relativamente constante (20,8% del PIB en 2014 frente a 20,9% en 2013), y en niveles
históricamente altos (Gráfico 1.27). El déficit del sector privado aumentó 1,2 pp, ubicándose en 3,6% del PIB, resultado
del mencionado crecimiento en la inversión.
Para 2014, el balance del sector público (-1,8% del PIB) es el resultado del incremento en 0,8 pp del déficit del sector
público no financiero (-1,8% del PIB), por cuenta del déficit de 2,4% del PIB del gobierno nacional central (GNC) y de
un superávit de 0,7% en el sector descentralizado. El déficit del Gobierno Nacional Central, de $18.356 mm., las
amortizaciones de deuda por $22.273 mm., la deuda flotante por $2.247 mm y FEPC, el déficit cuasi fiscal del Banco
de la República y sentencias judiciales por $4.451 mm.; fueron financiados con desembolsos externos por $10.882
mm., internos por $34.511 mm., operaciones de tesorería $4.799 mm., disponibilidad al inicio de la vigencia por $3.689
mm., y otros recursos por $33 mm.; con lo cual resultó una disponibilidad final en 2014 por $5.909 mm.
El déficit del sector privado aumentó en 1,0 pp, ubicándose en 3,4% del PIB, resultado del crecimiento en la inversión.
Dado un ahorro interno negativo, por 1,1% del PIB, el monto del ahorro externo ascendió a 4,5% del PIB (4,2%
Inversión Extranjera Directa y 0,3% con crédito externo)
El dinamismo de la inversión respecto del ahorro, y su consecuente impulso a la demanda interna, -especialmente
registrado en el sector público-, llevó al incremento del déficit de la cuenta corriente, que alcanzó en 2014 el 5,2% del
PIB (2 pp más que en 2013) (Gráfico 1.28).
Página 24 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,45
Gráfico 1.27: Tasa de ahorro (% del PIB)
Fuente: DANE, Banco de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos DGPM-MHCP
Gráfico 1.28: Balance macroeconómico (% del PIB)
Fuente: DANE, Banco de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos DGPM-MHCP
Para 2015 se prevé una desaceleración del crecimiento del PIB real a 3,6%, explicada por un menor dinamismo de la
demanda interna, dada la reducción del consumo y la inversión pública como consecuencia del compromiso del
gobierno con la sostenibilidad fiscal, en un entorno de menores ingresos petroleros esperados por el gobierno.
En este contexto, el sector privado liderará el crecimiento de la demanda interna, generando presión sobre su ahorro,
desmejorando su balance, y llevando el déficit de la cuenta corriente a 5,6% del PIB. La fuente de financiación seguirá
siendo la inversión extranjera directa complementada por la inversión de portafolio. En consecuencia, para 2015 se
estima que la inversión permanezca constante, cercana al 30% del PIB.
1.3 Sector financiero
El comportamiento positivo de los mercados financieros se explica por el aumento en la ponderación de Colombia en
los índices de bonos de países emergentes de JP Morgan. Los sólidos fundamentales macroeconómicos y la disciplina
fiscal enmarcada en el cumplimiento de la regla fiscal contribuyeron a generar un ambiente propicio para las actividades
de intermediación y administración de portafolios durante 2014. El Cuadro 1.5 muestra los resultados más importantes
de los intermediarios financieros para 2014.
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,46
Cuadro 1.5: Portafolio de inversiones de los intermediarios financieros*
*Incluye Leasing. ** SCB y SAI: Sociedades Comisionistas de Bolsa y Sociedades Administradoras de Inversión.
Fuente: Superintendencia Financiera. Cálculos DGPM-MHCP.
Al cierre de 2014, la cartera de los establecimientos de crédito (EC) creció 11,2% en términos reales. Las carteras de
vivienda y microcrédito se desaceleraron, mostrando crecimientos de 14,3% y 5,6%, respectivamente, desde 25,7% y
15,1% en 2013 (ver Gráfico 1.29). El saldo total de la cartera se ubicó en $324,8 billones (42,9% del PIB), aumentando
3,3 pp respecto al cierre de 2013.
Gráfico 1.29: Crecimiento real de la cartera* (%)
*Incluye leasing excepto en el caso de la cartera de vivienda.
Fuente: Superintendencia Financiera. Cálculos DGPM-MHCP.
El indicador de calidad (IC)17 para la cartera total y por modalidades de crédito se mantuvo relativamente estable
respecto al cierre de 2013. La cartera de microcrédito sufrió un deterioro en el segundo semestre de 2014 y cerró el
año en 11,94%, 1,14 pp más frente al valor observado al finalizar 2013 (Gráfico 1.30, panel A).
17 Cartera vencida/Cartera total
2012 2013 2014 2012 2013 2014
Establecimientos
de
crédito
Inversiones 76,8 86,9 87,0 10,6 13,2 0,1
Cartera 262,2 292,1 324,8 12,5 11,4 11,2
Comercial 159,6 175,9 197,0 10,4 10,2 12,0
Consumo 74,6 82,0 89,4 14,5 9,8 9,0
Vivienda 20,4 25,6 29,2 21,3 25,7 14,3
Microcrédito 7,5 8,7 9,2 16,9 15,1 5,6
Total
establecimientos
de
crédito 338,9 379,0 411,7 12,0 11,8 8,6
Instituciones
financieras
no
bancarias
Pensiones
obligatorias 129,9 133,4 154,3 17,6 2,8 15,6
Pensiones
voluntarias 10,7 10,3 14,2 21, 4 -4,1 38,0
Cesantías 8,9 8,7 7,6 12,2 -1,9 -12,9
Seguros
generales 7,0 7,4 8,2 9,4 5,3 10,5
Seguros
de
vida 22,0 25,2 26,5 7,7 14,6 5,3
Sociedades
fiduciarias 155,8 162,1 181,9 26,8 4,0 12,2
SCB
y
SAI* 13,0 11,0 13,0 4,0 -15,4 17,5
Total
instituciones
financieras
no
bancarias 347,2 358,1 405,5 20,0 3,1 13,3
Total 686,2 737,1 817,3 15,9 7,4 10,9
Saldos
(billones
de
2014) Crecimiento
real
anual
(%)
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 25
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,47
Por su parte, el cubrimiento de la cartera (medido como la razón entre las provisiones y la cartera riesgosa) paso de
69.1% en 2013 a 67.9% al finalizar 2014, como consecuencia de un mayor crecimiento anual en la cartera riesgosa
pasando de 14,0% en 2013 a 15,2% en 2014. Vale la pena resaltar, que el indicador de la cartera de microcrédito
continua reduciéndose (63.9 Vs 55.3%), a medida que se deteriora su IC (Gráfico 1.30, panel B).
Gráfico 1.30: Indicadores de Calidad y Cubrimiento de cartera riesgosa
Fuente: Superintendencia Financiera. Cálculos DGPM-MHCP.
Los fondos administrados por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) presentaron una mayor dinámica
durante 2014, como resultado de la valorización de los TES a partir del segundo trimestre de ese año. Esto se dio
como resultado de un mayor apetito de los extranjeros por los títulos locales.
Por tipo de fondo, el de pensiones voluntarias (FPV) fue el que presentó el mayor crecimiento (38%) al cierre de 2014,
situando el valor del fondo en $14,2 billones. El fondo de pensiones obligatorias (FPO) alcanzó un valor de $154,3
billones, lo que en términos reales significa un aumento de 15,6% respecto a 2013. El comportamiento del stock de
inversiones de los fondos de cesantías diverge del resto de los fondos al tener un crecimiento negativo de 12,9%,
reduciendo su portafolio de $8,7 a $7,6 billones. El portafolio de inversiones de las compañías de seguros generales
creció a una tasa real anual de 10,5% seguido por las compañías de seguros de vida con un crecimiento de 5,3%
(Cuadro 1.5).
Los portafolios administrados por las sociedades fiduciarias también registraron un comportamiento positivo con un
crecimiento de 12,2%, lo que situó el valor de los fondos administrados en $181,9 billones al cierre de 2014. El portafolio
de las sociedades comisionistas de bolsa (SCB) y de las sociedades administradoras de inversión (SAI) creció 17,5%
en términos anuales, lo que contrasta con el resultado de 2013, año en el que la variación fue de 15,4% (Cuadro 1.5).
En cuanto a la rentabilidad de los establecimientos de crédito (medida por el ROA), el 2014 finalizó con un ROA de
1,95%, acercándose de nuevo al valor promedio de los últimos tres años (2,0%), luego de haber caído a niveles de
1,72% en 2013 (Gráfico 1.31, panel A). El incremento se explica por la valorización de los títulos de deuda pública,
tras los anuncios del rebalanceo en los índices de emergentes de JP Morgan. La relación de solvencia para estos
establecimientos también mejoró respecto a 2013, cerrando el año en 15,6%, por encima del mínimo regulatorio (9%),
pero por debajo del promedio observado en los tres últimos años (16,1%) (Gráfico 1.31, panel B).
Balance macroeconómico 2014 y perspectivas 2015,Capítulo I
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,48
Gráfico 1.31: Rentabilidad y solvencia de los establecimientos de crédito
Fuente: Superintendencia Financiera. Cálculos DGPM-MHCP.
La rentabilidad de las instituciones financieras no bancarias (IFNB) también presentó variaciones positivas, debido a
una menor percepción de riesgo y a unas tasas reales de retorno mayores respecto a otras economías emergentes.
Las AFP y las Fiduciarias en su posición propia fueron las que experimentaron el mayor aumento en su rentabilidad
(15,0% y 15,4%, respectivamente). Por tipo de fondo administrado, los de pensiones obligatorias y de cesantías fueron
los que registraron ROA más altos al ubicarse en 9,4% y 5,8%, respectivamente, al finalizar el 2014. Las SCB, las SAI
y las compañías de seguros fueron las que registraron los resultados más bajos (ver Gráfico 1.32)
Gráfico 1.32: Rentabilidad de las instituciones financieras no bancarias (%)
Fuente: Superintendencia Financiera. Cálculos DGPM-MHCP
Al cierre de 2014, la inversión extranjera de portafolio alcanzó un nivel de USD12.436 millones, marcando máximos
históricos con una variación anual de 165%. El mercado de TES se caracterizó por una fuerte demanda extranjera,
pasando de una participación del total del stock de este activo de 7% ($10,4 b) a 19,7% ($28,4 b), generando un
aumento considerable en los precios durante el segundo y tercer trimestre del año.
15,0
9,4
3,2
5,8
2,1 2,9
15,4
3,1
0,9
2,9
-3,0
0,0
3,0
6,0
9,0
12,0
15,0
18,0
PP FPO FPV FC PP FA PP FA Grales Vida
AFP SCB y SAI Fiduciarias Aseguradoras
2013 2014
Página 26 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,49
Capítulo II
2 BALANCE FISCAL 2014 Y PERSPECTIVAS 2015
Este capítulo presenta los principales resultados del cierre de 2014 y el Plan Financiero para 2015. Los resultados
observados en 2014 se enmarcan en el compromiso por la sostenibilidad y disciplina fiscal que ha venido observando
el Gobierno Nacional Central (GNC) en el manejo de su política fiscal. La recaudación de ingresos tributarios alcanzó
un máximo histórico al cerrar en $108,3 billones, con lo que se consolidó un recaudo total de $125,9 billones.
El resultado fiscal del GNC mantiene el nivel de déficit total en 2,4% del PIB. Resultado consistente con el
cumplimiento de la Ley de Regla Fiscal, la cual estipula una meta puntual de déficit estructural de 2,3% para 2014.
Por último, es importante destacar que la estimación en el balance fiscal del SPNF no afectará la deuda neta de
activos financieros, dado que se proyecta un superávit primario de 0,5% del PIB, consistente con un nivel de deuda
de 27,4% del PIB, equivalente a lo observado en 2014, es decir que se mantiene una senda de reducción paulatina
de la deuda, con lo que se confirma el compromiso del Gobierno de mantener una senda sostenible de las finanzas
públicas.
2.1 Cierre Fiscal 2014
Durante la vigencia 201418, el Sector Público Consolidado (SPC) registró un déficit fiscal de $13.274 mm (1,8% del
PIB), frente a uno de $6.247 mm (0,9% del PIB) observado en 2013 (Cuadro 2.1). Conviene señalar que este resultado
es superior a la meta inicialmente establecida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2014 de -1,6% del
PIB.
Cuadro 2.1: Balance fiscal del SPC (Cierre fiscal 2014 vs 2013)
* El cálculo del balance del SPC incluye el CRF. Para el 2013 y 201 fue de $57 mm y $39 mm,
respectivamente.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
18 El detalle del Cierre Fiscal del Sector Público Consolidado para la vigencia 2014 fue publicado como Documento Asesores
004/2015.
2013 2014 2013 2014
1.
Sector
Público
No
Financiero -6.847 -13.264 -1,0 -1,8
Gobierno
Nacional
Central -16.645 -18.356 -2,3 -2,4
Sector
Descentralizado 9.799 5.092 1,4 0,7
Seguridad
Social 1.796 4.002 0,3 0,5
Empresas
del
nivel
nacional -786 -2.680 -0,1 -0,4
Empresas
del
nivel
local 334 606 0,0 0,1
Regionales
y
Locales 8.454 3.164 1,2 0,4
Del
cual
SGR 1.878 3.145 0,3 0,4
Del
cual
FAE 1.549 1.710 0,2 0,2
2.
Balance
cuasifiscal
del
Banrep -831 -1.129 -0,1 -0,1
3.
Balance
de
Fogafín 732 625 0,1 0,1
4.
Discrepancia
Estadística 756 83 0,1 0,0
SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO * -6.247 -13.724 -0,9 -1,8
BALANCES POR PERIODO ($
MM) (%
PIB)
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,50
El resultado del SPC está compuesto por un déficit del Sector Público No Financiero (SPNF) de $13.264 mm (1,8%
del PIB) y un déficit de $504 mm del Sector Público Financiero. Por último, la discrepancia estadística fue de $83 mm
(0,0% del PIB).
Como se explica en detalle en el documento Asesores 004/2015, el Gobierno Nacional Central (GNC) registró un
déficit total de $18.356 mm (2,4% del PIB), producto de la diferencia entre ingresos por $125.904 mm (16,7% del PIB)
y gastos por $144.260 mm (19,1% del PIB). Con este resultado, el Gobierno dio cumplimiento a la meta establecida
en el MFMP 2014 (2,4% del PIB). Asimismo, el resultado fiscal obtenido por el GNC permitió el cumplimiento a la meta
de regla fiscal establecida mediante la Ley 1473 de 2011, y que para la vigencia 2014 exigía un balance estructural
no mayor a 2,3% del PIB.
Por su parte, el sector descentralizado registró un deterioro en su balance al pasar de un superávit de 1,4% del PIB
en la vigencia 2013 a 0,7% del PIB en 2014. Este cambio se debió principalmente a los menores resultados obtenidos
por el sector de regionales y locales y de las empresas del nivel nacional, que se vieron parcialmente compensados
en el balance por el mayor superávit del sector de seguridad social y de las empresas del nivel local.
El sector de Seguridad Social presentó un superávit de 0,5% del PIB, superior en 0,2 pp del PIB al resultado registrado
durante la vigencia 2013. Este cambio se debió principalmente a un mayor superávit en el área de pensiones y
cesantías, del orden de 0,4% del PIB, explicado por los mayores rendimientos financieros, equivalentes a 0,3% del
PIB.
Cabe recordar que durante el segundo semestre de 2013 la expectativa de normalización de la política monetaria en
Estados Unidos generó un aumento en la tasa de interés de los TES que, a su vez, trajo consigo la pérdida de valor
del portafolio de los fondos públicos de pensiones denominados en dicho instrumento. Por otra parte, el área de salud
incrementó su déficit en $843 mm., como consecuencia de la utilización de portafolio para financiar los gastos del
Fosyga y del aumento de las cuentas por pagar, en particular de las correspondientes a la Unidad de Salud de
Caprecom.
El superávit del sector de Regionales y Locales fue inferior en $4.650 mm (0,7% del PIB) al registrado en 2013, lo cual
se explica principalmente por un menor balance de las Administraciones Centrales (gobernaciones y alcaldías). Este
hecho es consistente con una aceleración de los gastos, propia del tercer año de gobierno de alcaldes y gobernadores,
frente a un crecimiento desacelerado de los ingresos corrientes producto de un cambio en las expectativas de precio
de petróleo.
Las empresas del nivel nacional presentaron un déficit de 0,4% debido a variaciones generadas en las diferentes
empresas que lo componen. En primer lugar, el Sector Público No Modelado (SPNM), compuesto por las entidades
que no están incluidas en la muestra a las cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hace seguimiento para
efectos de medición del balance fiscal “por encima de la línea”, pasó de un superávit fiscal por $535 mm durante la
vigencia 2013 a un déficit de $1.881 mm en 2014. Si bien, por definición, no es posible hacer un análisis de los
ingresos y gastos de estas entidades, sí existe una explicación de este resultado: a finales de 2013 se creó el Sistema
de Cuenta Única Nacional (SCUN), un conjunto de procesos de recaudo, traslado, administración y giro de recursos
realizados por los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación. Como parte de este Sistema, la
Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional comenzó a administrar los excedentes de liquidez de
varias entidades denominados en TES, que estas venían manejando de manera autónoma. El traslado de portafolio,
medido “por debajo de la línea” por el Banco de la República, se traduce en déficit para estas empresas. Es este
movimiento la razón principal detrás del cambio en el balance del SPNM.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 27
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,51
En lo relacionado con el resto de empresas del nivel nacional, el sector eléctrico presentó un déficit de 0,04% del PIB,
debido a un incremento en el gasto de inversión, especialmente en la electrificadora Gecelca y en las electrificadoras
regionales.
Por su parte, la Agencia Nacional de Hidrocarburos presentó un superávit por 0,1% del PIB, ligeramente superior al
registrado en 2013 (0,07%), resultado de unos menores gastos originados en una disminución de la inversión y de las
transferencias. En relación al Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC), se observó un déficit por
0,2% del PIB explicado por las fluctuaciones de los precios internacionales de los combustibles y el pago de intereses
de los créditos que tiene el Fondo con la Tesorería General de la Nación.
Las empresas del Nivel Local registraron un superávit de $606 mm, mayor en $272 mm al observado en 2013. El
buen desempeño del sector obedece principalmente al resultado superavitario de las Empresas Municipales de Cali
(EMCALI), la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y la Empresa de Teléfonos de Bogotá. Las tres
obtuvieron un superávit por $635 mm para la vigencia 2014, del cual el 82% se concentró en el resultado de la EAAB.
Por su parte, el Metro de Medellín y las Empresas Públicas de Medellín (EPM) presentaron un déficit por valor de $25
mm y $3 mm, respectivamente.
Finalmente, el SPF reportó un balance deficitario de $504 mm (0,1% de PIB), siendo un balance mayor comparado
con el año anterior. El Banco de la República, registró para 2014 un balance deficitario de $1.129 mm, causado por
un aumento en los pagos de intereses de ($219 mm) y el aumento de $54 mm en los gastos de personal. Por su parte,
Fogafín registró un superávit de $625 mm, producto de Ingresos totales por $784 mm (0,1% del PIB), y gastos por
$159 mm.
2.1.1 Balance Primario
Durante la vigencia 2014, el SPNF registró un superávit primario, correspondiente al balance sin incluir el pago de
intereses, equivalente a 0,7% del PIB, inferior en 0,7 pp al observado en 2013 (1,4% del PIB). Al igual que el resultado
global del SPC, la disminución del balance primario registrada en 2014 está asociada a los menores superávit
registrados en el sector de Regionales y Locales (incluyendo SGR y FNR) y empresas del nivel nacional (Gráfico 2.1).
Gráfico 2.1: Balance Primario del SPNF (% del PIB)
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,52
2.1.2 Deuda Pública
La deuda bruta del SPNF pasó de 43,1% a 46,0% del PIB entre 2013 y 2014, mientras que la deuda neta de activos
financieros del SPNF pasó de 24,6% a 27,4% del PIB (Gráfico 2.2).
Por componente, la deuda interna neta se incrementó de 14,4% a 15,1% del PIB y la deuda externa neta lo hizo en
2,1 pp al pasar de 10,2% a 12,3% del PIB. El crecimiento en la deuda interna neta se explica principalmente por un
incremento de 1 pp en la deuda bruta del GNC. Por su parte, el crecimiento en la deuda externa en pesos es resultado
de una devaluación de 24,2% en el cierre de 2014. Si al cierre de 2014 se hubiera mantenido la misma tasa de cambio
que al cierre de 2013, la deuda externa neta se habría reducido en 0,3 pp.
Gráfico 2.2: Deuda del SPNF (% PIB)19
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Como se observa en el Gráfico 2.3, la deuda bruta del GNC pasó de 37,1% del PIB en 2013 a 40,0% del PIB en 2014
y al descontar todos los activos en poder de la Nación la deuda neta se ubicó en 36,9% del PIB.
Para 2014 la deuda bruta del GNC presenta una composición en la que se favorece la deuda interna sobre la externa,
de hecho la primera representó 69% del total. Esta composición reduce el riesgo de tasa de cambio asociado con el
endeudamiento externo y favorece la profundización del mercado local de capitales. La composición por fuente de
financiamiento sigue muy de cerca la composición del saldo de deuda, en la práctica 66,6% de todos los títulos se
emiten como TES con destino al mercado interno, los bonos externos representan 17,9% del total. Las demás fuentes
de financiamiento incluyen a las multilaterales y a otras especies de menor participación y uso, como los bonos
agrarios, de paz y los pagarés de tesorería entre otras.
19 La deuda bruta corresponde a la deuda financiera del SPNF más el saldo de las cuentas por pagar del GNC. La deuda neta es
el resultado de descontar la deuda entre el mismo SPNF (deuda intrapública). Y la deuda neta de activos financieros es aquella
que resta los activos que tienen las entidades públicas en el sistema financiero nacional e internacional.
Página 28 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,53
Gráfico 2.3: Deuda del GNC (% del PIB)20
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2.2 Revisión Plan Financiero 2015
Para la vigencia 2015, se proyecta en el SPC un déficit de $19.096 mm, equivalente a 2,4% del PIB (Cuadro 2.2).
Igualmente se estima un déficit fiscal del SPNF de 2,3% del PIB, consistente con un superávit primario de 0,5% del
PIB y un nivel de deuda neta de 27,4%.
Por su parte, se proyecta un ligero deterioro en el balance del SPF, compuesto por el Banco de la República y Fogafín,
como porcentaje del PIB se seguirá manteniendo en equilibro fiscal (Cuadro 2.3).
Cuadro 2.2: Balance Fiscal Sector Público Consolidado
*Cifras proyectadas.
** El cálculo del balance del SPC incluye el Costo de la Restructuración Financiera (CRF). En 2014
fue de $39 mm y en 2015 de $24 mm.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
20 La deuda bruta corresponde a la deuda financiera del GNC más el saldo de las cuentas por pagar del GNC. La deuda neta de
activos financieros es aquella que resulta de restarle a la financiera todos los activos que tiene el gobierno en el sistema financiero
nacional e internacional.
2014 2015* 2014 2015*
1.
Sector
Público
No
Financiero -13.264 -18.914 -1,8 -2,3
Gobierno
Nacional
Central -18.356 -23.881 -2,4 -3,0
Sector
Descentralizado 5.092 4.968 0,7 0,6
Seguridad
Social 4.002 3.694 0,5 0,5
Empresas
del
nivel
nacional -2.680 -187 -0,4 0,0
Empresas
del
nivel
local 606 266 0,1 0,0
Regionales
y
Locales 3.164 1.195 0,4 0,1
Del
cual
SGR 3.145 1.121 0,4 0,1
2.
Balance
cuasifiscal
del
Banrep -1.129 -1.057 -0,1 -0,1
3.
Balance
de
Fogafín 625 898 0,1 0,1
4.
Discrepancia
Estadística 83 0 0,0 0,0
SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO ** -13.724 -19.096 -1,8 -2,4
BALANCES POR PERIODO ($
MM) (%
PIB)
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,54
2.2.1 Sector Público No Financiero (SPNF)
Para 2015 se proyecta un déficit de 2,3% del PIB para el SPNF. Este cambio, en relación con el balance observado
en 2013 (-1,8% del PIB), se explica principalmente por: i.) una disminución de 0,6% del PIB en el resultado fiscal de
GNC, consecuencia de la caída en los precios observados del petróleo en 2015 y del consecuente aumento del ciclo
energético negativo; ii.) un menor superávit del orden de 0,3% del PIB, por parte del sector de Regionales y Locales,
como resultado de la aceleración en la ejecución de los presupuestos, al ser el último año de gobierno de
gobernadores y alcaldes, así como de menores ingresos por regalías asociados a la disminución en los precios del
petróleo, y iii.) un mejor resultado en el resto nacional, donde se asume que el SPNM volverá a un resultado acorde
a su promedio histórico luego de que el año pasado registrará un déficit asociado a la entrada en vigencia del SCUN
(Cuadro 2.3).
Cuadro 2.3: Balance Fiscal del Sector Público No Financiero
* Cifras proyectadas
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2.2.1.1 Gobierno Nacional Central (GNC)
La revisión del Plan Financiero 2015 espera un déficit del Gobierno Nacional Central de 3,0% del PIB, superior en 0,6
puntos porcentuales al cierre observado de 2014. El déficit proyectado para el presente año alcanzará un nivel de
$23.881 mm, resultado de la diferencia entre ingresos por $131.316 mm (16,3% del PIB) y gastos por $155.197 mm
(19,2% del PIB) (Cuadro 2.4). Este deterioro se produce como resultado de la reducción del ingreso petrolero y de la
corrección a la baja de la meta de crecimiento para 2015, caídas que son posibles de descontar parcialmente del
déficit total para obtener un déficit estructural de 2,2%, meta de regla para el año 2015.
2014 2015* 2014 2015*
Seguridad
Social 4.002 3.694 0,5 0,5
Empresas
del
Nivel
Nacional -2.680 -187 -0,4 0,0
FAEP -615 -290 -0,1 0,0
Eléctrico
-314 -386 0,0 0,0
Resto
Nacional -1.752 488 -0,2 0,1
Empresas
del
Nivel
Local 606 266 0,1 0,0
EPM -3 -189 0,0 0,0
EMCALI 51 -62 0,0 0,0
Resto
Local 559 517 0,1 0,1
Regionales
y
Locales 3.164 1.195 0,4 0,1
Del
cual
SGR 3.145 1.121 0,4 0,1
Sector
Descentralizado 5.092 4.968 0,7 0,6
Gobierno
Nacional
Central -18.356 -23.881 -2,4 -3,0
SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO -13.264 -18.914 -1,8 -2,3
BALANCES POR PERIODO ($
MM) (%
PIB)
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 29
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,55
Cuadro 2.4: Balance Fiscal del Gobierno Nacional Central
* Cifras proyectadas
** Gastos de Funcionamiento e Inversión incluyen pagos y deuda flotante.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los ingresos crecen 4,3% entre 2014 y 2015 pasando de $125.904 mm a $131.316 mm, incremento que siendo
inferior al crecimiento nominal del PIB, ocasiona una reducción de 0,4pp del PIB en la razón ingresos a PIB que pasa
de 16,7% en 2014 a 16,3% en 2015. Esto responde a la caída de los ingresos petroleros y a los resultados de la
Reforma Tributaria aprobada a finales de 2014. De una parte, se reducen los dividendos que Ecopetrol le transfiere a
la Nación y que se computan en los recursos de capital y de otro las rentas tributarias provenientes de las demás
empresas del sector. Este efecto se compensa en parte por la reforma tributaria que introdujo el impuesto a la riqueza,
que dio continuidad al Gravamen a los Movimientos Financieros –GMF- y que creo una sobretasa al CREE.
En el gasto se evidencia un crecimiento nominal de 7,6% lo que equivale en niveles a un aumento de $144.260 mm
a $155.197 mm, permaneciendo prácticamente constante como porcentaje del PIB. El incremento está asociado a un
aumento en el pago de intereses de deuda externa por devaluación y a mayores pagos de transferencias debido a un
ajuste a la anualidad en el pago de CREE. Esto último se produce por un anticipo de gasto de 2014 efectuado en
2013 lo que reduce la base del funcionamiento en 2014. Finalmente, en respuesta a estos efectos negativos, el
Gobierno Nacional efectuó un aplazamiento por 0,7% del PIB, con lo cual se observa una reducción de la inversión
de 0.4 pp del PIB.
a. Ingresos
Se proyecta que los ingresos totales del GNC en 2015 asciendan a $131.316 mm (16,3% del PIB), con un incremento
nominal de 4,3% con respecto a la vigencia anterior donde se registraron ingresos por $125.904 mm (16,7% del PIB).
Del total proyectado a 2015, $116.846 mm (14,5% del PIB) provienen del recaudo tributario y $11.765 mm (1,5% del
PIB) corresponden a recursos de capital. Adicionalmente, se esperan ingresos por $2.223 mm (0,3% del PIB) por
fondos especiales y $481 mm (0,1% del PIB) por ingresos no tributarios, correspondiente a tasas, multas y
contribuciones (Cuadro 2.5).
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Ingresos Totales 125.904 131.316 16,7 16,3 4,3
Tributarios 108.343 116.846 14,3 14,5 7,8
No Tributarios 616 481 0,1 0,1 -21,9
Fondos Especiales 1.569 2.223 0,2 0,3 41,7
Recursos de Capital 15.377 11.765 2,0 1,5 -23,5
Gastos Totales 144.260 155.197 19,1 19,2 7,6
Intereses 16.979 20.885 2,2 2,6 23,0
Funcionamiento** 104.969 113.574 13,9 14,1 8,2
Inversión** 22.323 20.723 3,0 2,6 -7,2
Présta mo ne to - 11 16 0, 0 0, 0 -
Balance Total -18.356 -23.881 -2,4 -3,0 -
Balance Cíclico -950 -5.775 -0,1 -0,7 -
Balance Estructural -17.406 -18.106 -2,3 -2,2 -
($
MM) %
PIB
CONCEPTO
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,56
Cuadro 2.5: Ingresos del Gobierno Nacional Central
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Ahora bien, en términos del PIB, el comportamiento de los ingresos entre 2014 y 2015 resulta de la interacción de
varios efectos: mayores recursos derivados del recaudo tributario no petrolero, mayores ingresos asociados a recursos
de capital no petrolero y una reducción en los ingresos petroleros tanto por el lado de dividendos de Ecopetrol como
una caída en el recaudo de Renta y CREE del mismo sector (Gráfico 2.4).
Gráfico 2.4: Evolución de los ingresos del GNC 2014-2015 (% PIB)
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
x,QJUHVRVWULEXWDULRV
Los recursos esperados por concepto de recaudo tributario administrado por la DIAN, una vez descontados los pagos
con papeles y las devoluciones en efectivo, alcanzarán un valor de $116.846 mm (14,5% del PIB) en 2015, tras un
incremento nominal del orden de 7,8% y de 0,2 pp del PIB respecto a 2014 (Cuadro 2.6). Este crecimiento responde
a dos factores contrapuestos: la entrada en vigor de la Reforma Tributaria aprobada en el congreso a finales de 2014,
Ley 1739 de 2014, y la caída de los precios del petróleo a finales de la vigencia pasada. Adicionalmente vale la pena
recalcar el buen comportamiento de la economía durante el año 2014 que reportó un crecimiento real de 4,6%, que
influye en el recaudo de los impuestos cuya base gravable son las utilidades de la vigencia anterior.
La Reforma, en síntesis, genera, entre otros, los siguientes efectos: i. Fija la tarifa del Gravamen a los Movimientos
Financieros –GMF- en cuatro por mil (4x1000) hasta el año 2019, año en el que inicia una disminución gradual,
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Ingresos Totales 125.904 131.316 16,7 16,3 4,3
Ingresos Corrientes 108.958 117.327 14,4 14,5 7,7
Ingresos Tributarios 108.343 116.846 14,3 14,5 7,8
Admin. por la DIAN - Internos 91.742 97.602 12,1 12,1 6,4
Admin. por la DIAN - Externos 16.340 18.970 2,2 2,4 16,1
Otros (No admon. DIAN) 261 274 0,0 0,0 5,2
Ingresos No Tributarios 616 481 0,1 0,1 -21,9
Fondos Especiales 1.569 2.223 0,2 0,3 41,7
Recursos de Capital 15.377 11.765 2,0 1,5 -23,5
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Página 30 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,57
pasando a 3x1000, para reducirse luego un punto por año hasta desaparecer en 2022; ii. Crea el impuesto a la Riqueza
tanto para personas naturales como jurídicas que tengan un patrimonio neto superior a $1.000 millones al 1 de enero
de 2015 y los obliga a pagarlo durante los próximos cuatro y tres años, respectivamente. Si bien para las personas
naturales mantiene la tarifa constante durante los cuatro años, para las personas jurídicas establece una reducción
de la misma en 2016 y 2017; iii. Modifica el impuesto sobre la renta para la equidad- CREE- al aumentar la tarifa en
un punto porcentual y generar una sobretasa al impuesto cuya tarifa se fija en 5% para el 2015, 6% para 2016, 8%
para 2017 y 9% para 2018.
El recaudo por cuotas de renta en 2015 alcanzará un valor de $9.586 mm (1,2% del PIB), inferior en 19% con respecto
a 2014 ($11.763 mm; 1,6% del PIB). Esta reducción responde a dos efectos opuestos. Por un lado, los ingresos por
cuotas de renta petrolera caen en un 66%, al pasar de $4.247 mm a $1.436 mm debido a los menores precios del
petróleo registrados a finales de 2014 y por ende a unas menores utilidades registradas en este sector. Por otro lado,
se espera un crecimiento nominal cercano al 11% en las cuotas recaudadas en los demás sectores lo que responde,
en parte, al buen comportamiento de la economía durante la vigencia pasada.
Por su parte, se proyecta que los ingresos provenientes del recaudo por retención de renta sumen $28.079 mm (3,5%
del PIB), lo que representaría un incremento nominal de 9% con respecto al 2014. Este valor prevé una caída en los
ingresos provenientes del sector petrolero cercana a $400 mm de una vigencia a otra.
El recaudo por concepto del impuesto sobre la renta para la equidad- CREE- se espera ascienda a $12.854 mm (1,6%
del PIB) lo que representaría un incremento nominal de 3,2% con respecto a 2014. En materia de cuotas, se presenta
una fuerte reducción al pasar de $5.531 mm a $1.984 mm, sin embargo es importante aclarar que el valor recaudado
en 2014 es excepcionalmente alto debido a que en 2013 se efectuaron retenciones únicamente durante los últimos
siete meses del año. De hecho las retenciones pasaron de $2.940 mm en 2013 a $6.931 mm en 2014 repercutiendo
en las cuotas a recaudar en la correspondiente vigencia posterior. Asimismo, se prevé una caída en el recaudo de
cuotas cercana a $1.000 mm causado por unos menores precios del petróleo a finales de 2014.
El recaudo por retenciones de CREE se espera alcance $6.986 mm (0,9% del PIB), nivel cercano a lo registrado en
la vigencia pasada. Por un lado habrá una reducción cercana a $200 mm por menor recaudo en el sector petrolero y
por otro lado un mayor recaudo proveniente del punto adicional en la tarifa aprobada en la Reforma Tributaria de
finales del año pasado. Por último, se espera un recaudo de $3.884 mm (0,5% del PIB) proveniente de la sobretasa
de 5% estipulada en la misma Ley. Vale la pena aclarar que de acuerdo a lo señalado en la Ley 1739 de 2014, la
totalidad de la sobretasa será recolectada durante la vigencia corriente mientras que el punto porcentual añadido a la
tarifa del impuesto será recaudado en 2016, una vez descontadas las retenciones efectuadas en 2015.
En cuanto al recaudo de IVA se esperan recursos por $30.142 mm (3,7% del PIB), de los cuales $26.181 (3,2% del
PIB) corresponden a declaraciones y $3.962 (0,5% del PIB) están asociados a retenciones. En conjunto por este
concepto se espera un crecimiento nominal de 14,2%. Con respecto al impuesto al consumo, recaudo asociado a las
ventas de bienes y servicios, como telefonía, servicios de restaurante y vehículos, se proyectan ingresos por $1.857
(0,2% del PIB).
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,58
Cuadro 2.6: Ingresos tributarios del Gobierno Nacional Central
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La Reforma Tributaria aprobada a finales de 2014 tuvo dos efectos adicionales importantes. Por un lado la creación
del impuesto a la riqueza, cuyo esquema es muy similar al previsto en el impuesto al patrimonio, vigente hasta 2014.
Para 2015 se espera un recaudo asociado a este impuesto de $4.852 mm equivalente a 0,6% del PIB. Por otro lado,
la Reforma mantuvo constante la tarifa del Gravamen a los Movimientos Financieros permitiendo un ingreso esperado
de $7.080 mm (0,9% del PIB) para la vigencia corriente.
En cuanto al recaudo asociado a la actividad económica externa, se pronostica un incremento nominal en el recaudo
de 16,1% al pasar de $16.340 mm (2,2% del PIB) en 2014 a $18.970 (2,4% del PIB) en 2015. Del recaudo proyectado
en 2015 aproximadamente 76% provendrá de IVA externo mientras que el restante 24% ingresará por la vía de los
aranceles. Este comportamiento se explica principalmente por el incremento de la tasa de cambio promedio del año
que, según los supuestos adoptados en este documento, debe incrementarse 24%.
Finalmente, es importante mencionar que el crecimiento esperado de los ingresos tributarios en 2015 supone una
importante labor de gestión administrativa por parte de la DIAN.
x2WURVLQJUHVRV
Dentro de los otros ingresos de la Nación se encuentran los recursos provenientes de ingresos no tributarios, fondos
especiales y recursos de capital. Para la vigencia 2015 se espera que la totalidad de estos ingresos asciendan a
$14.470 mm (1,8% del PIB), lo que representaría una caída nominal de 17,6% respecto a 2014, donde se registró un
ingreso de $17.561 mm (2,3% del PIB).
Se prevé que los ingresos no tributarios, que corresponden a tasas, multas y contribuciones, asciendan a $481 mm
(0,1% del PIB), mientras que los fondos especiales alcancen un total de $2.223 mm (0,3% del PIB). Este último incluye
un incremento cercano a $650 mm con respecto a la vigencia pasada que se explica, en su mayoría, por los recursos
que el GNC comenzará a recibir como garante de las pensiones de CAPRECOM, obligación que se hizo efectiva en
la segunda mitad de 2014.
Por otro lado, se espera una reducción de $3.611 mm en recursos de capital asociada a una multiplicidad de factores.
Principalmente se debe a un menor traslado de excedente de empresas durante la vigencia corriente como resultado
de una reducción en los dividendos girados por parte de Ecopetrol a la Nación de $10.770 mm en 2014 a $4.148 mm
en 2015. Durante la vigencia pasada, del total trasladado, $9.460 mm provinieron de dividendos correspondientes a
la utilidad de la vigencia 2013, mientras que los restantes $1.310 fueron ingresos asociados a dividendos acumulados
de vigencias anteriores. Durante la actual vigencia se tiene previsto recibir un total de $4.148 mm de los $4.840 mm
que le correspondieron a la Nación de las utilidades del 2014; el restante será trasladado en 2016.
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
INGRESOS TRIBUTARIOS 108.343 116.846 14,3 14,5 7,8
Administrados por la DIAN 108.082 116.572 14,3 14,4 7,9
Renta y CREE 50.083 50.519 6,6 6,3 0,9
IVA y Consumo 28.045 31.999 3,7 4,0 14,1
Externos 16.340 18.970 2,2 2,4 16,1
Otros 13.613 15.084 1,8 1,9 10,8
Otros (No admon. DIAN) 261 274 0,0 0,0 5,2
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 31
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,59
Asimismo, se espera un aumento en los ingresos de capital debido al traslado de la reserva actuarial correspondiente
al negocio pensional de Positiva Compañía de Seguros S.A., que se tiene previsto realizar en los próximos meses en
congruencia con los traslados pensionales realizados el año pasado y en concordancia con el Plan Nacional de
Desarrollo 2015-2018. Dichos recursos deberán ser transferidos a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro
Nacional para soportar las obligaciones pensionales que serán trasladadas a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. Por último, en 2015 se espera
recibir un total de $653 mm (0,1% del PIB) correspondiente a rendimientos financieros del portafolio de fondos propios
y administrados por la Nación, monto inferior al de años pasados debido a una menor disponibilidad de caja en la
vigencia.
b. Gastos
El gasto del Gobierno Nacional Central ascenderá a $155.197 mm, 19,2% del PIB de 2015, lo que representa un
crecimiento nominal de 7,6% respecto a 2014, cuando se situó en $144.260 mm (19,1% del PIB). De esta cifra,
$20.885 mm (2,6% del PIB) se destinan al pago de intereses sobre la deuda, $113.574 mm (14,1% del PIB) a
funcionamiento, $20.723 (2,6% del PIB) a inversión y $16 mm a préstamo neto (Cuadro 2.7).
Cuadro 2.7: Gastos totales del Gobierno Nacional Central
* Cifras proyectadas.
**Gastos de Funcionamiento e Inversión incluyen pagos y deuda flotante.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Gráfico 2.5 descompone la evolución de los gastos entre las dos vigencias consideradas. De una parte, se produce
una reducción de la inversión de 0,4 pp del PIB, asociada primordialmente al aplazamiento que fue preciso efectuar,
en respuesta a la caída de los ingresos petroleros, para garantizar el cumplimiento de la meta de Regla Fiscal. Cabe
recordar que el presupuesto del 2015 fue construido coherentemente con las expectativas de ingreso que se tenían
en junio de 2014, antes de la caída de los precios del petróleo. Justamente este efecto provoca una depreciación del
peso frente al dólar que encarece el servicio de la deuda pública emitida en el exterior; tal efecto explica el incremento
de 0,3 puntos porcentuales en el gasto de intereses. Finalmente los gastos de funcionamiento se elevan 0,2 pp del
PIB como resultante del incremento en las otras transferencias.
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
GASTOS TOTALES 144.260 155.197 19,1 19,2 7,6
Gastos Corrientes 121.948 134.458 16,1 16,7 10,3
Intereses 16.979 20.885 2,2 2,6 23,0
Funcionamiento** 104.969 113.574 13,9 14,1 8,2
Servicios Personales 17.045 19.171 2,3 2,4 12,5
Transferencias 81.514 88.205 10,8 10,9 8,2
SGP 28.634 29.395 3,8 3,6 2,7
Pensiones 28.206 30.921 3,7 3,8 9,6
CREE 7.801 10.642 1,0 1,3 -
Otras transferencias 16.874 17.247 2,2 2,1 2,2
Gastos Generales 6.409 6.197 0,8 0,8 -3,3
Inversión** 22.323 20.723 3,0 2,6 -7,2
Préstamo Neto -11 16 0,0 0,0 -
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,60
Gráfico 2.5: Evolución de los gastos del GNC 2014-2015 (% PIB)
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
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Los gastos corrientes de la Nación en 2015 se estima crecerán 10,3% con respecto a 2014. Así, este agregado pasa
de $121.948 mm (16,1% del PIB) en 2014 a $134.458 mm (16,7% del PIB) en 2015. Los gastos asociados con el
CREE, los intereses y las otras transferencias experimentarán los mayores incrementos porcentuales con respecto a
los niveles observados al cierre de 2014.
En lo relativo al CREE la mayor ejecución de recursos en 2015 se explica porque se anticiparon obligaciones de 2014
en 2013, lo que redujo el gasto efectivo al cierre de ese año. En 2015 la ejecución esperada corresponde a la anualidad
completa, el gasto en intereses se eleva por la depreciación del peso y las otras transferencias se incrementaron,
principalmente, en respuesta a los costos de la unificación del POS.
x,QYHUVLyQ
En lo relacionado con la inversión, en el MFMP se respetan los compromisos adquiridos en el Plan Nacional de
Desarrollo, lo que garantiza la permanencia de las líneas de inversión afines con la paz, la equidad y la educación. En
ese sentido, los principales programas de inversión pueden seguirse desarrollando a pesar de la contracción
observada en los ingresos. El gasto por concepto de préstamo neto ascenderá a $16 mm. Esta cuenta refleja el estado
neto del endeudamiento entre el gobierno nacional y las demás entidades públicas del sector descentralizado. (Cuadro
2.8). El sector de Inclusión Social y Reconciliación es el que recibe la mayoría de la inversión programada, 22% del
total, seguido de transporte (15,45%) y del sector agropecuario que recibe 7,74%. En los demás sectores los
programas que reciben la mayoría de la apropiación tienen una clara vocación hacia la superación de las brechas
regionales y sociales.
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El gasto por concepto de préstamo neto ascenderá a $16 mm. Esta cuenta refleja el estado neto del endeudamiento
entre el gobierno nacional y las demás entidades públicas del sector descentralizado.
21 El Préstamo Neto está constituido por los desembolsos que hace el Gobierno a otras entidades del Estado, ya sea en forma de
deuda interna garantizada u operaciones de préstamo a través de la Cuenta Especial de Deuda Externa -CEDE-, netos de la
recuperación de cartera con dichas entidades.
Página 32 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,61
Cuadro 2.8: Principales proyectos de inversión – 2015
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Vigencia
($ MM)
AGROPECUARIO 3.241 7,7
Asistencia Técnica, Créditos y A poyo A M icroempr esas Rurales 1.222 2,9
Subsidio de Vivienda Rural 555 1,3
COMUNICACIONES 1.215 2,9
Desarrollo y Uso Eficiente de La Infraestructura de Las TI C'S 773 1,9
DEFENSA Y POLICIA 1.353 3,2
Política de Consolidación de La Seguridad Democrática 505 1,2
EDUCACION 2.245 5,4
Alimentación Escolar 821 2,0
Crédito Icetex 664 1,6
HACIENDA 3.299 7,9
Construcción y Reconstrucc ión de Las Zonas Afectadas Por La Ola Inv ernal 1.500 3,6
CREE 699 1,7
Sistemas de Transporte M asivo 767 1,8
INCLUSION SOCIAL Y RECO NCILIACION 9.205 22,0
Asistencia Primera Infancia 3.390 8,1
Familias En A cción 2.412 5, 8
Programas dirigidos a poblac ión pobre, vulnerable, desplaz ada, victima 1.294 3,1
Apoyo a la Niñez y la Familia 791 1,9
JUSTICIA Y DEL DERE CHO 653 1,6
MINAS Y ENERGIA 2.684 6,4
Subsidios de Energía y Gas 1.794 4,3
FAZNI, FAER, FOES, PRONE 458 1,1
PLANEACION 625 1,5
SALUD Y PROTECCION SOCIAL 2.670 6,4
Unificación y Universalización del Régimen S ubsidiado 2.291 5, 5
TRABAJO 3.026 7,2
Sena - Formación para la P roducción y Venta de Serv icios 1.465 3,5
Políticas activas y pasivas de m ercado de trabajo 689 1,7
TRANSPORTE 6.464 15,5
Mejoramiento y M antenimiento Vial, Fluvial, Férreo y M arítimo 973 2,3
Aporte Estatal Concesión Ruta del Sol 1.093 2,6
Construcción,
Adquisición,
Adecuación,
Mejoramiento
y
Mantenimiento
de
Infrae struc tura
Aeronáutica
y
Aeroportuaria 742 1,8
Contratos Plan 609 1,5
VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO 2.186 5,2
Subsidio Familiar de Vivienda 1.297 3,1
Subsidio de Vivienda Desplazados 515 1,2
OTROS EN TODOS LOS SECTORES 4.260 10,2
TOTAL 41.848 100
Sector / Programa Participación
(%)
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,62
c. Balance estructural
Según lo dispuesto en la Ley 1473 de 2011, por medio de la cual se adopta una Regla Fiscal para Colombia, el GNC
está obligado a alcanzar un resultado específico en términos de balance estructural, magnitud que corresponde al
balance total neto del efecto transitorio proveniente de la actividad minero energética y del ciclo económico.
En consecuencia, la Ley requiere que el gobierno discrimine del déficit total qué fracción se asocia con los efectos
cíclicos mencionados. Para el 2015 se proyecta un déficit estructural de $18.106 mm (2,2% del PIB), resultado que
se explica como la diferencia entre el déficit total de $23.881 mm (3,0% del PIB) y el ciclo negativo de $5.775 mm
(0,7% del PIB), donde el déficit estructural es igual al déficit total neto del balance del ciclo.
El balance estructural se descompone en ingresos estructurales por $137.091 mm (17,0% del PIB) y gastos
estructurales por $155.197 mm (19,2% del PIB) (Cuadro 2.9). En 2015 se espera un ingreso cíclico negativo explicado
por una brecha negativa del PIB (PIB real observado por debajo del potencial) y un ingreso negativo petrolero causado
por un diferencial entre el precio promedio observado del petróleo en 2014 y el precio de largo plazo aprobado por el
Comité Consultivo de Regla Fiscal.
Vale recordar que el diferencial de precios que explica el ciclo minero energético negativo de 2015 es el observado
en 2014; pues las utilidades de las empresas del sector, que son base para la depuración de los impuestos de renta
y CREE y para los dividendos de Ecopetrol, se causan en la vigencia anterior.
Cuadro 2.9: Balance Estructural del GNC
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
d. Financiamiento
El total de necesidades de financiamiento de la Nación para el año 2015 ascienden a un valor de $51.691 mm,
compuesto por $23.881 mm de déficit a financiar, $23.200 mm de amortizaciones de deuda de los cuales $17.244
mm corresponden a deuda interna y $ 5.955 mm a deuda externa. Además de lo mencionado se requieren $942 mm
para financiar la deuda flotante, $124 mm para las pérdidas del Banco de la República y $235 mm para garantizar el
pago de sentencias (Cuadro 2.10).
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
INGRESOS
TOTALES 125.904 131.316 16,7 16,3 4,3
Ingresos Estructurales 126.854 137.091 16,8 17,0 8,1
No Energéticos 111.685 123.548 14,8 15,3 10,6
Energéticos 15.169 13.543 2,0 1,7 -10,7
Ingresos Cíclicos -950 -5.775 -0,1 -0,7 -
Tributarios sin minería -950 -1.845 -0,1 -0,2 -
Energéticos 0 -3.930 0,0 -0,5 -
GASTOS
TOTALES 144.260 155.197 19,1 19,2 7,6
Gasto Estructural 144.260 155.197 19,1 19,2 7,6
Gasto Contracíclico 0 0 0,0 0,0 -
BALANCE
TOTAL -18.356 -23.881 -2,4 -3,0 -
BALANCE
ESTRUCTURAL -17.406 -18.106 -2,3 -2,2 -
BALANCE
CÍCLICO -950 -5.775 -0,1 -0,7 -
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 33
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,63
Cuadro 2.10: Fuentes y Usos del GNC 2015*
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Dentro de las fuentes de financiamiento que atenderán las necesidades de 2015, el GNC contará con $43.149 mm de
desembolsos, $12.572 mm provenientes del mercado externo y $30.577 mm del mercado interno. Las colocaciones
internas se reparten entre subastas de TES por $22.653 mm, operaciones convenidas y forzosas con entidades
públicas por $7.550 mm y otra deuda interna por $374 mm. Sumado a lo anterior, el Gobierno cuenta con la
disponibilidad final de 2014 que corresponde a $5.909 mm, de los cuales $3.525 mm en pesos y los restantes $2.384
mm equivalentes a US$ 1.002 millones de dólares. Asimismo se espera que los recursos disponibles por operaciones
de tesorería asciendan a $2.592 mm provenientes de un manejo adecuado y eficiente de la Cuenta Única Nacional.
Las operaciones recién descritas resultan en una disponibilidad final para 2015 de $3.309 mm correspondientes a
$2.603 mm en pesos y $707 mm equivalentes a US$ 285 millones. Dicha disponibilidad final es coherente con las
necesidades de caja de principios de 2016.
Recuadro 2.A: POLÍTICAS ECONÓMICAS 2014-2015
Durante los últimos cinco años, la economía colombiana registró un balance positivo en términos de crecimiento
económico, el cual se ubicó en 4,8% en promedio y estuvo explicado, principalmente, por el buen comportamiento
que presentó el consumo de los hogares y la formación bruta de capital. Este resultado ha estado acompañado por
un alto compromiso del Gobierno Nacional Central (GNC) con la disciplina fiscal, reflejada en el cumplimiento de los
límites establecidos en la regla fiscal. Para 2015 se prevé una desaceleración del ritmo de crecimiento de la economía
como resultado de los efectos que tiene, por una parte, la caída en los precios petróleo sobre el gasto del gobierno,
la inversión y el ingreso disponible de la economía, y, por otra, el lento crecimiento de la economía global. Con el fin
de mitigar los efectos de estos choques, se han diseñado e implementado tres decisiones de política encaminadas a
mantener la responsabilidad fiscal y el crecimiento económico: i) la reforma tributaria de 2014; ii) el aplazamiento de
parte del Presupuesto General de la Nación 2015, y; iii) Plan de Impulso a la Prosperidad y el Empleo (PIPE 2.0).
MFMP MFMP
$ MM 51.691 $ MM 51.691
Desembolsos 43.149
Déficit
a
Financiar 23.881
Externos
(US$ 5.081 mill.)
12.572 De los cuales
Bonos
(US$ 2.481 mill.)
6.137 Pago Intereses Internos 15.438
Multilaterales y Otros
(US$ 2.600 mill.)
6.436 Pago Intereses Externos
(US$ 2.200 mill.)
5.457
Internos 30.577 Gastos en Dólares
(US$ 741 mill.)
1.838
TES 30.562
Subastas 22.653 Amortizaciones 23.200
Entidades Públicas 7.550 Externas
(US$ 2.405 mill.)
5.955
Otros TES 359 Internas 17.244
Otra deuda interna 15
Deuda Flotante - Deud a Flo tante 942
Ajustes por Causación 41 Pérdid as Ban co Rep úbl ica 124
Operaciones de Tesorería 2.592 Sen tenci as 235
Disponibilidad inicial 5.909 FEPC -
En pesos 3.525
En dólares
(US$ 1.002 mill.)
2.384 Disponibilidad Final 3.309
En pesos 2.603
En dólares
(US$ 285 mill.)
707
FUENTES USOS
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,64
Reforma tributaria 2014 (Ley 1739 de 2014)
Esta medida fue implementada con el objetivo de recaudar $12,5 billones, necesarios para financiar el Presupuesto
General de la Nación (PGN) para la vigencia de 2015. Esta necesidad se originó, esencialmente, por la reducción de
los ingresos tributarios como resultado de la caducidad del impuesto al patrimonio (Ley 1370 de 2009) y el inicio del
desmonte del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) establecido en la Ley 1694 de 2013.
Para suplir los ingresos necesarios para la financiación del PGN de 2015, se creó el impuesto a la riqueza y la
sobretasa al impuesto sobre la renta para la equidad CREE, se realizaron modificaciones al CREE y se amplió la
vigencia del GMF.
El impuesto a la riqueza fue diseñado para reemplazar al impuesto al patrimonio. Estará vigente durante el periodo
2015-2018 y aplica tanto para personas naturales como para personas jurídicas que posean un patrimonio líquido
superior a $1.000 millones con corte al 1° de enero de 2015. En el caso de las personas naturales, se estableció una
tarifa progresiva en función del valor del patrimonio que oscila entre 0,125% y 1,5%, como se describe en el Cuadro
2.C.1. En relación a las personas jurídicas, el gravamen estará vigente hasta 2017 y se fijaron tarifas variables para
cada año. De esta manera, las empresas sujetas a este gravamen deberán pagar una tarifa que varía entre 0,2% y
1,15% para el periodo gravable 2015, 0,15% y 1,0% para 2016, y 0,05% y 0,4% para 2017.
Cuadro 2.C.1: Tarifas marginales impuesto a la riqueza
Fuente: Bloomberg, cálculos MHCP.
En relación al impuesto sobre la renta para la equidad CREE, se incrementó de forma permanente tarifa del 8% al 9%
a partir del período gravable 2015. También se amplió la base gravable de este impuesto para tener en cuenta las
rentas brutas y las rentas líquidas especiales, y se autoriza descontar los impuestos pagados en el exterior cuando
se hayan percibido ingresos por fuera del país y las empresas hayan pagado impuesto a la renta en el país de origen
de los mismos.
Por otra parte, se creó la sobretasa al impuesto sobre la renta para la equidad CREE para el mismo periodo 2015-
2018, con una tarifa incremental: 5% para el año gravable 2015, 6% para 2016, 8% para 2017 y 9% para el 2018.
Este gravamen se aplicará sobre la misma base gravable del CREE y está a cargo de las empresas con una base
superior a $800 millones.
En relación con el GMF, la reforma aplazó el inicio del desmonte gradual del tributo hasta 2019, cuando se reducirá a
3 por mil, y continuará disminuyendo un punto en los años subsiguientes hasta desaparecer en 2022.
Entre otras medidas adoptadas en la reforma tributaria, se encuentra la disminución de los umbrales para realizar las
declaraciones de renta a través del IMAS. Este método de declaración quedó restringido para ser usado por personas
naturales, clasificadas como empleados, cuyos ingresos no superen las 2.800 UVT y tengan un patrimonio líquido
inferior a 12.000 UVT. Estas modificaciones empiezan a regir a partir del año gravable 2015. Adicionalmente, se
introdujo el impuesto complementario de normalización tributaria al impuesto a la riqueza, el cual permite incluir los
activos omitidos y los pasivos inexistentes en declaraciones anteriores, sin generar una sanción ni afectar la base
Personas naturales
Límite inferior Límite superior Tarifa marginal Tarifa
marginal
2015
Tarifa
marginal
2016
Tarifa
marginal
2017
> 0 0,125% 0,20% 0,15% 0,05%
>= 2.000 0,35% 0,35% 0,25% 0,10%
>= 3.000 0,75% 0,75% 0,50% 0,20%
>= 5.000 en ade lant e 1, 50% 1,15% 1,00% 0,40%
Base
gravable
(millones) Personas
naturales
Página 34 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,65
gravable para el impuesto a la riqueza de vigencias tributarias anteriores. Este gravamen fija una tarifa de 10% para
el año gravable 2015, 11,5% para 2016 y 13% para 2017.
Aplazamiento de gastos del PGN 2015 (Decreto 0733 de 2015)
La disminución en los precios del petróleo desde mediados de 2014, en conjunto con un menor crecimiento económico
que el esperado, tiene un impacto negativo sobre los ingresos tributarios que percibe el GNC para 2015. Con el
objetivo de mantener el principio de responsabilidad fiscal y cumplir con la regla fiscal, se realizó un aplazamiento de
gastos establecidos en el PGN 2015 por $5,9 billones, repartidos de la siguiente manera: $1,7 billones
correspondientes a funcionamiento, $4,0 billones provenientes de inversión y $200 mm de menor servicio a la deuda.
Con estos ajustes fue posible reducir la presión fiscal para la vigencia corriente y, de esta manera, cumplir con las
metas fiscales del año.
Plan de Impulso a la Prosperidad y el Empleo (PIPE 2.0)
El Plan de Impulso a la Prosperidad y el Empleo 2.0 fue creado como un programa contra-cíclico, con el fin de
dinamizar la economía y la generación de empleo. A través de esta política se busca contribuir a que la economía
obtenga un crecimiento superior a 3,5% durante este año y genere más de 300 mil empleos. Para esto, se fortalecerá
la inversión en infraestructura, se fomentará el sector minero-energético y se promoverá la competitividad de la
industria, el turismo y la agricultura. Se destinarán cerca de $16,8 billones provenientes de recursos que se encuentran
disponibles durante éste y los próximos años, dentro de los límites impuestos por la regla fiscal.
En materia de infraestructura educativa, de las 51.134 aulas que se requieren para poder tener a todos los niños en
jornada educativa única, se planea construir 30.680 durante los próximos cuatro años, es decir, 60% de la necesidad
total. Se realizará una inversión cercana a los $5 billones, los cuales provendrán del Presupuesto General de la Nación
($2 billones), el Sistema General de Regalías ($1,3 billones), los entes territoriales ($700 mm) y de Asociaciones
Público Privadas ($1 billón).
Por su parte, se complementará el programa de infraestructura en transporte de cuarta generación (4G) a través de
la inversión de $4 billones en el mejoramiento de la Red Vial Nacional de vías primarias y secundarias. Se intervendrán
800 carreteras ubicadas en 28 departamentos, con lo que se obtendrán avances considerables en conectividad con
los principales centros de consumo de producción y con los corredores de comercio exterior.
Con el fin de aprovechar los encadenamientos económicos que se generan en torno a la construcción de vivienda, se
destinaron coberturas a la tasa de interés para viviendas No VIS, las cuales serán otorgadas entre 2016 y 2017.
Asimismo, se decidió ampliar el programa Mi Casa Ya, con el objetivo de permitir que éste llegue a más regiones del
país y así facilitar las condiciones de financiación de viviendas de entre 70 y 135 SMMLV. Adicionalmente, se destinará
$1 billón para la construcción de 24.993 viviendas durante 2015 en áreas rurales con el fin de mejorar la calidad de
vida de los agricultores y campesinos del país.
Para fomentar la ejecución de proyectos de importancia regional y local, se implementaron medidas que permiten la
utilización de las regalías no ejecutadas durante los últimos tres años, las cuales ascienden a $4,3 billones. Con el fin
de facilitar la ejecución de estos recursos, se establecerán mecanismos de aprobación expeditos.
En el frente de comercio exterior, se prorrogará la política de arancel cero para materias primas y bienes de capital
no producidos en el país por lo próximos dos años. Asimismo, se destinará cerca de $1 billón, a través de créditos
otorgados por Bancoldex, para la financiación de inversiones que permitan incrementar el potencial de exportaciones
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,66
colombianas y mejorar la competitividad con las importaciones. Estas medidas se implementarán en conjunto con
mejoras en trámites aduaneros y un mayor esfuerzo en la lucha anti contrabando.
El turismo se verá beneficiado con un impuesto de renta cero para aquellos hoteles que inicien construcción antes de
terminar el 2017. Adicionalmente, se extenderán líneas de crédito a través de Bancoldex con el fin de facilitar la
financiación de los proyectos del sector.
Por último, para el sector minero-energético se implementará un paquete de diez medidas dirigidas a fomentar la
exploración y mantener la producción. Entre las medidas que se implementarán se encuentran regalías variables para
los proyectos que implementen tecnología para mejorar recobros, la ampliación de los plazos para las fases
exploratorias para hidrocarburos, la reducción del canon superficiario para la minería, la flexibilización de contratos en
áreas de evaluación, los beneficios arancelarios para la importación de bienes de capital y la emisión de licencias
ambientales por parte de las autoridades nacionales.
2.2.1.2 Sector Público Descentralizado
2.2.1.2.1 Seguridad Social
Para la vigencia 2015 se proyecta un superávit del sector de seguridad de $3.694 mm (0,5% del PIB), producto de
ingresos por $74.050 mm (9,2% del PIB) y gastos por $70.356 mm (8,7% del PIB) (Cuadro 2.11). Si bien este resultado
es equivalente en términos del PIB al balance del sector registrado en 2014, su composición por área presenta un
cambio importante entre ambas vigencias. En primer lugar, se proyecta un mejor resultado fiscal en el área de la salud
que se asocia al agotamiento del portafolio del Fosyga y que, a partir de la vigencia 2015, obliga a que la Nación deba
suplir esta fuente de financiamiento con cargo a recursos corrientes. En segundo lugar, se estima una disminución en
el balance del área de pensiones debido tanto a los menores rendimientos financieros estimados, como a los mayores
gastos que debe realizar el Fonpet por concepto de devolución de saldos a las entidades territoriales.
En lo que concierne a los ingresos totales del sector, se proyecta un aumento del orden de 2,8% ($2.031 mm). Por
orden de magnitud, se estima que los mayores ingresos sean por concepto de aportes del Gobierno Central ($4.014
mm), ingresos tributarios ($135 mm) e ingresos por explotación bruta ($74 mm). Estos incrementos se compensan
parcialmente en el balance debido a las disminuciones proyectadas en otros ingresos ($1.650 mm) y en rendimientos
financieros ($541 mm).
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 35
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,67
Cuadro 2.11: Balance Fiscal de la Seguridad Social
* Cifras Proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El aumento proyectado en los aportes del Gobierno Central se concentra en el área de pensiones y cesantías ($3.773
mm) y tiene como objetivo cubrir el faltante para el pago de las mesadas pensionales en la Administradora Colombiana
de Pensiones -Colpensiones y en los Fondos Públicos de Pensiones que reciben aportes de la Nación. Por su parte,
el incremento estimado en los aportes de la Nación al sector salud se concentran en la Unidad de Gestión General
del I.S.S, para apoyar el proceso de liquidación, y en la Unidad de Salud del Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio, para el pago del plan de beneficios de salud de los maestros.
De otra parte, el bajo crecimiento estimado en los ingresos tributarios tiene dos componentes: por un lado, la
liquidación prevista de la Unidad de Pensiones de Caprecom y los menores ingresos proyectados en el Fondo de
Garantía de Pensión Mínima –FGPMP22; por otro, el aumento derivado de mayor ingreso base de cotización y número
de cotizantes en las entidades que tienen afiliados y reciben aportes de los mismos. Por último, el incremento
proyectado en los ingresos por explotación bruta se concentra en la Unidad de Salud de Caprecom y se explica por
el aumento de la Unidad de Pago por Capitación –UPC del régimen subsidiado.
La disminución proyectada de 15,3% en otros ingresos obedece tanto a los menores recursos estimados por concepto
de devolución de aportes, correspondiente a los saldos de ahorro pensional de las personas que se trasladan del
régimen de ahorro individual al de prima media, como a las menores regalías proyectadas por cuenta de los menores
precios del petróleo que afectan los ingresos del Fonpet.
22 Dado que no existe forma de discriminar los componentes del aumento del saldo del FGPMP entre aportes y rendimientos
financieros, la totalidad del cambio en el valor de dicho Fondo se contabiliza como ingreso tributario. Sin embargo, en este caso
la disminución proyectada en el resultado fiscal se debe a los menores rendimientos financieros proyectados para el período en
relación con los observados durante la vigencia 2015.
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Ingresos Totales 72.019 74.050 9,5 9,2 2,8
Explotación Bruta 2.021 2.095 0,3 0,3 3,7
Aportes del Gobierno Central 35.323 39.337 4,7 4,9 11,4
Funcionamiento 35.323 39.337 4,7 4,9 11,4
Ingresos Tributarios 19.272 19.407 2,5 2,4 0,7
Otros Ingresos 15.403 13.212 2,0 1,6 -14,2
Rendimientos Financieros 4.606 4.065 0,6 0,5 -11,7
Otros 10.797 9.147 1,4 1,1 -15,3
Gastos Totales 68.017 70.356 9,0 8,7 3,4
Pagos Corrientes 67.828 70.316 9,0 8,7 3,7
Funcionamiento 67.828 70.316 9,0 8,7 3,7
Servicios Personales 226 243 0,0 0,0 7,5
Operación Comercial 1.934 2.399 0,3 0,3 24,0
Transferencias 65.516 67.388 8,7 8,4 2,9
Gastos Generales y Otros 152 287 0,0 0,0 89,1
Pagos de Capital 16 40 0,0 0,0 154,6
Formación Bruta de Capital Fijo 16 40 0,0 0,0 154,6
Gastos Causados 173 0 0,0 0,0 -
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT 4.002 3.694 0,5 0,5 -7,7
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,68
Finalmente, la disminución estimada de 11,7% en los rendimientos financieros se debe a dos hechos: en primer lugar,
a que la utilización de excedentes financieros como fuente de financiación del Fosyga tuvo como consecuencia el
agotamiento del portafolio de dicho fondo; y en segundo lugar, a que para la vigencia 2015 se proyecta un crecimiento
del PIB menor que el observado en 2014, lo que hace inferir que los rendimientos financieros serán menores.
Por el lado de los gastos, se proyecta un crecimiento de 3,4%, equivalente a $2.339 mm. Si bien la mayor parte de
este incremento se concentra en el rubro de transferencias, conviene señalar que el comportamiento de las mismas
tiene una dinámica diferente según el área de la seguridad social que se considere. Por un lado, se estima una
disminución de $1.624 mm en las transferencias destinadas al área de salud, debido a que buena parte de los gastos
que venía realizando la Nación para cofinanciar la afiliación del régimen subsidiado a través del Fosyga se harán
durante la vigencia 2015, a través del mecanismo de giro directo. Este gasto se reflejará como mayor gasto de GNC
y no se verá en las cuentas del sector. Por otro lado, se proyecta un crecimiento de 8,2% ($3.705 mm) en las
transferencias destinadas al área de pensiones y cesantías para el pago de pensiones de vejez e invalidez, así como
de asignaciones de retiro de los miembros de la fuerza pública.
Por último, conviene señalar que el aumento en los gastos de operación comercial se concentra en la Unidad de Salud
de Caprecom para el pago de medicamentos, procedimientos médicos y servicios en salud de sus afiliados, mientras
que el incremento en los gastos generales se concentra en la Unidad de Salud del ISS y son consecuencia del proceso
de liquidación de la entidad previsto para la vigencia 2015.
Por unidad de negocio, se espera que el área de pensiones y cesantías presente un superávit de $4.184 mm (0,5%
del PIB) y el área de salud un déficit de $490 mm (0,1% del PIB) (Cuadro 2.12).
Cuadro 2.12: Balance Fiscal por Unidad de Negocio de la Seguridad Social 2014-2015
* Cifras Proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
A continuación se hace un análisis del comportamiento de cada una de las áreas de la seguridad social.
a. Salud
En el área de salud se encuentran clasificadas las entidades públicas que prestan servicios de salud como las E.P.S
(Entidades Prestadoras de Salud), el Fosyga (Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud) y la Unidad de Gestión
General del Instituto de Seguros Sociales23, que fue creada luego del cese de actividades del negocio de salud y la
venta de la ARP y que se mantendrá mientras se liquida totalmente el ISS.
Se proyecta un déficit de $490 mm (0,1% del PIB), el cual representa una mejora en el resultado fiscal del orden de
0,2% del PIB, en comparación con el registrado durante la vigencia 2013. El balance fiscal proyectado para 2015 es
producto de ingresos totales por $20.030 mm (2,5% del PIB), y gastos totales por $20.520 mm (2,5% del PIB) (Cuadro
2.13). La mayor parte del cambio en el déficit se debe a que buena parte de los gastos del Fosyga durante la vigencia
2014 se realizaron con cargo a excedentes financieros acumulados en vigencias anteriores; el agotamiento de dicho
23 También hacen parte de la muestra de entidades del área de salud: Magisterio, Caprecom, Fuerzas Militares, Policía Nacional
y Ferrocarriles Nacionales.
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Salud -2.288 -490 -0,3 -0,1 -78,6
Pensiones y Cesantías 6.290 4.184 0,8 0,5 -33,5
TOTAL 4.002 3.694 0,5 0,5 -7,7
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Página 36 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,69
portafolio tiene como consecuencia que a partir de 2015 estos gastos deban ser financiados con cargo a ingresos
corrientes.
Cuadro 2.13: Balance Fiscal del Área de Salud
* Cifras Proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El crecimiento proyectado de los ingresos totales del área es de 0,9% ($174 mm), consecuencia tanto del incremento
en los ingresos tributarios ($298 mm), aportes del Gobierno Central ($241 mm) e ingresos por explotación bruta ($87
mm) como de la disminución de otros ingresos ($402 mm) y de rendimientos financieros ($50 mm). Dado que la
mayoría de los cambios en ingresos y gastos se concentran en el Fosyga y que se proyecta que durante la vigencia
2015 las transferencias de dicho fondo representen el 93% de las transferencias del área, esta sección se concentrará
de manera particular en explicar los cambios al interior del mismo.
De conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993, el Fosyga es una cuenta adscrita al Ministerio
de Salud y Protección Social manejada por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia,
cuyos recursos se destinan a la inversión en salud. El Fosyga tiene cinco subcuentas: i.) Subcuenta de Compensación,
a través de la cual se registran los ingresos y gastos del régimen contributivo en salud; ii.) Subcuenta de Solidaridad24,
encargada de canalizar recursos de distintas fuentes y destinarlos al financiamiento del régimen subsidiado en salud;
iii.) Subcuenta de Promoción y Prevención, iv.) Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT)
y v.) Subcuenta de Garantías para el Sector Salud.
Al interior de la Subcuenta de Compensación se proyecta un aumento de $503 mm en las transferencias del Gobierno
Central y de $274 mm en los ingresos tributarios. Los aportes de la Nación corresponden a los recursos recaudados
24 La subcuenta de solidaridad del Fosyga no se encarga del recaudo de la totalidad de las fuentes del régimen subsidiado. A
estos ingresos es preciso añadirles aquellos recaudados y ejecutados por los entes territoriales (departamentos y municipios) y
los recaudados en virtud de la Ley 1393 de 2010 por concepto de IVA a la cerveza, que son ejecutados directamente por el
Ministerio de Salud y Protección Social.
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Ingresos Totales 19.856 20.030 2,6 2,5 0,9
Explotación Bruta 1.997 2.084 0,3 0,3 4,4
Aportes del Gobierno Central 7.170 7.411 0,9 0,9 3,4
Funcionamiento 7.170 7.411 0,9 0,9 3,4
Ingresos Tributarios 7.462 7.760 1,0 1,0 4,0
Otros Ingresos 3.228 2.775 0,4 0,3 -14,0
Rendimientos Financieros 129 79 0,0 0,0 -38,9
Otros 3.098 2.696 0,4 0,3 -13,0
Gastos Totales 22.144 20.520 2,9 2,5 -7,3
Pagos Corrientes 21.968 20.519 2,9 2,5 -6,6
Funcionamiento 21.968 20.519 2,9 2,5 -6,6
Servicios Personales 105 88 0,0 0,0 -16,5
Operación Comercial 1.680 2.010 0,2 0,2 19,6
Transferencias 20.096 18.262 2,7 2,3 - 9,1
Gastos Generales y Otros 87 159 0,0 0,0 82,8
Pagos de Capital 2 1 0,0 0,0 -75,4
Formación Bruta de Capital Fijo 2 1 0,0 0,0 -75,4
Gastos Causados 173 0 0,0 0,0 -100,0
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT -2.28 8 -490 -0,3 -0,1 -78,6
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,70
a través del Impuesto Sobre la Renta para la Equidad –CREE y serán utilizados para la financiación del régimen
contributivo. Cabe recordar que, como un mecanismo para incentivar la formalización del mercado laboral mediante
la disminución de los costos no salariales, la Ley 1607 de 2012 reemplazó los aportes en salud que hacían los
empleadores privados correspondientes a sus empleados con asignaciones salariales inferiores a 10 salarios mínimos
(SM) por aportes del Gobierno Central recaudados a través de un impuesto de destinación específica denominado
CREE.
Por su parte, el aumento en los ingresos tributarios responde a un mayor recaudo por cuenta de los aportes de
seguridad social tanto de los empleadores de los trabajadores públicos y los empleados con asignaciones salariales
superiores a 10 SM (que no se encuentran cobijados por las disposiciones contenidas en la Ley 1607 de 2012 como
sujetos al reemplazo de sus aportes en salud por cuenta del CREE) como al aporte que deben hacer todos los
trabajadores como corresponsables de la financiación del aseguramiento en salud. Este incremento, equivalente al
6,8%, obedece tanto a un mayor ingreso base de cotización de los afiliados como a un crecimiento de los trabajadores
formales.
En términos del gasto de la Subcuenta de Compensación, se proyecta un incremento de $700 mm por cuenta del
aseguramiento del régimen contributivo (debido tanto al incremento de la Unidad de Pago por Capitación –UPC como
del número de afiliados). Adicionalmente, se estima una disminución en los gastos No POS25 del orden de $358 mm,
así como de $327 mm correspondientes a saldos no compensados y registros glosados26.
En la Subcuenta de Solidaridad es importante destacar una disminución proyectada de $541 mm en los aportes de la
Nación27, así como la apropiación de $205 mm correspondientes a excedentes financieros que tienen como fin
cofinanciar el aseguramiento del régimen subsidiado. Es la utilización de excedentes financieros la que explica el
déficit proyectado del Fosyga y que asciende para 2015 a $462 mm. Sin embargo, el agotamiento de este portafolio
ha generado que dichos recursos se reemplacen con cargo a ingresos corrientes. En particular, estos ingresos están
siendo reemplazados por recursos de las entidades territoriales (que deben destinar, a partir de 2015, el 80% de las
transferencias correspondientes al SGP-Salud al aseguramiento del régimen subsidiado, frente a 65,5% en la vigencia
2014) y por transferencias de la Nación. En lo referente a los gastos, se proyecta una disminución de $1.905 mm
principalmente para el pago de la afiliación al régimen subsidiado. Si bien esta disminución puede parecer
contraintuitiva en un contexto de aumento de afiliados y de la UPC del régimen contributivo, consecuencia de la
igualación de planes de beneficios entre ambos regímenes en salud, conviene señalar que tanto los mayores gastos
de las entidades territoriales, que lo hacen directamente, como de la Nación, que está privilegiando la utilización del
mecanismo de giro directo, se hacen por fuera del Fosyga y en consecuencia no se reflejan sobre las cuentas fiscales
del sector de seguridad social.
25 Los medicamentos, procedimientos y servicios sociales que no están incluidos en el plan de beneficios y cuyo gasto es ordenado
por los Comités Técnico Científico de las EPS y por las autoridades judiciales constituyen el gasto No Pos. Durante los últimos
años la Nación ha tomado medidas de precios y racionalización de uso (en particular, decretos que determinen los precios
máximos a que pueden ser recobrados los medicamentos así como inclusiones al POS) que explican la tendencia decreciente
del mismo.
26 Los saldos no compensados corresponden a las cotizaciones recaudadas por las EPS y giradas al Fosyga, que no han surtido
el proceso de compensación ante la Subcuenta de Compensación del Fondo, en el cual se reconoce a cada EPS la UPC por sus
afiliados. Los registros glosados son recursos de la cotización girados al Fosyga por registros que se presentan la Subcuenta de
Compensación y que fueron glosados
27 Es importante aclarar que si bien presupuestalmente la transferencia de excedentes del ECAT para financiar los gastos propios
de su subcuenta, los de la subcuenta de solidaridad y para apoyar funciones de la Nación (e.g. el programa ampliado de
inmunizaciones) se consideran aportes del Gobierno Nacional, fiscalmente esto se registra como un déficit pues implica la
desacumulación de dichos excedentes.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 37
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,71
De otra parte, al interior de la Subcuenta de Garantías para el Sector Salud se proyecta una disminución en los gastos
del orden de $449 mm, usados para la compra directa de cartera a las Instituciones Prestadoras de Servicios de
Salud, mientras que en la Subcuenta de Promoción se proyecta un aumento de los gastos por $38 mm, principalmente
para desarrollar programas nacionales de promoción y prevención. Finalmente, en la subcuenta ECAT se tiene
previsto desacumular excedentes por valor de $152 mm y transferir $1.000 mm a la Subcuenta de Solidaridad para
apoyar la sostenibilidad de la afiliación de la población pobre y vulnerable asegurada a través del régimen subsidiado.
En lo relacionado con el resto de entidades que componen el área de la salud, resulta importante señalar que en
Caprecom se estima tanto un incremento de $87 mm en los ingresos por explotación bruta, equivalente al 4,4%,
provenientes de los ingresos por UPC de los afiliados al régimen subsidiado de la empresa, así como un incremento
de $329 mm en los gastos de operación comercial, a través de las cuales se pagan los bienes y servicios en salud de
sus afiliados.
Por otra parte, la Unidad de Salud del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio presentó en la vigencia 2014
un superávit de $106 mm debido a una menor prestación de servicios de salud en relación con lo presupuestado.
Para la presente vigencia se estima que las transferencias del fondo por este concepto se incrementen en $254 mm
y que el mismo esté en equilibrio fiscal. Finalmente, en la Unidad de Gestión General del ISS se proyecta un déficit
de $99 mm que se debe al proceso de liquidación de la entidad, cuya finalización está prevista para la presente
vigencia. El aumento en gastos generales del área, del orden de 82,8% ($72 mm) se explica principalmente por los
gastos asociados a este proceso de liquidación, en especial para el pago de servicios administrativos y el fondo de
archivos.
b. Pensiones
En esta área se clasifican las entidades que manejan el pago de pensiones públicas. Se destacan dos grandes grupos:
por un lado Colpensiones, que maneja el Régimen de Prima Media en el que se encuentran las personas afiliadas a
ese régimen, ya sea que laboren en el sector público o privado, y por el otro se encuentran los Fondos Públicos de
Pensiones: Patrimonio Autónomo de Ecopetrol (PAE), Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), Patrimonio Autónomo
de Telecom (PAP), Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) y el Fondo Nacional de Pensiones de
las Entidades Territoriales (Fonpet), entre otros, que son manejados por encargos fiduciarios.
En el área de pensiones y cesantías se proyecta un superávit de $4.184 mm (0,5% del PIB) frente a $6.290 mm (0,8%
del PIB) registrado en 2014. El superávit del área es producto de ingresos totales por $54.020 mm (6,7% del PIB) y
gastos totales por $49.837 mm (6,2% del PIB) (Cuadro 2.14).
Existen varias razones que explican las diferencias entre el resultado fiscal estimado para 2015 en comparación con
el observado en 2014. En primer lugar, se proyecta una disminución en los rendimientos financieros, derivada de una
menor dinámica económica esperada para la presente vigencia, así como de otros ingresos, por cuenta de menores
traslados de los fondos privados a Colpensiones, aunque este último efecto, de materializarse, implica forzosamente
un aumento en las transferencias de la Nación que lo compense. En segundo lugar, se proyecta un aumento
importante en los gastos del Fonpet, correspondiente tanto a mayores devoluciones de saldos a las entidades
territoriales que han sobrecumplido el fondeo de su pasivo pensional, así como a mayores transferencias al Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio para cubrir el pago de mesadas pensionales de los maestros.
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,72
Cuadro 2.14: Balance Fiscal del Área de Pensiones y Cesantías
* Cifras Proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El superávit esperado para la vigencia 2015 es consecuencia tanto de un balance fiscal positivo en varias de las
entidades que componen el área de pensiones, entre las que se destacan el Fonpet ($2.982 mm) y el Fondo de
Garantía de Pensión Mínima Privada ($1.987 mm), como de un déficit proyectado al interior del Fondo de Solidaridad
Pensional ($590 mm) y de Colpensiones ($144 mm).
El resultado estimado para el Fonpet se explica porque las entidades territoriales están constituyendo el ahorro que
les permita el pago de pensiones futuras y, en consecuencia, en términos netos los ingresos al Fondo son mayores a
los pagos que se realizan. En el Fondo de Garantía de Pensión Mínima, cuyos ingresos corresponden a los aportes
de solidaridad de los afiliados al régimen de ahorro individual sumado a los rendimientos financieros sobre el portafolio
acumulado, todavía no empieza a realizar pagos pues las personas que los van a requerir no han agotado los saldos
de sus cuentas individuales. Por su parte, el déficit estimado en el Fondo de Solidaridad Pensional obedece a la
utilización de excedentes financieros para financiar los subsidios en el programa Colombia Mayor, mientras que el de
Colpensiones se debe a que parte del presupuesto de la vigencia 2015 se está financiando con cargo a la
disponibilidad inicial, lo cual fiscalmente se contabiliza como déficit pues no implica la entrada de nuevos recursos
sino la desacumulación de caja.
En lo relacionado con los ingresos totales del área, el crecimiento proyectado es del orden de 3,6% ($1.858 mm) y se
debe tanto al aumento de 13,4% ($3.773 mm) como a la disminución estimada de 16,2% ($1.248 mm) en otros
ingresos, de 11,0% ($491 mm) en rendimientos financieros y de 1,4% ($163 mm) en los ingresos tributarios. Cabe
señalar que la disminución en los ingresos de explotación bruta, del orden de 57,2%, obedece a la liquidación de la
Unidad de Pensiones de Caprecom y si bien una variación importante entre vigencias, no tiene mayor injerencia en
los resultados del área.
La mayor parte del incremento en los aportes del Gobierno Central se concentra en Colpensiones ($2.051 mm) y en
el Fopep ($1.162 mm). En Colpensiones, estos recursos corresponden al faltante que esta entidad debe cubrir por la
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Ingresos Totales 52.163 54.020 6,9 6,7 3,6
Explotación Bruta 24 10 0,0 0,0 -57,2
Aportes del Gobierno Central 28.153 31.926 3,7 4,0 13,4
Funcionamiento 28.153 31.926 3,7 4,0 13,4
Ingresos Tributarios 11.810 11.647 1,6 1,4 -1,4
Otros Ingresos 12.176 10.437 1,6 1,3 -14,3
Rendimientos Financieros 4.476 3.986 0,6 0,5 -11,0
Otros 7.699 6.451 1,0 0,8 -16,2
Gastos Totales 45.873 49.837 6,1 6,2 8,6
Pagos Corrientes 45.860 49.797 6,1 6,2 8,6
Funcionamiento 45.860 49.797 6,1 6,2 8,6
Servicios Personales 121 155 0,0 0,0 28,4
Operación Comercial 254 389 0,0 0,0 53,4
Transferencias 45.421 49.126 6,0 6,1 8,2
Gastos Generales y Otros 65 128 0,0 0,0 97,6
Pagos de Capital 13 39 0,0 0,0 193,6
Formación Bruta de Capital Fijo 13 39 0,0 0,0 193,6
Gastos Causados 0 0 0,0 0,0 -
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT 6.290 4.184 0,8 0,5 -33,5
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Página 38 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,73
diferencia entre los ingresos por cotizaciones y el pago de las mesadas pensionales; para la vigencia 2015 se proyecta
que la entidad reciba $12.030 mm (1,5% del PIB) como transferencia del Gobierno Central. Asimismo, el aumento
proyectado en el Fopep, además del incremento en la mesada promedio por cuenta del ajuste por inflación, está
relacionado con el pago de pensiones que debe asumir el fondo por cuenta de la liquidación de la Unidad de Pensiones
de Caprecom.
La disminución proyectada en otros ingresos se debe a dos efectos contrarios que se compensan parcialmente en el
balance: en primer lugar, al menor recaudo estimado al interior de Colpensiones por concepto de devolución de
aportes (personas que pasan del régimen de ahorro individual al de prima media), que se estima pase de $4,5 billones
durante la vigencia 2014 a $2,5 billones en la presente vigencia. Asimismo, se estima que la disminución en los precios
del petróleo se traduzca en menores ingresos del Fonpet, del orden de $342 mm, por concepto de regalías. En
segundo lugar, a un aumento en los aportes que realiza el Fonpet, por $470 mm, para financiar el Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por otra parte, la caída estimada en rendimientos financieros obedece a una menor proyección de crecimiento de la
economía durante el 2015 en relación con el 2014. Esta disminución en los rendimientos financieros, en particular de
los correspondientes al FGPMP explica la mayor parte de la disminución en los ingresos tributarios28. El resto de la
disminución en estos ingresos se debe a la liquidación prevista, durante la vigencia 2015, de la Unidad de Pensiones
de Caprecom, lo que genera una disminución en las aportes de las empresas del sector de comunicaciones del orden
de $70 mm, al pasar de ingresos por este concepto del orden de $640 mm en 2014 a $571 mm en 2015. En adelante,
estos recursos serán recaudados por el Gobierno Nacional que pagará estas mesadas pensionales a través del Fopep.
En lo referente a los gastos, el incremento proyectado es del orden de 8,6% ($3.964 mm) debido principalmente a la
variación del rubro transferencias, que se estima aumente 8,2% ($3.705 mm). Estos mayores pagos se concentran
en el Fopep ($1.162mm), en el Fonpet ($1.025 mm), en Colpensiones ($536 mm) y en el Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio ($455 mm). Los aumentos proyectados se explican por el crecimiento vegetativo de los
pensionados y retirados (Cuadro 2.15), el incremento en la mesada promedio y el mayor reconocimiento en el pago
de pensiones. Cabe señalar que el aumento estimado en los gastos del Fonpet tiene dos componentes: por un lado,
contribuir al financiamiento del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través del cual se realizan los pagos
de las mesadas pensionales de los maestros; por otro, a devolver los saldos a las entidades territoriales que hayan
sobrecumplido el fondeo de sus pasivos pensionales.
Cuadro 2.15: Número de Pensionados
Fuente: DGPPN
28 Los ingresos del FGPMP dependen de las cotizaciones al régimen de ahorro individual y de los rendimientos financieros sobre
el saldo acumulado. Dado que las AFP solo reportan el cambio en el saldo del mismo (y no la composición de ingresos y gastos),
la totalidad del cambio se contabiliza en las cuentas fiscales como ingreso tributario. Para la vigencia 2015 se proyecta un
superávit del fondo del orden de $1.987 mm, en comparación con $2.140 mm registrado en 2014.
Cto.
(%)
2015*/2014
Colpensiones 1.162.659 1.225.845 5,4
Fopep 257.741 260.070 0,9
Fondo del Magisterio 166.606 185.835 11,5
TOTAL 1.587.006 1.671.750 5,3
CONCEPTO 2014 2015*
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,74
2.2.1.2.2 Empresas del nivel nacional
Para 2015, se proyecta que las empresas del nivel nacional registren un superávit equivalente a 0,1% del PIB, lo cual
representa una mejora de 0,3 pp en comparación con el resultado observado en la vigencia 2014. La mayor parte de
este cambio se debe a los mejores resultados esperados en el FAEP y en el resto de entidades que componen las
empresas del nivel nacional. A continuación se presenta el detalle de las entidades que componen el sector (Cuadro
2.16).
Cuadro 2.16: Balance Fiscal Empresas del Nivel Nacional
* Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
a. FAEP
Al cierre de 2014, el déficit observado para el FAEP ascendió $631 mm. Este resultado obedeció a desahorros
realizados por el Fondo Nacional de Regalías por $309 mm y a las solicitudes realizadas por las entidades territoriales
por $322 mm según lo establecido en el Decreto 1074 de 2011.
Para 2015, se espera que el FAEP registre un déficit por $290 mm, el cual corresponde al saldo observado en el fondo
a 31 de diciembre de 2014 multiplicado por el factor de liquidación establecido en el Decreto 1849 de 2013. Este
decreto establece los porcentajes máximos de desahorro permitidos para cada año hasta la fecha de liquidación del
fondo, en 2019.
Asimismo, el citado decreto establece una priorización del desahorro que los entes territoriales realicen. Así, los
recursos deben ser destinados en primera medida para el pago de las deudas con las Entidades Promotoras de Salud,
y las inversiones en vías según lo establecido en los artículos 275 y 118 del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
Una vez atendidos los anteriores compromisos, cada entidad territorial podrá destinar libremente el saldo restante.
Este proceso dará lugar a la liquidación del FAEP en el 2019, una vez agotados sus recursos.
b. Eléctrico
Se espera que en 2015 el sector eléctrico presente un déficit de $386 mm, producto de ingresos por $4.314 mm (0,6%
del PIB) y gastos por $4.699 mm (0,6% del PIB). Esta proyección es inferior en $72 mm al resultado del balance del
2014. En comparación al cierre de 2014, se espera que los ingresos del sector crezcan 7,8% ($315 mm), producto de
mayores recursos por explotación bruta, por efecto del crecimiento de la demanda de energía.
Por otra parte, los gastos del sector aumentarán $411 mm (9,6%), debido principalmente a un incremento del 6,8%
($162 mm) en los gastos de inversión que realizarán las electrificadoras regionales. Por su parte, los mayores gastos
de operación comercial de la electrificadora Gecelca estarán enfocados al desarrollo del proyecto Gecelca 3.2. Se
estima que esta nueva generadora tendrá una obligación de energía en firme de 1,971 GWh año.
Por último, es importante mencionar que las mejores expectativas de aumento en los niveles de los embalses para
2015, afectará el precio de la energía en bolsa con una tendencia a la baja.
2014 2015* 2014 2015*
Empresas del nivel nacional -2.680 -187 -0,4 0,0
FAEP -615 -290 -0,1 0,0
Electrico -314 -386 0,0 -0,1
Resto nacional -1.752 488 -0,2 0,1
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 39
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,75
c. Resto entidades
El sector de Resto Nacional está compuesto por los Establecimientos Públicos, el Fondo Nacional del Café, la Agencia
Nacional de Hidrocarburos (ANH), el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustible (FEPC) y el Sector
Público no Modelado (SPNM).
Para la vigencia 2015 se estima un superávit del sector de $488 mm (0,1% del PIB) (Cuadro 2.17), superior en 0,3%
al registrado en 2014 (-$1.752 mm). Este resultado es producto de dos efectos contrarios que se cancelan
parcialmente en el balance. Por un lado, un deterioro en el balance de los establecimientos públicos, por cuenta de
los mayores gastos de inversión que pretenden adelantar el SENA e INVIAS, y de la Agencia Nacional de
Hidrocarburos, donde la transferencia de excedentes a la Nación sumada a los menores ingresos proyectados debido
a la caída en los precios del petróleo explican el deterioro del balance.
Por otro lado, un mejor resultado fiscal en el FEPC, por un diferencial negativo entre el precio de paridad y el precio
interno de combustibles, y en el SPNM, donde se espera que se presente un resultado similar a su promedio histórico
luego de que durante la vigencia 2014 presentara un déficit derivado de la entrada en vigencia del SCUN.
Cuadro 2.17: Balance Fiscal Resto de Entidades
* Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Establecimientos Públicos
La muestra de Establecimientos Públicos está conformada por INVIAS, ANI, INCODER, ICBF y SENA. En 2015 se
espera que el sector genere un superávit de $56 mm, del cual corresponden $21 mm a la ANI, $38 mm al INVIAS,
$46 mm al SENA, -$10 mm al INCODER y -$39 mm al ICBF. Este superávit es menor en $656 mm (92,1%) al cierre
de 2014.
Para el 2015 se estima un aumento de los ingresos totales de $196 mm (1,3%) frente al cierre de 2014, como resultado
del crecimiento de los aportes del Gobierno Central por valor de $378 mm (3,4%). En 2015 los aportes de
funcionamiento aumentarán $20 mm (5,8%) y los aportes de inversión crecerán en $358 mm (3,3%). Contrario a la
tendencia, se estima una disminución de los ingresos tributarios de $315 mm (12,0%); sin embargo, esta caída se
verá compensada con los recursos de la Nación provenientes del CREE al ICBF y al SENA por valor de $2.594 mm y
$1.743 mm respectivamente (cifras aprobadas dentro del Presupuesto General de la Nación). Adicionalmente, se
calcula un incremento del rubro otros ingresos por valor de $134 mm (9,4%) (Cuadro 2.18).
2014 2015* 2014 2015*
Resto Nacional -1.752 488 -0,2 0,1
Esta. Públicos 712 56 0,1 0,0
ANH 708 -16 0,1 0,0
FEPC -1.346 28 - 0,2 0,0
FNC 55 39 0,0 0,0
SPNM -1.881 381 -0,2 0,0
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,76
Cuadro 2.18: Balance Fiscal Establecimientos Públicos
* Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En cuanto a los gastos totales, en 2015 se proyecta un incremento de $853 mm (5,9%). Como resultado de mayores
gastos de funcionamiento $78 mm (6,0%) y de inversión $418 mm (3,1%). En detalle, se estima un crecimiento de los
gastos destinados a servicios personales por valor de $20 mm (5,9%) y un aumento del rubro gastos generales y otros
por valor de $3 mm (3,8%). De igual manera, se calculan mayores gastos por transferencias por valor de $55 mm
(6,2), debido a un incremento en transferencias del ICBF para atender los programas de “Atención integral de los
derechos de la niñez y la familia” y de “Protección, acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los
derechos de la niñez y la familia”.
Los gastos destinados a la inversión crecerán un 3,1%, para un total de $13.961 mm, de los cuales corresponden
$2.386 mm a la ANI, $5.203 mm al INVIAS, $2.587 mm al SENA, $384 mm al INCODER y $3.401 mm al ICBF. Cabe
mencionar que el ICBF invertirá cerca de $1.837 mm para el fortalecimiento del programa “Asistencia a la primera
infancia a nivel nacional”; mientras que el SENA aumentará los gastos de inversión para atender los programas
“capacitación a trabajadores y desempleados para su desempeño en actividades productivas” por valor de $1.357 mm
y “Mejoramiento de la formación profesional y de las condiciones técnicas y tecnológicas de los servicios del SENA a
nivel nacional” por valor de $120 mm.
Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)
En 2015 se espera que la Agencia Nacional de Hidrocarburos presente un balance deficitario por $16 mm, lo que
representa una reducción de $724 mm con respecto a lo observado en 2014 ($708 mm). El balance esperado es
resultado de unos ingresos por $5.176 mm (0,64% del PIB) y unos gastos por $5.193 mm (0,64% del PIB). El déficit
se encuentra explicado por una reducción de los ingresos por cerca de $302 mm provenientes de los contratos
otorgados por la ANH. Estos ajustes son originados por los recortes de inversión de las empresas del sector de
hidrocarburos, en respuesta a la caída en los precios del petróleo. También contribuye al deterioro del balance, la
transferencia de excedentes financieros que realiza la Agencia a la Nación y que para esta vigencia asciende a $477
mm. Vale la pena resaltar que las regalías tienen un efecto neutro sobre el balance, ya que se contabilizan como un
ingreso cuando son recaudadas y como un gasto en el momento en que se giran a los entes territoriales.
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Ingresos Totales 15.195 15.391 2,0 1,9 1,3
Aportes del Gobierno Central 11.137 11.515 1,5 1,4 3,4
Funcionamiento 346 366 0,0 0,0 5,8
Inversión 10.791 11.149 1,4 1,4 3,3
Ingresos Tributarios 2.627 2.312 0,3 0,3 -12,0
Otros Ingresos 1.431 1.565 0,2 0,2 9,4
Gastos Totales 14.483 15.335 1,9 1,9 5,9
Pagos Corrientes 1.297 1.375 0,2 0,2 6,0
Funcionamiento 1.297 1.375 0,2 0,2 6,0
Servicios Personales 343 364 0,0 0,0 5,9
Transferencias 878 933 0,1 0,1 6,2
Gastos Generales y Otros 75 78 0,0 0,0 3,8
Pagos de Capital 13.543 13.961 1,8 1,7 3,1
Formación Bruta de Capital Fijo 13.543 13.961 1,8 1,7 3,1
Deuda Flotante -357 0 0,0 0,0 -100,0
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT 7 12 56 0,1 0,0 -92,1
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Página 40 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,77
Al evaluar la utilidad operacional de la entidad –definida como la resta entre los ingresos operacionales, y los gastos
de funcionamiento e inversión– se espera que ésta se sitúe en $184 mm en 2015 en comparación con $635 mm
observados en 2014. Asimismo, se espera que la Agencia gestione desahorros del FAEP por $290 mm durante el año
en curso.
Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC)
Durante 2014 el FEPC acumuló un déficit por $1.346 mm, resultado que se encuentra explicado por el pago de
intereses por $246 mm de los créditos que tiene el Fondo con la Tesorería General de la Nación y unas posiciones
negativas netas que ascendieron a $1.100 mm. Las posiciones netas corresponden a la suma del producto entre el
diferencial del precio de paridad (PP) y el precio de venta interno de los combustibles (IP) por el volumen de ventas
en cada periodo del tiempo (Gráfico 2.6).
Para 2015 se espera un superávit del FEPC de $27 mm, resultado que se encuentra explicado por un diferencial
negativo entre el PP y el IP, tanto de la gasolina como del diésel, originado en la disminución de los primeros en
respuesta a los menores precios del petróleo. Asimismo, se espera que el funcionamiento de la fórmula de fijación de
los precios de los combustibles, durante lo que resta del año, contribuya a reducir el diferencial entre los precios y que
los flujos positivos se compensen con los negativos.
Es importante anotar que el superávit que se espera para este año contribuirá a reducir la deuda que el Fondo ha
venido acumulado desde 2010, período en el cual se agotaron los recursos acumulados en el FEPC.
Gráfico 2.6: Evolución del ahorro neto del FEPC y del precio del petróleo (pesos)
A. Precio paridad e ingreso al productor para la gasolina B. Precio e ingreso al productor para el diésel
Fechas corresponden al período de contabilización fiscal del FEPC.
Fuente: Ministerio de Minas y Energía. Cálculos DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,78
Recuadro 2.B: POLÍTICA DE ESTABILIZACIÓN DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES: HISTORIA, SITUACIÓN
ACTUAL Y PERSPECTIVAS
La política de precios de los combustibles en Colombia, liderada por el Ministerio de Minas y Energía, define los diferentes
componentes y tarifas que conforman el precio final de la gasolina corriente y el diésel, y de garantizar el abastecimiento
de los combustibles en el país (Ley 26 de 1989). Los principales agentes que hacen parte de la cadena de producción y
distribución de combustibles son el refinador o el importador, el productor de biocombustibles, el almacenador, el
transportador, el distribuidor mayorista, el distribuidor minorista, y el consumidor final (ver Gráfico 1). Debido a la
heterogeneidad de los agentes, el papel de regulador de los precios que realiza el gobierno se dificulta pues sus intereses
no son convergentes, por lo que se han establecido factores técnicos y objetivos que permitan que la toma de decisiones
no responda a las presiones de los distintos sectores económicos.
Gráfico 2.B.1: Cadena de suministro de combustibles
Fuente: Ecopetrol, imágenes de www.canstockphoto.es
El documento abordará los fundamentos de la política de combustibles, así como la estructura de precios.
Adicionalmente, se explicará cómo funciona el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (en adelante
FEPC), y su papel en la estabilización de precios. Finalmente, se analizarán diferentes simulaciones del flujo neto de
recursos del FEPC frente a diferentes escenarios posibles de precios internacionales de los derivados del petróleo para
2015.
Objetivos de la política de precios de los combustibles
Los cuatro ejes de la política de precios son eficiencia, equidad, progresividad y estabilidad. Un mercado de productos
refinados eficiente permite que el precio refleje la realidad del mercado. Por este motivo, la regulación de los precios
determina que a los refinadores se les reconozca el mismo ingreso que habrían recibido si hubieran exportado. Por otra
parte, con el fin de garantizar el abastecimiento de diésel en el país (cerca del 60% de la demanda interna de diésel se
cubre con importaciones), a los importadores se les reconoce el precio de paridad de importación de los combustibles.
Por otro lado, bajo la premisa de generar una mayor equidad, a partir de 2009 se eliminaron los subsidios explícitos al
consumo de combustibles. Entre el año 2000 y 2009 el Gobierno nacional destinó $31,7 billones (precios de 2008) a
subsidiar el consumo nacional de combustibles fósiles. El alto impacto fiscal de esta política, llevó al Gobierno nacional
a direccionar estos recursos a programas que generen mayor equidad como subsidios a la educación, y proyectos para
mejorar la infraestructura.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 41
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,79
Adicionalmente,
el
Gobierno
siempre
ha
sido
proclive
a
mantener
los
impuestos
a
los
combustibles
porque
son
progresivos, y amigables con el medio ambiente.
Así mismo, con el fin de aportar a la estabilidad macroeconómica del país, la política de precios impide que la volatilidad
de los mercados internacionales se transmita completamente al mercado interno. De esta manera, los hogares
mantienen su poder adquisitivo y en periodos de cambios abruptos en los precios internacionales el sector productivo
percibe una mayor certeza para planificar sus costos, mientras se minimiza el impacto fiscal de la política de
estabilización.
Estructura de los precios de los combustibles
Teniendo en cuenta lo anterior, en la práctica la política de precios se ha reflejado en dos grandes componentes: (i) la
construcción de la metodología para determinar la estructura de los precios, y (ii) la creación y puesta en funcionamiento
del FEPC para garantizar la estabilidad.
El precio que paga el consumidor final por cada galón combustibles está conformado por cuatro montos principales: (i)
las tarifas de transporte interno, (ii) los márgenes de comercialización mayorista y minorista, (iii) la carga impositiva
conformada por el impuesto nacional y la sobretasa, y (iv) el ingreso al productor que es la parte del precio al consumidor
final destinada a remunerar al refinador o al importador de combustibles fósiles y al productor de biocombustibles.
Para junio de 2015 en Bogotá, las tarifas de transporte, margen de comercialización29, e impuestos30 representan el 46%
del precio final de la gasolina y el 36% del precio final del diésel. Por su parte, el ingreso al productor representa la mayor
parte del precio final de los combustibles, 54% del precio final de la gasolina y 64% del precio final del diésel. A diferencia
de los demás componentes, qué varían anualmente, el ingreso al productor varía mensualmente. Su evolución está
enmarcada bajo la premisa de reconocer el productor o importador el costo de oportunidad de vender al interior del país
sus productos. Este componente a su vez se divide en la remuneración productor de biocombustible y al refinador o al
importador del combustible fósil.
Aunque ambos biocombustibles tienen características similares, la fijación de sus precios difiere de manera importante.
Mientras el precio del galón de etanol31 no puede ser mayor al precio final del mes anterior de la gasolina en Bogotá, en
el caso del ingreso al productor de biodiesel32 no existe un precio máximo.
29 En el caso del margen de distribución minorista, la tarifa regulada sólo aplica para aquellos municipios en donde hay riesgo de
monopolio natural en la distribución de los combustibles, en las ciudades principales este margen lo determina el mercado bajo
el régimen de libertad vigilada.
30 Incluye el Impuesto Nacional definido en el artículo 167 de la Ley 1607 de 2012 y la sobretasa cuyas tarifas son diferenciadas
entre combustibles: el diésel tiene una tarifa del 6%, que es significativamente inferior a la que se cobra a la gasolina, que a su
vez está compuesta por un 6,5% departamental, 18,5% municipal, y 25% en el caso del Distrito Capital. Esta tarifa se aplica sobre
un precio base de liquidación, como se señala en el Artículo 1o de la Resolución 90048 de 2013.
31 Según resoluciones 181232 de 30 de julio de 2008 y 180643 de 27 de abril de 2012.
32 Según resolución 180134 de 29 de enero de 2009 y sus modificaciones.
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,80
Gráfico 2.B.2: Evolución del ingreso al productor de los combustibles fósiles y de los biocombustibles
(Precios corrientes)
Fuente: Ministerio de Minas y Energía. Cálculos Ministerio de Hacienda.
En general, el precio de los biocombustibles ha tenido aumentos considerablemente superiores a los combustibles fósiles
respecto a su nivel en enero de 2009 (ver Gráfico 2). Llama la atención que en 2015 a pesar de la importante disminución
de los precios internacionales de las materias primas, al interior del país, los biocombustibles han tenido incrementos
sostenidos de sus precios y en el caso del biodiesel este ha alcanzado máximos históricos. Los incrementos del biodiesel
en 2015 se deben a que en gran parte de este periodo la fórmula de fijación de precios del biodiesel ha estado
determinada por el costo de oportunidad del aceite de palma que cuenta con un arancel que se activa cuando los precios
internacionales de la materia prima y sus sustitutos cercanos disminuyen.
Es mediante el ingreso al productor que el FEPC actúa para estabilizar los precios de los combustibles. La variación del
ingreso al productor de combustible fósil depende del resultado de aplicar la siguiente fórmula:
El primer componente que tiene en cuenta la fórmula del ingreso al productor, es la tendencia mensualizada de los
precios internacionales33. En el caso en que ésta sea creciente, la variación del ingreso al productor va a depender del
segundo componente que es el diferencial respecto al precio de paridad de la siguiente forma:
xSi el ingreso al productor es menor que el precio de paridad en el día del cálculo, en este caso el ingreso al
productor de mes siguiente aumentará hasta el 3% o 2,8% dependiendo del tipo de combustible.
xSi por el contrario el ingreso al productor es mayor que el precio de paridad, el ingreso al productor permanecerá
constante el siguiente mes.
Por el contrario, la tendencia de los precios internacionales es negativa, el ingreso al productor del mes siguiente:
xDisminuirá hasta el 3% o 2,8% dependiendo del tipo de combustible, en el caso en que el ingreso al productor sea
mayor al precio de paridad en el día del cálculo.
xPermanece constante, en el caso en que el ingreso al productor sea menor al precio de paridad en el día del
cálculo.
Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC)
La Ley 1151 de 2007 (Plan de Desarrollo 2006-2010) creó el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles
(FEPC), dicha ley determinó que su principal función es generar una mayor estabilidad de los precios nacionales de los
33 La metodología para el cálculo de los componentes de la fórmula del ingreso al productor, entre ellos la tendencia mensualizada
de los precios internacionales se encuentra en las resoluciones 481491 de 2012, y 181602 de 2011 del Ministerio de Minas.
50
70
90
110
130
150
170
Ene-09
Abr-09
Jul-09
Oct-09
Ene-10
Abr-10
Jul-10
Oct-10
Ene-11
Abr-11
Jul-11
Oct-11
Ene-12
Abr-12
Jul-12
Oct-12
Ene-13
Abr-13
Jul-13
Oct-13
Ene-14
Abr-14
Jul-14
Oct-14
Ene-15
Abr-15
Índice (ene-2009 = 100)
(a) Ingreso al productor de gasolina y etanol
Índice ingreso al productor de gasolina
Índice ingreso al productor de Etanol
50
70
90
110
130
150
170
190
210
Ene-09
Abr-09
Jul-09
Oct-09
Ene-10
Abr-10
Jul-10
Oct-10
Ene-11
Abr-11
Jul-11
Oct-11
Ene-12
Abr-12
Jul-12
Oct-12
Ene-13
Abr-13
Jul-13
Oct-13
Ene-14
Abr-14
Jul-14
Oct-14
Ene-15
Abr-15
índice (ene-2009= 100)
(b) Ingreso al productor de diésel y biodiesel
Índice ingreso al productor de diésel
Índice ingreso al productor de biodiesel
Página 42 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,81
combustibles,
de
la
mano
de
una
minimización
del
impacto
fiscal
de
esta
política.
Para
la
constitución
del
FEPC,
el
Gobierno nacional destinó por una única vez el 10% de los recursos ahorrados por Ecopetrol S.A en el FAEP34, así
mismo, la Ley 1450 de 2011 en el artículo 101 estableció como sus fuentes de financiación créditos de tesorería, y los
recursos derivados del diferencial de participación.
La herramienta que permite minimizar el costo para el gobierno de esta política es la fórmula que fija el ingreso al
productor que se explicó en la sección anterior. El funcionamiento de la fórmula permite que el ingreso al productor siga
la tendencia de los precios internacionales pero con una menor volatilidad, esto significa que se generan periodos en los
que el precio de paridad es mayor al ingreso al productor, en los cuales los consumidores pagarán un menor precio por
el combustible, y la diferencia será financiada por el Fondo. En caso contrario, cuando el precio de paridad es inferior al
ingreso al productor, esta diferencia es denominada diferencial de participación, y debe ser cubierta por el consumidor
final, quien de esta manera está devolviendo al FEPC la financiación previa o futura de los diferenciales de compensación
generados en periodos de precios internacionales altos.
El FEPC fue diseñado para que en el mediano plazo sea financieramente sostenible. Sin embargo, debido al aumento
importante de los precios internacionales entre 2011 y 2014, con resultados de la fórmula de incrementos de los precios
internos de manera consecutiva, y a que en algunos casos no se pudieron llevar a cabo estos aumentos debido a las
protestas de los consumidores de combustibles, el Fondo a partir de 2010 inició una acumulación de deuda, debido a
que los periodos de diferenciales de participación fueron mayores a los de compensación.
Entre 2009-2010 el FEPC recibió recursos por el diferencial de participación por $660.987 millones (ver Cuadro 1). Sin
embargo, la Corte Constitucional en la sentencia C-621 de septiembre de 2013 declaró que el diferencial de participación
era una contribución parafiscal y por tanto su estructura debía ser definida por ley. Por este motivo en el texto de la
Reforma Tributaria de 2014 se cumplió con el mandato de la Corte Constitucional de definir el diferencial de participación
del FEPC en una ley.
Cuadro 2.B.1: Balance del FEPC acumulado 2009-2014
Fuente: Ministerio de Hacienda
En la práctica, el FEPC acumuló recursos por diferencial de participación entre los dos primeros trimestres de 2009 y el
tercer trimestre de 2010. Sin embargo, dichos recursos se agotaron en 2010, año a partir del cual se inició un periodo
de acumulación de diferenciales de compensación de manera sostenida. A 31 de diciembre de 2014, la deuda del FEPC
asciende a $5,1 billones (ver Gráfico 3), de los cuales $3,2 billones se cubrieron con emisión de TES, $0,8 billones con
créditos de tesorería, y $1,1 billones aún se deben a los refinadores.
34 Al que hace referencia el artículo 131 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 3238 de 2007.
I. INGRESOS CORRIENTES 660.987
Diferencial de Participación 660.987
II. GASTOS CORRIENTES (5.985.305)
Diferencial de Compensación (5.985.305)
III. BALANCE CORREINTE (I+II) (5.324.318)
IV. Otros Ingresos 497.604
Aportes FAEP 361.481
Rendimientos Financieros 20.162
Aportes del PGN 115.960
V. Otros Gastos (247.776)
Costo de Oportunidad (1.641)
Intereses por créditos del Tesoro (246.135)
VI. BALANCE TOTAL (III+IV+V) (5.074.490)
BALANCE DEL FEPC (millones de pesos)
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,82
Gráfico 2.B.3. Flujo neto de recursos del FEPC 2009-2014
Fuente: Ministerio de Minas y Energía
Hasta el momento se ha hablado del costo de la política de estabilización de precios, sin embargo, dentro de la
acumulación de déficit del FEPC están incluidos de manera implícita los subsidios a los combustibles en zonas de
frontera.
Zonas de Frontera
Las zonas de frontera cuentan con dos incentivos al precio de los combustibles: (i) la exención del impuesto nacional a
los combustibles y al pago de la sobretasa a la gasolina, y (ii) el subsidio al ingreso al productor.
La exención de impuestos cubre a 171 municipios de 12 departamentos35 declarados zonas de frontera entre 1995 y
2010. Estas zonas cuentan con un cupo asignado de consumo por 329,8 millones de galones anuales. En 2014, el
Gobierno nacional producto de la venta de combustible dejó de recibir $400 mil millones.
Adicional a la exención de impuestos, 8 de los 1236 departamentos cuentan con un subsidio al ingreso al productor que
se resta al resultado del FEPC. Este subsidio consiste en un cobro del ingreso al productor 32% inferior al ingreso al
productor nacional para diésel, y 25% inferior para gasolina corriente. El cupo total asignado de consumo es de 198,7
millones de galones al año, y el impacto fiscal que generó en 2014 fue un mayor déficit adicional del FEPC por $270 mil
millones. El costo de estos subsidios está incluido dentro de la deuda del FEPC.
Perspectivas del FEPC para 2015
El resultado del ejercicio de simulación del flujo neto de recursos del FEPC para 2015 arroja que frente a un escenario
bajo de precios el FEPC podrá llegar a recaudar hasta $1,6 billones, y ante un escenario bajo de precios podrá subsidiar
el consumo de combustibles hasta por $1,2 billones (ver Cuadro 2), éstos resultados incluyen los subsidios proyectados
35 Departamentos de Amazonas, Arauca, Boyacá (Municipio de Cubará), Cesar, Chocó, Guainía, La Guajira, Nariño, Norte de
Santander, Putumayo, Vichada, Vaupés.
36 No cuentan con el subsidio al ingreso al productor los departamentos de Cesar, Chocó, La Guajira y Vaupés.
-5.5
-4.5
-3.5
-2.5
-1.5
-0.5
0.5
Mar-09
Jun-09
Sep-09
Dic-09
Mar-10
Jun-10
Sep-10
Dic-10
Mar-11
Jun-11
Sep-11
Dic-11
Mar-12
Jun-12
Sep-12
Dic-12
Mar-13
Jun-13
Sep-13
Dic-13
Mar-14
Jun-14
Sep-14
Dic-14
Billones de pesos
Ahorro Desahorro
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 43
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,83
para
consumo
de
combustibles
en
zonas
de
frontera.
Para
llegar
a
este
resultado
se
tomaron
los
escenarios
de
precios
bajos, medios y altos del crudo Brent (53, 60 y 66 dólares por barril promedio, respectivamente)37.
Cuadro 2.B.2: Simulación del resultado fiscal del FEPC en 2015 incluyendo subsidio a zonas de frontera
(miles de millones de pesos)
Fondo Nacional del Café (FNC)
En 2015, se espera un superávit de $39 mm, producto de ingresos por $2.814 mm (0,3% del PIB) y gastos por $2.775
mm (0,3% del PIB). Este resultado es levemente inferior al resultado de 2014 que se observó en $55 mm. Para este
año, se prevé un aumento cercano al 1,2% en los ingresos y en los gastos de 1,8%, consistente con una expectativa
de disminución general de las exportaciones de 0,3%.
2.2.1.2.3 Empresas del nivel local
Para 2015 se calcula que el sector empresas del nivel local (compuesto por: Empresas Públicas de Medellín (EPM),
Empresas Municipales de Cali (EMCALI), Metro de Medellín, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
(EAAB) y Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB)), genere un superávit de $266 mm, balance inferior en $340 mm al
cierre de 2014, como consecuencia de un deterioro en el balance de la EPM y de la EAAB (Cuadro 2.19).
Cuadro 2.19: Balance Fiscal Empresas del Nivel Local
* Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
37 Para calcular la tendencia de los precios internacionales, como no se cuenta con una proyección diaria para mensualizar su
tendencia diaria, se utilizará la variación del logaritmo de los precios mensuales internacionales llevados a pesos con la curva de
forwards de peso/dólar, así mismo el diferencial utilizado para aplicar la fórmula es el diferencial promedio mensual
Esc. Precios
bajos
Esc. Precios
medios
Esc. Precios
altos
Política de estabilización 1.892 167 -976
Subsidio s en Zonas de Fr onte ra -266 -261 -261
Flujo del FEPC 1. 625 -94 -1. 237
2014 2015* 2014 2015*
Empresas del nivel Local 606 266 0,1 0,0
EPM -3 -189 0,0 0,0
EMCALI 51 -62 0,0 0,0
Resto Local 559 517 0,1 0,1
Metro -25 38 0,0 0, 0
EAB 525 465 0,1 0,1
ETB 59 15 0,0 0,0
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,84
Empresas Públicas de Medellín (EPM)
Para la vigencia 2015 se proyecta un déficit de $186 mm, como resultado de ingresos por $7.624 mm y gastos por
$7.813 mm. Se calcula un incremento de los ingresos totales por valor de $424 mm (5,8%) gracias al crecimiento de
los ingresos por explotación bruta por unidad estratégica de negocio (6,7%). Para el negocio de generación de energía,
se estima que las ventas en bolsa crecerán 6% (14% de las ventas de GWh) y que las ventas a grandes clientes
aumentarán 17% (40% de las ventas de GWh), lo cual aumentaría la demanda de energía en un 3,9%. De igual forma,
se estima un crecimiento del 4.6% en el negocio de aguas debido a mayores ingresos por cargo fijo y consumo, donde
el 46% corresponden a Provisión Aguas y el 54% a Saneamiento.
Por otro lado, se calcula que los gastos de operación ascenderán a $1.845 mm, debido a las erogaciones por uso de
redes y a los costos de transporte y distribución de energía y agua. Adicionalmente, se espera un aumento del 35%
en los gastos de inversión. Dentro de las inversiones del negocio de energía se destaca el Proyecto Hidroeléctrico
Ituango, el más grande en su género en el país, con el que se busca aumentar en 2.400 MW la oferta de energía en
Colombia a partir de 2018. En cuanto al negocio de Gas natural, se adelantarán trabajos para la expansión mediante
la tecnología de gas natural comprimido en los distintos municipios de Antioquia. Por su parte, el negocio de aguas
realizará obras de expansión, mantenimiento y mejora del acueducto para garantizar la continuidad y calidad del
servicio.
Empresas Municipales de Cali (EMCALI)
Para EMCALI se proyecta en 2015 un déficit de $62 mm, menor en $113 mm comparado con el cierre de 2014. Se
calcula que los ingresos aumenten 8,1%, explicados principalmente por mayores ingresos por venta de energía y la
prestación de servicios de acueducto y alcantarillado. En el caso de los gastos, crecerán 14,4%, debido a un mayor
gasto de operación comercial. Adicionalmente, se esperan mayores pagos de inversión en los negocios de energía y
de comunicaciones. Los programas más importantes para el 2015 son “programa normalización de redes de energía
PRONE” dentro del negocio de energía y “plataforma telemedia para servicios y contenidos interactivos” dentro del
negocio de telecomunicaciones. En dichos programas se invertirán cerca de $69 mm.
Metro de Medellín
Para 2015 se proyecta un superávit de $38 mm, $63 mm por encima de lo observado en 2014. Dicho superávit surge
como resultado de un incremento de los ingresos (6,1%) frente a la disminución de los gastos totales (8,6%). El
incremento de los ingresos obedece a mayores ventas por 6,7%, debido al aumento de la demanda del sistema.
Por su parte, pese a la reducción de los gastos totales, se estima un aumento de los gastos por operación comercial
de $4 mm, los cuales serán destinados al mantenimiento de todas las líneas de transporte. En cuanto a los programas
de inversión se destaca la puesta en marcha del Tranvía Ayacucho y sus cables alimentadores; este proyecto
beneficiará a 350 mil personas de la zona Centro Oriental de Medellín.
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)
Para la EAAB, se proyecta un superávit de $465 mm, resultado inferior en $60 mm frente a la proyección de 2014. El
balance de 2015 es producto de un crecimiento en los ingresos de $78 mm, gracias a mayores transferencias de la
Nación por concepto de regalías y a la venta de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, para lo cual se calcula
un crecimiento del 4,0%.
Por el lado del gasto, las erogaciones totales crecerán 9,6% frente a lo observado en 2014. En detalle, los gastos de
funcionamiento aumentarán 6,0% y los gastos de inversión pasarán de $379 mm a $455 mm. En inversión se destacan
Página 44 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,85
los programas “Acciones para el saneamiento del río Bogotá” y “Construcción del sistema troncal, secundario y local
de alcantarillado sanitario”, los cuales tienen un costo de $ 160 mm.
Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB)
Para 2015 se estima que la ETB presente un superávit de $15 mm, resultado inferior en $45 mm frente al cierre de
2014. La empresa espera recibir mayores ingresos como consecuencia de las inversiones realizadas en los últimos
años y que incluyen la ampliación de sus servicios telefonía fija y móvil, banda ancha y televisión por suscripción en
Bogotá y sus alrededores (se estima in incremento del 10% de la explotación bruta). Por el lado del gasto, este año
sería el cuarto de los cinco años programados para ejecutar un plan de inversiones por USD $1.000 millones, enfocado
a la modernización de la infraestructura y la expansión de la fibra óptica, con lo cual se explica el deterioro del balance.
2.2.1.2.4 Regionales y Locales
El sector de Regionales y Locales incluye gobiernos municipales y departamentales, algunas entidades
descentralizadas del nivel regional, empresas regionales (loterías y licoreras), el Fondo Nacional de Regalías FNR
(en liquidación) y los recursos del Sistema General de Regalías (SGR)
Se estima que en 2015 el sector registre un superávit por $1.195 mm, del cual $1.121 mm (0,1% del PIB) corresponden
al balance esperado en el SGR. Frente al resultado de 2014, se observa un deterioro equivalente a 0,3% del PIB
originado por una mayor dinámica de los gastos en comparación con los ingresos, registrando variaciones de 1,3% y
5,9% respectivamente (Cuadro 2.20).
El incremento en los ingresos estaría explicado por mayores transferencias del Gobierno Nacional por $1.670 mm y
$820 mm en los ingresos tributarios, que compensarían la reducción en los ingresos de caja por regalías. De esta
manera, los ingresos por estos conceptos en 2015, serán equivalentes a 3,5%, 2,9% y 0,8% del PIB, respectivamente.
Cuadro 2.20: Balance Fiscal de Regionales y Locales
(Incluye FNR y SGR)
* Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En cuanto al gasto, la mayor dinámica estará asociada con el ciclo político presupuestal, teniendo en cuenta que 2015
es el cuarto año de gobierno de alcaldes y gobernadores y se prevén mayores gastos de inversión (Gráfico 2.7).
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Ingresos Totales 15.195 15.391 2,0 1,9 1,3
Gastos Totales 14.483 15.335 1,9 1,9 5,9
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT * 3.081 1.195 0,4 0,1 -61,2
Deuda Flotante FNR 83 0 0,0 0,0 -
DÉFICIT / (SUPERÁVIT) * 3.164 1.195 0,4 0,1 -62,2
Del cual SGR 3.145 1.121 0,4 0,1 -64,4
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,86
Gráfico 2.7: Balance fiscal del Sector Regionales y Locales. Ciclo Político de Presupuesto (% del PIB)
Fuente: Banco de la República.
En el Cuadro 2.21 se presenta el balance de operaciones efectivas de caja del SGR proyectado para 2014 y 2015, en
el cual se observa una disminución de 34% en los ingresos totales producto de una menor expectativa de regalías por
hidrocarburos dado el nivel de los precios de los mismos. De igual forma, se proyecta una reducción de los gastos del
20%.
Cuadro 2.21: Balance Fiscal del SGR
(Operaciones Efectivas de Caja)
*Cifras proyectadas.
1Incluye los recursos destinados al rio Magdalena.
Fuente: DNP –Departamento Nacional de Planeación. DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Con base en las proyecciones de las operaciones de caja del SGR en 2015, los menores ingresos por regalías se
traducirán en menores asignaciones directas por $631 mm (0,1% del PIB) y también recursos dirigidos al Fondo de
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Ingresos totales 10.012 6.603 1,3 0,8 - 34,0
Hidrocarburos 8.300 5.007 1,1 0,6 -39,7
Minería 1.642 1.596 0,2 0,2 -2,8
Rendimientos 70 72 0,0 0,0 3,0
Gastos totales 6.867 5.482 0,9 0,7 -20,2
Funcionamiento
y
otros
1
388 297 0,1 0,0 -23,4
Inversión 5.655 4.555 0,7 0,6 -19,5
Asignaciones Directas 1.555 838 0,2 0,1 -46,1
Fondo de Desarrollo Regional 1.140 1.073 0,2 0,1 -5,8
Fondo de Compensación Reg. 2.137 2.012 0,3 0,2 -5,8
Fondo de Ciencia Tecnología 824 631 0,1 0,1 -23,4
Transferencia a FONPET 824 631 0,1 0,1 -23,4
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT 3.145 1.121 0,4 0,1 -64,4
Del
cual
FAE 1.710 852 0,2 0,1 - 50,2
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 45
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,87
Compensación Regional, al fondo de Ciencia y Tecnología y al FONPET. Finalmente, se espera que en 2015 el ahorro
generado bajo el nuevo esquema de distribución de las regalías, depositado en el FAE, sea de $852 mm (0,1% del
PIB).
2.2.2 Sector Público Financiero (SPF)
Para el año 2015 se proyecta un balance positivo del Sector Público Financiero (SPF) ($319 mm), lo cual representa
una mejora de $823 mm en el resultado del sector frente al cierre de 2014. Este balance es resultado del superávit
por $898 mm de Fogafín y un déficit de $579 mm del Banco de la República (Cuadro 2.22).
Cuadro 2.22: Balance Sector Público Financiero
*Cifras proyectadas
Fuente: Banco de la República y Fogafín.
2.2.2.1 Banco de la República
El déficit de caja que se proyecta para el Banco de la República en 2015 (-$1.057 mm), es resultado de ingresos por
$290 mm y gastos por -$1.347 mm (-0,2% del PIB). De esta forma, el balance presentaría una disminución de $72
mm en comparación con el resultado del balance de 2014 (Cuadro 2.23). En 2015 se espera obtener mayores ingresos
en caja por intereses del portafolio de reservas internacionales, dado que se supone un rendimiento promedio de las
reservas superior a 2014.
Cuadro 2.23: Estado de Pérdidas y Ganancias Banco de la República
*Cifras proyectadas
Fuente: Banco de la República.
2014 2015* 2014 2015*
Banco de la República -1.129 -1.057 -0,1 -0,1
Fogafin 625 898 0,1 0,1
DÉFICIT O SUPERÁ VIT EFECTIVO -5 04 -159 -0 ,1 0,0
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Ingresos totales 358 290 0,0 0,0 -19,0
Intereses recibidos 223 147 0,0 0,0 -33,9
Reservas internacionales 36 - 246 0,0 0,0 -
TES Expansión monetaria 46 55 0,0 0,0 19,6
Operaciones de liquidez 136 334 0,0 0,0 146,1
Otros 6 4 0,0 0,0 -
Comisiones recibidas y pagadas 135 143 0,0 0,0 5,6
Gastos totales 1.488 -1.347 0,2 -0,2 - 190,5
Intereses pagados 872 -838 0,1 -0,1 -196,1
Depósitos en DGCPTN 423 -556 0,1 -0,1 -231,6
Operaciones de Contracción 436 -25 0,1 0,0 -105,7
Depósitos Remunerados de Control Monetario (DRCM) 14 -257 0,0 0,0 -1.961,0
Otros 0 0 0,0 0,0 -
Gastos de personal y funcionamiento 413 -447 0,1 -0,1 -208,3
Gastos de personal 278 -318 0,0 0,0 -214,6
Gastos de funcionamiento 135 -129 0,0 0,0 -195,5
Gastos de pensionados neto s 203 -62 0,0 0,0 -130,5
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT -1.129 -1.057 -0,1 0,0 -
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,88
En cuanto a los gastos, se supone una disminución en la remuneración a los depósitos del Gobierno, debido a menor
tasa de interés y a que los depósitos se mantienen constantes en términos reales.
Los gastos de personal y de funcionamiento crecen, al pasar de $413 mm a $447 mm. Finalmente, los gastos de
pensionados netos, que corresponde a los ingresos obtenidos por los rendimientos del portafolio, constituido con
recursos del pasivo pensional, menos los gastos correspondientes a las mesadas pensionales, aportes a la seguridad
social y otros, pasan de $203 mm a -$62 mm.
2.2.2.2 Fogafín
Para el año 2015 se proyecta un superávit de caja de $898 mm, superior en $273 mm al de 2014. Este balance es
resultado de ingresos por $1.264 mm (0,2% del PIB) y gastos por $366 mm. Se prevé que el balance de la entidad no
presentará cambios significativos entre 2014 y 2015, al mantenerse en 0,1% del PIB. (Cuadro 2.24).
Los ingresos crecerán 61,3%, en respuesta, principalmente, a un aumento en el recaudo de $215 mm del seguro de
depósito, que pasaría de $584 mm a $799 mm, y se mantienen como proporción del PIB. En particular, las reservas
del Seguro de Depósitos se sostienen con las primas que pagan las entidades inscritas las cuales corresponden a
0,3% anual de los depósitos asegurables.
Por el lado de los gastos, se proyecta un aumento de 130,4%, que en términos nominales asciende a $366 mm. Este
aumento se explica principalmente por los gastos de funcionamiento que pasan de $18 mm a $142 mm.
Cuadro 2.24: Flujo de Caja Fogafín
*Cifras proyectadas
Fuente: Fogafín y cálculos MHCP
Cto.
(%)
2014 2015* 2014 2015* 2015*/2014
Ingresos Totales 784 1.264 0,1 0,2 61,3
Ingresos Corrientes 662 1.001 0,1 0,1 51,3
Recaudo Seguro de Depósito 584 799 0,1 0,1 36,9
Otros Ingresos Corrientes 78 202 0,0 0,0 159,6
Ingresos de Capital 122 263 0,0 0,0 115,3
Otros Ingresos de Capital 122 263 0,0 0,0 115,3
Gastos Totales 159 366 0,0 0,0 130,4
Pagos Corrientes 159 311 0,0 0,0 95,8
Funcionamiento y Administración 18 142 0,0 0,0 711,1
Devolución Prima Seguro de Depósito 141 0 0,0 0,0 -100,0
Transferencias 0 55 0,0 0,0 -
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT 625 898 0,1 0,1 43,7
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Página 46 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,89
Recuadro 2.C: LA POLÍTICA DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN A VÍCTIMAS: UNA APUESTA DE
RECONCILIACIÓN SIN PRECEDENTES
Con la aprobación de la Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011), el Estado puso en marcha la política de atención y
reparación a las víctimas del conflicto armado interno del país. Según la Universidad de Harvard38, esta política es uno
de los mayores esfuerzos globales para atender víctimas de conflictos armados desde las guerras mundiales del Siglo
XX, y es, además, una de las políticas más amplias e integrales que se han implementado en el mundo en términos de
tipos de daño, elegibilidad y formas de reparación.
Adicionalmente, este informe asegura que ningún otro programa de reparación y atención en el mundo se acerca en
cuanto al tamaño del grupo que se pretende atender. De hecho, con corte de Mayo de 2015, el número de personas
registradas oficialmente en el Registro Único de Víctimas (RUV) estaba en 7.4 millones, de las cuales 5.9 millones son
objeto de atención y/o reparación. Es decir, al día de hoy, el 15% de la población colombiana ha sido objeto de algún
hecho victimizante y el 12% requiere alguna medida de asistencia y/o reparación.
Esta política pública está diseñada para que las víctimas transiten una ruta de atención y reparación que, según sus
necesidades respectivas y bajo un principio de progresividad, comienza con las medidas de asistencia y atención para
culminar en la etapa de reparación. Una vez finalizada esta ruta, se repara a la víctima por las consecuencias que el
conflicto armado interno le produjo, además de garantizar su estabilidad psicológica, social y económica.
La ruta de atención y reparación está construida sobre 98 diferentes programas implementados por 41 entidades de
orden nacional, adicionales a los programas que ofrece cada entidad territorial, las cuales se encargan de prestar los
servicios de salud en régimen subsidiado y educación pública.
Dado el alcance de la Ley de Víctimas y el tamaño creciente de la población víctima en el país, el desafío presupuestal
cada vez es más importante. El Gobierno, entendiendo la importancia de garantizar los recursos para poder ejecutar
esta política, ha incrementado las apropiaciones presupuestales que aseguran la sostenibilidad de la misma. Para 2015,
el Presupuesto General de la Nación tiene proyectado ejecutar $ 9.5 billones de pesos exclusivamente en la población
víctima. Como porcentaje del PIB, este monto equivale a 1.2%, lo cual es el doble de lo apropiado en 2010 (0.6% del
PIB) y seis veces lo apropiado en 2002 (0.2% del PIB).
Para este año, uno de los hechos más notables es que a pesar de las difíciles condiciones fiscales por la que atraviesa
el país y por las cuales se ha decidido reducir el gasto en todos los sectores el presupuesto de víctimas crece en un
4.3% a precios constantes de 2015 en comparación a los recursos ejecutados en 2014.
Por otro lado, no solo ha aumentado el presupuesto para atender a la población víctima sino que también se ha
incrementado la focalización del gasto hacia este grupo vulnerable. Este año, el 7.0% del gasto del GNC, excluyendo el
pago de intereses, se dirige a la población víctima mientras que en 2010 este porcentaje sólo llegaba a 4.0%.
También cabe resaltar que el incremento en el presupuesto apropiado para la ejecución de la Ley de Víctimas no solo
se explica por el crecimiento en el número de víctimas registradas sino también por un mayor esfuerzo presupuestal en
38 “Reparaciones Integrales en Colombia: Logros y Desafíos: Evaluación Comparativa y Global” Universidad de Harvard, 2014.
Evaluación Integral de la Ley 1448 de 2011 contratada por la Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas - UARIV
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,90
la
creación
de
programas
adicionales
para
favorecer
y
apoyar
a
este
grupo
vulnerable.
En
pesos
constantes
de
2015,
el
indicador del gasto por víctima pasó de 1 millón a 1.4 millones entre 2010 y 201539.
A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, se han programado y ejecutado $34 billones de pesos a
precios constantes de 2015 en el marco de esta política. En promedio, cada año desde 2012, el 39% del presupuesto
anual apropiado para la población víctima han sido recursos de inversión, el 25% y el 21% se han dirigido a financiar
los componentes del Sistema General de Participaciones en Educación y los aportes del PGN al Régimen Subsidiado
de Salud respectivamente, a su vez el Fondo de Reparación con el cual se hace el gasto en indemnizaciones
administrativas representa el 9%, mientras que el gasto en funcionamiento de las entidades del Sistema Nacional para
la Atención y Reparación Integral de las Víctimas (SNARIV) participa en promedio con el 6%.
Por componentes de la política, los que más se destacan por su participación en el total del presupuesto son educación
y salud en la etapa de Asistencia, que es el inicio de la ruta de de la política víctimas. En la etapa de Atención, se
encuentra el programa de Atención Humanitaria que busca estabilizar económicamente a las víctimas luego de la
ocurrencia del hecho victimizante por lo que por sus condiciones de vulnerabilidad el Gobierno central subsidia la
alimentación y la vivienda. Cabe mencionar que uno de los efectos del crecimiento de Víctimas que requieren Atención
Humanitaria se debe a que gran parte de estas no han logrado su estabilización socioeconómica, por lo que no han
logrado superar la etapa de Atención, y, por ende, su presupuesto se ha incrementado a lo largo de los años de ejecución
de la política. En la etapa de reparación, los recursos se concentran en los programas pilares: Indemnización, Vivienda
y Generación de Ingresos. Los componentes más importantes de las tres etapas mencionados anteriormente
representan el 87.4% del presupuesto apropiado para la política de víctimas en 2015. A medida que las víctimas van
transitando exitosamente en la ruta de reparación, un menor número de víctimas se encontrará en las etapas de
Asistencia y Atención, por lo que la distribución del presupuesto debe comenzar a variar pasando de estas etapas a
concentrarse en los programas de reparación integral.
Por último, en cuanto a la sostenibilidad fiscal de la política, el Plan de Financiamiento de la Ley de Víctimas (CONPES
3712 de 2011 y 3726 de 2012) proyectó que serían necesarios 60 billones de pesos de 2015 para atender y reparar a
todas las víctimas entre 2012 y 2021. Este cálculo se basó en una población víctima de 4.2 millones de personas. Por lo
tanto, una vez puesta en funcionamiento la Ley y por cuenta del crecimiento del número de personas a atender, el Estado
Colombiano se ha visto en la necesidad de ampliar año a año lo dispuesto en el CONPES 3712 de 2011, lo que a la
fecha supone una ampliación del presupuesto original de 5.1 billones.
Ahora, el espacio fiscal del 2015 será el valor mínimo sobre el cual se presupuestará la política para los próximos años.
Lo anterior implica que al menos $ 9.5 billones de pesos se ejecutarán en cada vigencia por lo que resta de la ley de
víctimas. El resultado es que, si las condiciones políticas e institucionales permanecen como hasta 2015, el Estado
Colombiano programará y ejecutará, al menos, cerca de 90 billones de pesos para reparar a todas las víctimas del
conflicto armado interno, lo cual representa un incremento del 50% de lo que se proyectó en el Plan de Financiación
inicial.
39 Este es un indicador presupuestal (presupuesto total dividido número de víctimas actuales)y no se debe interpretar como la
cantidad de dinero que recibe cada víctima al año por parte del Gobierno. El beneficio que recibe cada víctima depende de su
situación de vulnerabilidad, del acceso a la oferta estatal de programas y de su ubicación en la ruta de atención y reparación, por
lo que difiere entre víctimas.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 47
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,91
Cuadro 2.C.1: Presupuesto de Víctimas por medidas y Componentes de la Ley 1448 2012-2015
Miles de Millones de pesos de 2015
Fuente: DGPPN-Base Estandarizada actualizada a marzo de 2015. Los datos de IPC antes de 2014 tienen fuente DANE y
2015 Banco de la República.
Gráfico 2.C.2: Presupuesto actual y futuro de la política de víctimas en comparación con el
CONPES 3712 de 2011
Miles de Millones de Pesos de 2015
Fuente: DGPPN-Base Estandarizada actualizada a marzo de 2015-CONPES 3712. Los datos
de IPC antes de 2014 tienen fuente DANE y 2015 Banco de la República
2012 2013 2014 2015 2012-2015
Asistencia Judicial 38 31 32 38 139
Identificación 3 3 4 5 15
Salud-RSS 1.577 1.897 2.295 2.364 8.134
SGP-Educación 1.680 1. 965 2. 490 2. 498 8.633
TOTAL 3.298 3.896 4.822 4.905 16.920
Atenció n Huma nita ria 1.446 1.487 1.610 1.939 6.482
Centros Regionales de Reparación 11 29 30 23 92
Retornos 21 120 112 138 390
TOTAL 1.478 1.635 1.751 2.100 6.964
Educación Superior - 36 29 15 80
Garantías de no repetición 3 27 26 29 85
Generación de Ingresos 370 270 243 243 1.127
Indemnización 1.041 699 648 643 3.030
Medidas de Satisfacción 21 46 43 40 150
Reparaciones Colect ivas - 48 23 30
101
Restitución de Tierras 22 144 113 157 436
Vivienda 500 619 597 666 2.382
TOTAL 1.956 1.890 1.723 1.823 7.392
Coordinación Nación - Territorio - 32 19 18 69
Enfoque diferencial 33 33 63 126 255
Fortalecimiento Institucional 438 566 780 584 2.367
TOTAL 470 631 862 728 2.691
7.202 8.052 9.157 9. 556 33.967
Medidas
y
Componentes
de
la
Ley
1448
de
2011
AsistenciaAtenciónReparaciónOtros
Total
general
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Presupuesto Víctimas Espacio Fiscal CONPES 3712
Balance fiscal 2015 y perspectivas 2016,Capítulo II
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,92
La
implementación
de
la
Ley
1148
de
2011
ha
estado
acompañada
de
un
importante
esfuerzo
presupuestal
por
parte
del Gobierno Nacional, lo que ha llevado a que el gasto de la política de víctimas se ubique por encima de lo contemplado
en el Plan de Financiación de 2011 (CONPES 3712 de 2011). Mientras que el número de víctimas vaya aumentado y
los beneficios que se les entreguen sean mayores, seguirá aumentado la presión de la política sobre los recursos fiscales.
En este sentido, la sostenibilidad fiscal de la política depende de que las entidades del SNARIV logren que la transición
de las víctimas en la ruta de atención y reparación sea lo más expedita y eficiente posible. Para lo anterior, es necesario
trabajar en esquemas que faciliten el flujo de la información, en fortalecer la coordinación entre las entidades de orden
nacional y de orden territorial, y en procurar que las víctimas y las entidades ejecutoras perciban la Ley de víctimas como
una política de reparación relacionada directamente con el daño del conflicto armado interno más que como una política
asistencialista del Estado. A medida que una víctima sea reparada integralmente, esa misma víctima es una menor
presión presupuestal.
Página 48 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,93
Capítulo III
3 PLAN FINANCIERO 2016
De conformidad con lo estipulado en el artículo 6° del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto, el
plan financiero se constituye, junto con el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y el Presupuesto Nacional, en
uno de los elementos centrales del sistema presupuestal colombiano.
En desarrollo de este precepto y como elemento base de las proyecciones de mediano plazo, se presenta el Plan
Financiero 2016 para la totalidad del Sector Público Consolidado (SPC). Para tal efecto, se discuten los elementos
fundamentales de proyección y análisis general, y los resultados fiscales por cada nivel de gobierno, haciendo énfasis
en las proyecciones de ingreso, gasto y los planes de financiamiento del déficit esperado.
3.1 Principales características del Plan Financiero 2016
Como ha sido la constante desde que se inició con la formulación del Marco Fiscal de Mediano Plazo, todas las
proyecciones fiscales contenidas en este instrumento respetan las normas de disciplina fiscal emanadas después de
De una parte, para el caso del Sector Público No Financiero (SPNF), la Ley 819 de 2003 obliga al Gobierno Nacional
a determinar una meta de superávit primario para este nivel, buscando garantizar la sostenibilidad de la deuda y el
crecimiento económico. De otro lado, en el caso del Gobierno Nacional Central (GNC), la Ley 1473 de 2011 estipula
una meta cuantitativa de carácter decreciente para el déficit estructural del gobierno. Tales disposiciones acotan la
capacidad de gasto de estos niveles de gobierno y son pieza clave en el proceso de proyección fiscal de corto y
mediano plazo.
Para la vigencia 2016 se proyecta un déficit de 2,4% del PIB, que aunque es equivalente al proyectado para la vigencia
2015 (Cuadro 3.1), presenta diferencias importantes por cada nivel de gobierno. En particular, se proyecta que el
déficit total del GNC se deteriore en 0,6 pp, consecuencia de un ciclo energético negativo. Esta disminución se ve
compensada por un mayor superávit, del orden de 0,5% del PIB, por parte del Sector Descentralizado y de una
disminución de 0,1% del PIB del déficit proyectado para el Banco de la República (Cuadro 3.1).
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,94
Cuadro 3.1: Balance Fiscal del Sector Público Consolidado
* Cifras proyectadas
** Los balances de 2015 y 2016 incluyen el Costo de la Reestructuración Financiera por $24 mm.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En lo relativo al SPNF, se proyecta un déficit de 2,4% del PIB, superior en 0,1pp al resultado esperado para 2015
(Cuadro 3.2). El deterioro en el resultado fiscal se explica principalmente por el mayor déficit esperado para el GNC,
que es compensado en parte por el incremento estimado en el superávit del sector descentralizado. La meta de déficit
fiscal del SPNF es consistente con un superávit primario de 0,6% del PIB, lo que permite reducir la deuda neta de
activos financieros en términos del PIB de 27,4% en 2015 a 26,9% en 2016.
Cuadro 3.2: Balance Fiscal del Sector Público No Financiero
* Cifras proyectadas
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Por su parte, se proyecta que el Sector Descentralizado registre en la vigencia 2016 un superávit del orden de 1,1%
del PIB, superior en 0,5% del PIB al proyectado en 2015. El cambio en el resultado fiscal proyectado se concentra en
los sectores de Regionales y Locales, donde se estima un aumento en el superávit de 0,4% del PIB, y de Seguridad
Social, donde el mejor resultado estimado es de 0,2% del PIB.
2015* 2016* 2015* 2016*
1.
Sector
Público
No
Financiero -18.914 -21.119 -2,3 -2,4
Gobierno
Nacional
Central -23.881 -30.995 -3,0 -3,6
Sector
Descentralizado 4.968 9.877 0,6 1,1
Seguridad
Social 3.694 5.796 0,5 0,7
Empresas
del
Nivel
Nacional - 187 -277 0,0 0,0
Empresas
del
Nivel
Local 266 414 0,0 0,0
Regionales
y
Locales 1.195 3.943 0,1 0,5
Del
cual
SGR 1.121 857 0,1 0,1
2.
Balance
Cuasifiscal
del
Banrep -1.057 -74 -0,1 0,0
3.
Balance
de
Fogafín 898 723 0,1 0,1
4.
Discrepancia
Estadística 0 0 0,0 0,0
SECTOR
PUBLICO
CONSOLIDADO** -19.096 -20.493 -2,4 -2,4
BALANCES POR PERIODO ($
MM) (%
PIB)
2015* 2016* 2015* 2016*
Seguridad
Social 3.694 5.796 0,5 0,7
Empresas
del
Nivel
Nacional -187 -277 0,0 0,0
FAEP -290 -284 0,0 0,0
Eléctrico
-386 -251 0,0 0,0
Resto
Nacional 488 258 0,1 0,0
Empresas
del
Nivel
Local 266 414 0,0 0,0
EPM -189 -161 0,0 0,0
EMCALI -62 9 0,0 0,0
Resto
Local 517 566 0,1 0,1
Regionales
y
Locales 1.195 3.943 0,1 0,5
Del
cual
SGR 1.121 857 0,1 0,1
Sector
Descentralizado 4.968 9.877 0,6 1,1
Gobierno
Nacional
Central -23.881 -30.995 -3,0 - 3,6
SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO -18.914 -21.119 -2,3 -2,4
SECTORES ($
MM) (%
PIB)
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 49
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,95
El aumento en el superávit del sector de Regionales y Locales se explica por un mayor dinamismo de los ingresos
frente a los gastos, entendiendo que 2016 es el inicio del ciclo político en los entes territoriales y todavía los gobiernos
regionales no han hecho los planes correspondientes.
Finalmente, el cambio estimado en el sector de Seguridad Social se debe, por un lado, a la liquidación de la Unidad
de Gestión General del ISS y al agotamiento de los excedentes financieros del Fosyga y, por otro, a los menores
gastos proyectados por parte del Fonpet, correspondientes a la devolución de saldos a las entidades territoriales que
han sobrecumplido el fondeo de sus pasivos pensionales.
3.2 Sector Público No Financiero (SPNF)
3.2.1 Gobierno Nacional Central (GNC)
El Plan Financiero de 2016 se construye sobre la base de un resultado fiscal responsable pero consistente con las
circunstancias actuales de la economía colombiana e internacional. La caída de los precios del petróleo de finales de
2014 llevó a una reducción sostenida en los ingresos percibidos por la Nación por concepto de rentas petroleras y de
ingresos tributarios por el ejercicio de las empresas pertenecientes a dicho sector. Si bien en 2015 se evidenció un
impacto ocasionado por esta reducción, el mayor impacto se dará en 2016 debido a un rezago existente en el traslado
de recursos a la Nación.
Dicho rezago responde a dos circunstancias. Por un lado, los dividendos que recibe la Nación en razón a su
participación accionaria en la empresa colombiana de petróleo, ECOPETROL, son el resultado del ejercicio de la
empresa en la vigencia anterior. De esta manera los dividendos a recibir en 2016 responden a un balance de 2015
cuyo precio promedio de petróleo se espera estar cerca de $39 USD por debajo del precio promedio de 2014, lo que
indefectiblemente lleva a una menor transferencia de recursos.
Asimismo se presenta rezago por el lado del pago de impuestos debido a una lógica similar a la anterior: el impuesto
a cargo tanto de Renta como de CREE se calcula sobre la base de utilidades devengadas en el período
inmediatamente anterior. Esto lleva a que el impuesto a cargo de las empresas petroleras para 2016 sea menor al de
2015.
La institucionalidad de la Regla Fiscal contempla lo anterior y establece un mecanismo anti-cíclico de ajuste que le
permite al Gobierno Nacional un mayor endeudamiento temporal que evita profundizar los impactos externos. El
Comité Consultivo de Regla Fiscal, órgano rector independiente, se encarga de establecer una senda de precios de
petróleo de largo plazo congruente con una estimación de los precios spot esperados para cada año. El diferencial
entre el precio spot esperado y la senda de largo plazo estipulada será el espacio adicional de endeudamiento que se
le permitirá al Gobierno Nacional en la siguiente vigencia y se denomina ciclo petrolero. Dicho espacio se generó con
la caída imprevista del precio a finales de 2014 y decrece a partir de 2016 hasta cerrarse por completo en 2019. Así
las cosas, en 2015 se da un diferencial entre el precio spot y el precio de largo plazo de $26 USD lo que repercute en
un ciclo petrolero de 1,1% del PIB para el 2016.
Por otro lado, la Regla Fiscal plantea la posibilidad de que se genere un ciclo económico que resulta del diferencial
entre el PIB potencial y el real. El Comité Consultivo, con colaboración del Grupo Técnico de PIB Potencial, estableció
una brecha del producto de 2,27% para 2016 que resulta en un ciclo económico de 0,33% del PIB para el mismo año.
Dentro de las estimaciones se espera que esta brecha se cierre a partir de 2023.
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,96
Lo anterior deviene en un ciclo total de 1,4% del PIB para 2016, lo que sumado a un déficit estructural fijado por Ley
de 2,1%, resulta en un déficit total de 3,6% del PIB para dicha vigencia. El balance fiscal total para 2016 es producto
de la diferencia entre ingresos de $134 billones equivalentes a 15,6% del PIB y gastos de $165 billones, equivalentes
a 19,1% del PIB lo que deriva en un déficit total de $31 billones, equivalente al 3,6% del PIB (Cuadro 3.3).
Cuadro 3.3: Balance Fiscal del Gobierno Nacional Central 2015-2016
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
*Cifras Proyectadas
** Gastos de Funcionamiento e Inversión incluyen pagos y deuda flotante
Si bien la caída del petróleo tendrá el mayor impacto sobre los años 2015 y 2016, el marco institucional colombiano
permite seguir con el proceso sostenido de fortalecimiento de las finanzas públicas. De esta manera, el déficit total
del GNC se desviará de su tendencia decreciente de los últimos tres años, y la deuda neta y bruta del Gobierno
subirán levemente frente a los años anteriores. Dicho resultado presentado en el Gráfico 3.1 es consistente con la
estrategia fiscal del Gobierno Nacional detallada en el Capítulo IV.
Gráfico 3.1: Evolución de la Deuda Neta del GNC
(% PIB)
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Nota: a partir de 2014 no incluye deuda flotante
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Ingresos Totales 131.316 134.171 16,3 15,6 2,2
Tributarios 116.846 126.229 14,5 14,6 8,0
No Tributarios 481 514 0,1 0,1 6,9
Fondos Especiales 2.223 2.377 0,3 0,3 6,9
Recursos de Capital 11.765 5.050 1,5 0,6 -57,1
Gastos Totales 155.197 165.166 19,2 19,1 6,4
Intereses 20.885 24.455 2,6 2,8 17,1
Funcionamiento e Inversión** 134.297 140.695 16,6 16,3 4,8
BALANCE TOTAL -23.881 -30.995 -3,0 -3,6 -
Ciclo Económico -1.845 -2.824 -0,2 -0,3 -
Ciclo Energético -3.930 -9.667 -0,5 -1,1 -
Ciclo Total -5.775 -12.491 -0,7 -1,4 -
BALANCE ESTRUCTURAL -18.106 -18.504 -2,2 -2,1 2,2
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
34,6
33,5
34,6 35,2 35,4
37,1
36,5
34,6
37,1
38,3
38,3
39,9
2011 2012 2013 2014 2015* 2016*
Deuda Neta Deuda Bruta
Página 50 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,97
Al comparar el monto de ingresos y gastos entre 2015 y 2016 se evidencia un decrecimiento en los ingresos, como
porcentaje del PIB. Dicho efecto es de 0,7 puntos porcentuales que se debe en gran medida a un menor ingreso
petrolero. Por su parte, los gastos reflejan una reacomodación de sus rubros al aumentar las transferencias, a la vez
que la inversión se ve reducida. De esta manera los ingresos para 2016 ascienden a un total de 15,6% del PIB mientras
los gastos se mantienen en 19,1% del PIB (Gráfico 3.2)
Gráfico 3.2: Ingresos y gastos del GNC (% PIB)
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Cuadro 3.4 presenta el impacto que pueden producir variaciones en los supuestos base de proyección sobre el
balance total del GNC. Así, un incremento de $10 en la Tasa Representativa del Mercado (TRM) beneficia al Gobierno
en $98 mil millones al aumentar los ingresos minero-energéticos en $121 mm a la vez que los ingresos tributarios no
mineros se reducen cerca de $3 mm y se genera un aumento en el pago de intereses cercano a los $20 mm. Los
ingresos tributarios muestran una reducción debido a que se estima que para una tasa de cambio cercana a $2500,
un aumento de la misma genera una mayor reducción en los niveles de importación que un mayor pago de arancel e
IVA externo.
Por otro lado, una disminución de la inflación de 1 punto porcentual acarrea efectos positivos, pues genera ahorros
en el servicio de deuda pública indexada y en los costos de funcionamiento que se estiman en $1.400 mm. En el caso
del sector minero-energético, un aumento de un dólar en el precio del crudo colombiano o de 10 mil kilo barriles por
día (KBPD) en la producción generarían un incremento en los ingresos de $530 mm y $167 mm, respectivamente.
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,98
Cuadro 3.4: Sensibilidad del Balance Total GNC 2016
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3.2.1.1 Ingresos
Se proyecta que los ingresos totales del GNC asciendan a $134,2 billones (15,6% del PIB) lo que representa un
incremento nominal de 2,2% respecto a la vigencia anterior. Del total proyectado $126,2 billones provienen de ingresos
tributarios, en su mayoría de los impuestos administrados por la DIAN. Aparte de los ingresos tributarios, que
representan el 94% del total, se prevén ingresos por fondos especiales de $2,4 billones que se complementan con
$5,1 billones de ingresos de capital, de los cuales $2,4 billones provienen de los dividendos transferidos por Ecopetrol
a la Nación (Cuadro 3.5).
El cambio más abrupto en 2016 se presenta en los ingresos de capital donde se espera una caída cercana al 50%
debida por un lado, a unas menores utilidades de Ecopetrol en 2015 y por otro, a pagos registrados en 2015
correspondientes a recursos de capital, que al ser de único pago, no se evidencian en 2016.
Cuadro 3.5: Ingresos del Gobierno Nacional Central 2015-2016
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
xIngresos tributarios
Los recursos esperados por concepto de recaudo tributario, una vez descontados los pagos con papeles y las
devoluciones en efectivo, alcanzarán un valor de $126,2 billones (14,6% del PIB) en 2016, tras un incremento nominal
del 8,0% respecto a lo esperado para 2015. Los ingresos por concepto de Impuesto a la Renta y el Impuesto sobre la
renta para la equidad –CREE- se mantienen constantes, lo que en términos del PIB representa un decrecimiento de
Ingresos 118 0 529,6 166,9
Tributarios sin Minero -3 0 0 0
Sector Minero 121 0 529,6 166,9
Gastos 20 1.400 0,0 0,0
Intereses 20 400 0 0
Funcionamiento 0 1.000 0,0 0,0
Efecto neto sobre el balance 98 -1.400 530 167
Mayor
prod.
crudo
(
10
KBPD
)
$MM Mayor tasa de
cambio ($10)
Menor inflación
(1%)
Mayor
precio
crudo (WTI)
(
USD
1
)
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Ingresos Totales 131.316 134.171 16,3 15,6 2,2
Ingresos Corrientes 117.327 126.743 14,5 14,7 8,0
Ingresos Tributarios 116.846 126.229 14,5 14,6 8,0
DIAN 116.572 125.936 14,4 14,6 8,0
Resto tributarios 274 293 0,0 0,0 0,0
Ingresos No Tributarios 481 514 0,1 0,1 6,9
Fondos Especiales 2.223 2.377 0,3 0,3 6,9
Ingresos de Capital 11.765 5.050 1,5 0,6 -57,1
Excedentes Financieros 5.757 3.639 0,7 0,4 -36,8
De los cuales, Ecopetrol 4.148 2.397 0,5 0,3 -42,2
Rendimientos Financieros y Otros 6.009 1.411 0,7 0,2 -76,5
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 51
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,99
0,4 puntos porcentuales. Esto se debe en gran medida a un menor recaudo esperado del sector petrolero resultado
de un menor impuesto a cargo en 2016 y a mayores anticipos efectuados durante la vigencia 2015 que aquellos
esperados en 2016. Lo anterior se compensa con un mayor recaudo por parte del sector no petrolero que responde
al incremento de un punto porcentual en la tarifa de la sobretasa del CREE fijado por la reforma tributaria de finales
de 2014.
Por su parte los ingresos por concepto de IVA e impuesto al consumo se espera se mantengan constantes como
porcentaje del PIB. Asimismo se espera un crecimiento de 0,2 puntos porcentuales del PIB en los ingresos tributarios
relacionados con la actividad externa. Este incremento responde en parte a un aumento esperado de la tasa de cambio
nominal en la vigencia 2016. Por último, el rubro de otros ingresos tributarios administrados por la DIAN aumenta en
0,3 puntos porcentuales del PIB como reflejo de un compromiso de gestión por parte de la DIAN en recaudo y anti
evasión (Cuadro 3.6)
Cuadro 3.6: Ingresos Tributarios del Gobierno Nacional Central
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La canasta tributaria del GNC para 2016 se compone por los impuestos de Renta y Cree que aportan el 40,0% del
total, a la vez que el IVA y el Impuesto al Consumo incorporan el 27,1% del recaudo. El monto restante, equivalente
al 32,8% del total del ingreso tributario, resulta de la suma de los impuestos externos y los demás impuestos
nacionales (Gráfico 3.3).
Gráfico 3.3: Composición de los ingresos tributarios del GNC – 2016*
(% del PIB - Participación)
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
xOtros ingresos
Los otros ingresos se computan de la suma de los ingresos no tributarios, los fondos especiales y de los recursos de
capital que a su vez se discriminan entre excedentes financieros, rendimientos financieros y otros. En lo referente a
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
INGRESOS TRIBUTARIOS 116.846 126.229 14,5 14,6 8,0
Administrados por la DIAN 116.572 125.936 14,4 14,6 8,0
Renta y CREE 50.519 50.546 6,3 5,9 0,1
IVA y Consumo 31.999 34.212 4,0 4,0 6,9
Externos 18.970 22.273 2,4 2,6 17,4
Otros 15.084 18.904 1,9 2,2 25,3
Otros (No admon. DIAN) 274 293 0,0 0,0 6,9
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,100
los ingresos no tributarios y los fondos especiales se espera que mantengan una proporción constante del PIB, pues
se proyecta un crecimiento equivalente al del resto de la economía.
En lo relacionado con los ingresos de capital se espera el mayor decrecimiento de los ingresos de la Nación debido,
como se mencionó anteriormente, a unas menores utilidades reportadas por Ecopetrol durante la vigencia 2015 y a
pagos registrados en 2015 correspondientes a recursos de capital, que al ser de único pago generan un aumento en
la base de comparación. El primer efecto responde a un menor precio promedio de la canasta colombiana para la
vigencia 2015 respecto al registrado en 2014 lo que lleva indefectiblemente a un menor balance en el año posterior y
por ende menores dividendos a repartir en 2016. En 2015 se espera el traslado de $4,1 billones de pesos que se
reduce a $2,4 billones en 2016. Sin embargo esta diferencia sería mayor de no haberse pactado el compromiso de
postergar el traslado de 10 puntos porcentuales de los dividendos correspondientes a la Nación del año 2015 al 2016.
El segundo efecto se refiere al traslado del negocio pensional de Positiva Compañía de Seguros S.A. que se espera
se lleve a cabo en la segunda mitad del 2015, en congruencia con los traslados efectuados en 2014 y de conformidad
con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018. El traslado de la reserva actuarial que soporta el
negocio pensional engrosa la base 2015 lo que refleja un mayor decrecimiento en este rubro.
3.2.1.2 Gastos
Los gastos ascienden a $165.166 miles de millones, equivalentes a 19,1% del PIB de 2016, proporción prácticamente
equivalente a la proyectada en 2015 (19,2% del PIB). Este resultado incorpora $125.026 miles de millones para
funcionamiento, $20.536 miles de millones para servicio de la deuda y $15.669 miles de millones destinados al pago
de intereses de la deuda pública (Cuadro 3.7)
Estas erogaciones garantizan los recursos suficientes para atender los compromisos de gasto de orden constitucional,
legal y preexistente. De esa forma se cumple con la misión del Estado y se garantiza la adecuada gestión de lo público
en un marco de sostenibilidad de las finanzas públicas
Cuadro 3.7: Gastos Totales del Gobierno Nacional Central
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En la dinámica, puede apreciarse como el pago de intereses aumenta a consecuencia de la devaluación del peso lo
que incide en el costo de la deuda externa. Por su parte, los servicios personales, las transferencias y los gastos
generales aumentan en conjunto en 0,4 puntos porcentuales del PIB. La inversión debe ajustarse para mantener el
límite de gasto consistente con el déficit total permitido por la Regla Fiscal. Se hace necesario un recorte de un cuarto
de la inversión descendiendo de 2,6% del PIB a 1,8% del PIB en 2016.
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
GASTOS TOTALES 155.197 165.166 19,2 19,1 6,4
Gastos Corrientes 134.458 149.481 16,7 17,3 11,2
Intereses 20.885 24.455 2,6 2,8 17,1
Funcionamiento* 113.574 125.026 14,1 14,5 10,1
Servicios Personales 19.171 20.536 2,4 2,4 7,1
Transferencias 88.205 98.170 10,9 11,4 11,3
Gastos Generales 6.197 6.321 0,8 0,7 2,0
Inversión** 20.723 15.669 2,6 1,8 -24,4
Préstamo Neto 16 16 0,0 0,0 3,0
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Página 52 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,101
Las transferencias aumentan cinco décimas de PIB entre 2015 y 2016, lo que representa una variación de 11,3%
entre los niveles de cada año. Este comportamiento es el resultado de las variaciones entre los rubros que las integran:
CREE, pensiones, SGP, entre otras. En términos de la composición, la mayoría del gasto se destina a transferencias
(59,44%), el monto restante se distribuye entre intereses (14,81%), inversión (9,49%) y servicios personales (12,43%)
(Gráfico 3.4).
Gráfico 3.4: Composición del Gasto Total GNC 2016*
(% del PIB – Participación)
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
xServicio de la deuda
La composición del servicio de la deuda muestra un incremento pronunciado de los intereses externos de una décima
del PIB, equivalente a $3.570 miles de millones, resultado que se asocia con la depreciación del peso. Este incremento
se contrarresta en parte con una reducción del costo de las indexaciones. Por su parte el aumento del servicio de la
deuda externa se asocia con efectos contemporáneos de la financiación del ciclo energético negativo (Cuadro 3.8)
Cuadro 3.8: Pago de Intereses de Deuda del Gobierno Nacional Central
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público
3.2.1.3 Financiamiento
Las necesidades de financiamiento de la Nación para 2016 ascienden a $57.3 billones para atender un déficit cercano
a los $31 billones y unas amortizaciones de $20,3 billones. Sumado a lo anterior se encuentra la necesidad de
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Pago de Intereses 20.885 24.455 2,6 2,8 17,1
Intereses Deuda Externa 5.479 6.969 0,7 0,8 27,2
Intereses Deuda Interna 13.330 15.911 1,7 1,8 19,4
Indexacion TES B 2.076 1.575 0,3 0,2 -24,1
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,102
financiar los recursos para honrar el pago de sentencias y las pérdidas del Banco de la República de la vigencia
anterior; el primero por $0,4 billones y el segundo por un monto cercano a $0,7 billones (Cuadro 3.9).
Cuadro 3.9: Fuentes y Usos del GNC 2016*
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El financiamiento que permite honrar las obligaciones del año 2016 proviene de cinco fuentes diferentes. La primera
y más significativa se constituye por los desembolsos que totalizan $46,1 billones, de los cuales $31,1 billones
corresponden a deuda interna mientras que los restantes $15 billones, equivalentes a US$ 6.000 millones, provienen
de deuda externa. El endeudamiento interno, a su vez, se divide en subastas ($26,5 billones), operaciones convenidas
y forzosas con entidades públicas ($3,5 billones), otros TES ($1 billón) y otra deuda interna ($0,017 billones).
A los desembolsos se suma lo que recibe la Nación por vía de ajustes por causación ($1 billón), deuda flotante, que
corresponde al cambio en las cuentas por pagar ($2,8 billones), y las operaciones de tesorería que ascienden a $4,2
billones. Este último responde en su mayoría a la implementación de la Cuenta Única Nacional. Con esta
programación y teniendo en cuenta una disponibilidad inicial de $3,3 billones se proyecta una disponibilidad final de
caja de $4,9 billones.
Según lo discutido, las fuentes del crédito aportan el 80,4% de la financiación que la Nación necesita. Esto demuestra
que la Nación ha acumulado una deuda pública sana, integrada por instrumentos líquidos de fácil aceptación. No de
otra forma podría el gobierno hacer emisiones por $46,1 billones (5,3% del PIB) en una sola vigencia fiscal (Gráfico
3.5).
MFMP MFMP
$ MM 57.323 $ M M 57.323
Desembolsos 46.069
Déficit
a
Financiar 30.995
Externos
(US$ 6.000 mill.)
15.010 De los cuales
Bonos
(US$ 3.000 mill.)
7.505 Pago Intereses Internos 18.020
Multilaterales y Otros
(US$ 3.000 mill.)
7.505 Pago Intereses Externos
(US$ 2.586 mill.)
6.469
Internos 31.060 Gastos en Dólares
(US$ 679 mill.)
1.700
TES 31.042
Subastas 26.496 Amortizaciones 20.343
Entidades Públicas 3.499 Externas
(US$ 1.164 mill.)
2.913
Otros TES 1.047 Internas 17.430
Otra Deuda Interna 17
Deuda Flotante 2.767 Pérdid as Ba nco Re púb lica 662
Ajustes por Causación 968 Sentencias 385
Operaciones de Tesorería 4.209 Disponibilidad Final 4.937
En pesos 1.922
Disponibilidad inicial 3.309 En dólares
(US$ 1.205 mill.)
3.015
En pesos 2.603
En
dólares
(US$ 285 mill.)
707
FUENTES USOS
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 53
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,103
Gráfico 3.5: Composición de las fuentes de financiamiento del GNC – 2016*
($mm – Participación)
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público
RECUADRO 3.A: PETRÓLEO: EXPECTATIVAS DE PRECIOS Y PRODUCCIÓN
Desde comienzos de julio de 2014, los precios del crudo empezaron a registrar una tendencia decreciente, la cual se
extendió durante los primeros meses de 2015. Este comportamiento puede ser explicado por factores coyunturales, que
afectaron tanto la oferta como la demanda; así como por condiciones estructurales del mercado de petróleo. Lo anterior
significa que, aunque los factores coyunturales se pueden suavizar en el corto o mediano plazo, el mercado petrolero se
dirige hacia un nuevo equilibrio que se caracteriza por menores precios a los observados en años anteriores.
En relación a la oferta, se registró un aumento en la disponibilidad de crudo como resultado de una mayor producción
de los Estados Unidos y las decisiones de producción tomadas por la Organización de Países Exportadores de Petróleo
(OPEP). Con respecto a la primera, se registró un incremento en la producción de alrededor 1.236 Kilo Barriles por Día
(KBPD) entre junio de 2013 y el mismo mes de 2014, lo que la llevo de 7.220 KBPD a 8.456 KBPD en este periodo de
tiempo. Durante el segundo semestre de 2014, el ritmo de extracción continuó presentando una tendencia positiva y se
ubicó en 9.126 KBPD al cierre del año. Por su parte, la OPEP decidió mantener inalterada su producción en 30.000
KBPD con el fin de mantener su cuota de mercado. De hecho, esta cuota fue superada en alrededor de 732 KBPD,
situando la oferta promedio diaria de crudo de esta organización en 30.732 KBPD en 2014.
Por el lado de la demanda, el menor ritmo de crecimiento de la China y de algunas economías emergentes, en conjunto
con el aún bajo crecimiento de Europa, ha resultado en una disminución de la demanda por crudo. Por su parte, el mayor
ritmo de producción en los Estados Unidos ha reducido su demanda externa de petróleo, lo que ha llevado a exportadores
como Arabia Saudita y Nigeria a vender su crudo a descuento en el mercado asiático. De acuerdo con el Monthly Oil
Market Report de la OPEP, estos factores derivaron en una sobreoferta de crudo de cerca de 1.060 KBPD durante 2014,
lo que se tradujo en presiones a la baja en los precios del crudo (Gráfico 3.A.1).
En términos estructurales, las empresas del sector han experimentado una reducción en los costos marginales de
producción como resultado de la innovación en tecnología, lo que ha incrementado la eficiencia en proyectos,
especialmente los de alto costo, traduciéndose en menores costos de producción. De acuerdo con estimativos de
analistas internacionales como Goldman Sachs, la mayor eficiencia explica cerca del 40% de la reducción en los precios
del crudo.
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,104
Con
el
fin
de
incorporar
los
cambios
que
se
han
presentado
en
este
mercado
y
los
efectos
que
ha
tenido
la
reducción
en
los precios sobre los planes de inversión de las empresas del sector, en esta edición del Marco Fiscal de Mediano Plazo
se realizó una revisión de las sendas de precios de crudo y de producción, utilizadas para realizar las proyecciones de
los ingresos fiscales provenientes del sector petrolero.
Tomando los insumos proporcionados por el Grupo Técnico Minero Energético e información proveniente del mercado
de futuros, se ajustaron las proyecciones de precios con el fin de que reflejen las nuevas condiciones estructurales del
mercado de crudo. De esta manera, se pasó de una senda para la canasta de crudo colombiana que partía de un nivel
de USD 97/bbl para 2014 y que presentaba un crecimiento de 1% anual en los años subsiguientes (MFMP 14), a una
que inicia en USD 48/bbl para 2015 y tiene una tendencia creciente hasta el año 2020, cuando alcanza su nivel de largo
plazo (MFMP 15) (Gráfico 3.A.2).
Gráfico 3:A.1. Evolución del precio de referencia del crudo Brent (USD)
Fuente: Bloomberg, cálculos MHCP.
45
55
65
75
85
95
105
115
125
ene.-14
feb.-14
mar.-14
abr.-14
may.-14
jun.-14
jul.-14
ago.-14
sep.-14
oct.-14
nov.-14
dic.-14
ene.-15
feb.-15
mar.-15
abr.-15
may.-15
Página 54 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,105
Gráfico
3.A.2:
Comparativo
de
las
sendas
de
precios
canasta
colombiana
(USD/bbl)
Fuente: Grupo Técnico Minero Energético y Bloomberg; cálculos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La trayectoria hacia el largo plazo tiene en consideración las presiones al alza originadas por un menor crecimiento de
la oferta de crudo resultado de la disminución en la inversión debido a la inviabilidad de ciertos proyectos a los precios
corrientes del crudo y los efectos que tiene la menor inversión en el mediano plazo; así como las presiones a la baja
provenientes de una menor demanda de crudo resultado de las reducciones en las expectativas de crecimiento de la
economía mundial. Por su parte, el nivel de largo plazo registra un precio alrededor de USD 30/bbl menor a lo establecido
en el MFMP de 2014 como consecuencia de los efectos de largo plazo que tiene la mejora en eficiencia. Adicionalmente,
se tiene en consideración el break-even fiscal requerido por países productores de crudo como indicativo del nivel que
podrían alcanzar los precios en el largo plazo.
Para determinar el precio de largo plazo, se utilizó la metodología avalada por el Comité Consultivo de Regla Fiscal, la
cual consiste en tomar los precios suministrados por el Grupo Técnico Minero Energético y aplicar un promedio móvil
centrado de orden nueve. De esta manera, se estima un ciclo petrolero negativo entre 2015 y 2019, lo que permitirá al
Gobierno ajustar su balance de acuerdo con los nuevos niveles de precios de largo plazo esperados.
Gráfico 3.A.3: Proyecciones de los precios spot y de largo plazo (USD)
Fuente: Comité Consultivo de Regla Fiscal y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En relación a la producción, para esta edición del Marco Fiscal de Mediano Plazo se fijó una meta de 1.000 KBPD entre
2015 y 2022, momento a partir del cual empieza a reducirse hasta alcanzar 940 KBPD en 2026. Esta meta tiene en
cuenta la producción que es factible cuando se toman en consideración las proyecciones de las reservas probadas y
probables, el incremento esperado en los factores de recobro originados en la implementación de nuevas tecnologías
97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108
48,0 52,6 57,1 60,1 62,5 63,5 63,5 63,5 63,5 63,5 63,5 63,5
40
50
60
70
80
90
100
110
2014 2015 2016 2017 2018 20192020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
MFMP 14 MFMP 15
87,4
48,0 52,6 57,1 60,1
62,5 63,5 63,5 63,5
63,5
97,4
73,669,5 65,2 61,2
58,2 60,8 62,4 63,3
63,6 63,5 63,5 63,5
40
50
60
70
80
90
100
110
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Precio Spot
Precio Largo Plazo
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,106
que
mejoran
el
recobro
de
los
pozos
existentes
y
las
expectativas
de
nuevos
descubrimientos
por
exploración
(Gráfico
3.A. 4).
Gráfico 3.A.4: Comparativo de las sendas de producción (KBPD)
Fuente: ANH y Ecopetrol, cálculos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Es importante mencionar que, aunque la senda producción no incluye la producción de hidrocarburos provenientes de
yacimientos no convencionales, el Gobierno considera que esta es una fuente indispensable para asegurar la
sostenibilidad de la producción petrolera del país en el largo plazo. Vale la pena resaltar, que la senda de producción
establecida incorpora un ajuste de cerca de 743 KBPD en un periodo de ocho años.
Como se mencionó en el Capítulo III, la reducción en los precios del crudo tiene un impacto negativo sobre la renta
petrolera– definida como los ingresos provenientes del recaudo del impuesto de renta, CREE y sobretasa del CREE más
los recursos de capital por dividendos de Ecopetrol - que percibe el Gobierno Nacional Central. De esta manera, los
ingresos fiscales del GNC provenientes de este sector se reducirán de 1,2% del PIB en 2015 a 0,4% en 2016. Para 2017,
se espera que estos ingresos se recuperen, ubicándose en 0,7% del PIB como resultado del incremento esperado de
los precios. A partir de este periodo se proyecta una reducción hasta alcanzar 0,4% del PIB en 2026 como consecuencia
de que el precio de largo plazo se mantiene constante, la producción empieza a declinar en 2023 y el PIB registra una
tasa de crecimiento superior relativa a la renta petrolera.
Gráfico 3.A.5: Ingresos del sector petrolero (% del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los ingresos fiscales – son sensibles ante cambios en los precios del crudo, la tasa de cambio y la producción. De
acuerdo con los estimativos, los ingresos presentan una mayor sensibilidad ante variaciones en los precios del crudo,
pues un incremento de 1 USD en el precio de referencia Brent generaría ingresos para la Nación por cerca de $530 mm
981
1.029
1.094
1.130
1.146
1.131
1.1001.077
1.036
999
959
1.0001.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 999
959 950 940
850
900
950
1.000
1.050
1.100
1.150
1.200
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
MFMP 14
MFMP 15
2,6
1,2
0,4
0,7 0,7 0,7 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 55
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,107
en
la
vigencia
2016
(Cuadro
3.A.1).
Por
su
parte,
una
depreciación
de
la
tasa
de
cambio
de
$10
se
traduciría
en
un
mayor ingreso por $121,5 mm, mientras que un aumento de 10 KBPD en la producción proporcionaría $166,9 mm
adicionales para el periodo en mención.
Cuadro 3.A.1: Sensibilidad de los ingresos petroleros del GNC para 2016
(miles de millones)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El mercado internacional del petróleo comenzó a reflejar a partir del segundo semestre de 2014 el cambio estructural
entre la oferta y la demanda por lo que se prevé menores precios de largo plazo. Pasar de precios del petróleo –
referencia BRENT por encima de USD 100 por barril a precios cercanos a los USD 80 por barril, hace necesario un
ajuste en las cuentas fiscales del GNC. Sin embargo, gracias a la institucionalidad de la Regla Fiscal, Colombia se va a
adaptar a esta nueva realidad sin mayores contratiempos.
3.2.2 Sector Descentralizado
3.2.2.1 Seguridad Social
Para la vigencia 2016 se proyecta un superávit del sector de seguridad social de $5.796 mm (0,7% del PIB), producto
de ingresos por $79.995 mm (9,3% del PIB) y de gastos por $74.199 mm (8,6% del PIB) (Cuadro 3.10). El incremento
proyectado frente al balance registrado en la vigencia 2015, equivalente a 0,2% del PIB, se debe tanto al mejor
resultado fiscal estimado en el área de la salud como al mayor superávit estimado en el área de pensiones y cesantías.
En el primer caso, el cambio se explica por la liquidación de la Unidad de Gestión General del ISS durante la vigencia
2015 así como por el agotamiento de los excedentes financieros del Fosyga que obligan que, a partir de 2016,
solamente puedan usarse como fuente de financiación los recursos corrientes. En el caso del área de pensiones el
mejor resultado se debe principalmente a los menores gastos que debe realizar el Fonpet correspondientes a
devolución de saldos de las entidades territoriales.
Incremento
de
USD
1
en el precio de
referencia (Brent )
Incremento de la TRM
en $10
Incremento
de
10
KBPD
en la producción de
crudo
Ingresos GNC 529.6 121.5 166.9
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,108
Cuadro 3.10: Balance fiscal de Seguridad Social
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Se proyecta un aumento de los ingresos del sector del orden de 8,0% ($5.945 mm). Por orden de magnitud, se estima
que los mayores ingresos sean por concepto de aportes del Gobierno Central ($2.737 mm), ingresos tributarios
($1.619 mm), otros ingresos ($1.421 mm), rendimientos financieros ($94 mm) e ingresos por explotación bruta ($73
mm). Alrededor de tres cuartas partes del incremento en los aportes del Gobierno Central se concentran el área de
pensiones y cesantías, donde estos recursos tienen por objeto cubrir el faltante para el pago de las mesadas
pensionales en la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y en los Fondos Públicos de Pensiones
que reciben aportes de la Nación. Por su parte, en el área de salud las transferencias de la Nación corresponden a
los recursos del CREE destinados al régimen contributivo.
El incremento en los ingresos tributarios es producto de dos efectos contrarios: por un lado, la liquidación de la Unidad
Pensional de Caprecom, que recibía aportes de las empresas del sector de telecomunicaciones, genera que esos
ingresos pasen a ser de la Nación por lo que dejarán de reflejarse en las cuentas del sector de seguridad social; por
otro, los aumentos en las cotizaciones, especialmente al interior del Fosyga y de Colpensiones. En lo que concierne
a otros ingresos, su aumento se debe, por un lado, a los mayores recaudos del Fosyga por cuenta del Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) y, por otro, a los traslados del régimen de ahorro individual al de prima
media, que afecta los ingresos de Colpensiones. Asimismo, el aumento en los ingresos por explotación bruta se debe
al aumento en la Unidad de Pago por Capitación del régimen subsidiado (UPC-S), lo cual incide en los ingresos de la
Unidad de Salud de Caprecom.
En lo relacionado con los gastos del sector, se proyecta un crecimiento de 5,5%, equivalente a $3.842 mm, el cual se
debe tanto al aumento de las transferencias como a la disminución de los gastos generales y servicios personales. La
mayor parte del incremento en las transferencias se destinará al área de pensiones y cesantías ($2.870 mm) y tiene
por objeto el pago de pensiones de jubilación, así como las asignaciones de retiro de los miembros de la fuerza
pública. En el caso del área de la salud, el aumento de las transferencias se concentra en el Fosyga y tiene por objeto
financiar los gastos del régimen contributivo en salud. Conviene recordar que el Gobierno Nacional está haciendo un
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Ingresos Totales 74.050 79.995 9,2 9,3 8,0
Explotación Bruta 2.095 2.168 0,3 0,3 3,5
Aportes del Gobierno Central 39.337 42.074 4,9 4,9 7,0
Funcionamiento 39.337 42.074 4,9 4,9 7,0
Ingresos Tributarios 19.407 21.026 2,4 2,4 8,3
Otros Ingresos 13.212 14.727 1,6 1,7 11,5
Rendimientos Financieros 4.065 4.159 0,5 0,5 2,3
Otros 9.147 10.568 1,1 1,2 15,5
Gastos Totales 70.356 74.199 8,7 8,6 5,5
Pagos Corrientes 70.316 74.176 8,7 8,6 5,5
Funcionamiento 70.316 74.176 8,7 8,6 5,5
Servicios Personales 243 226 0,0 0,0 -7,2
Operación Comercial 2.399 2.495 0,3 0,3 4,0
Transferencias 67.388 71.304 8,4 8,3 5,8
Gastos Generales y Otros 287 152 0,0 0,0 - 47,1
Pagos de Capital 40 23 0,0 0,0 -43,6
Formación Bruta de Capital Fijo 40 23 0,0 0,0 -43,6
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT 3.694 5.796 0,5 0,7 56,9
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Página 56 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,109
esfuerzo importante por aumentar los recursos disponibles para el régimen subsidiado; sin embargo, el mecanismo
presupuestal que está privilegiando para este efecto (giro directo) no se registra como parte de los gastos del sector
de seguridad social. Por otra parte, la disminución estimada en gastos generales y servicios personales se debe a
que durante la vigencia 2015 finalizará el proceso de liquidación de la Unidad de Gestión General del ISS y de la
Unidad de Pensiones de Caprecom.
Por unidad de negocio se espera que el área de pensiones y cesantías presente un superávit de $5.806 mm (0,7%
del PIB) y el área de salud un déficit de $10 mm (0,0% del PIB) (Cuadro 3.11).
Cuadro 3.11: Balance Fiscal por unidad de negocio de la Seguridad Social
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
A continuación se hace un análisis del comportamiento de cada una de las áreas de la seguridad social.
a. Salud
En el área de salud se encuentran clasificadas las entidades públicas que prestan servicios de salud como las E.P.S
(Entidades Prestadoras de Salud) y el Fosyga 40. Para la vigencia 2014 no se incluye la Unidad de Gestión General
del Instituto de Seguros Sociales, creada luego del cese de actividades del negocio de salud y la venta de la ARP,
pues se proyecta su liquidación para 2014.
En el área se proyecta un déficit de $10 mm (0,0% del PIB), resultado superior en 0,1% del PIB al balance fiscal
estimado para la vigencia 2015. El resultado fiscal proyectado para 2016 es producto de ingresos totales por $21.554
mm (2,5% del PIB), y gastos totales por $21.564 mm (2,5% del PIB) (Cuadro 3.12). La diferencia entre los balances
estimados para las vigencias 2015 y 2016 obedece principalmente a la liquidación de la Unidad de Gestión General
del ISS, proyectada para 2015, y al agotamiento estimado del portafolio del Fosyga. En el primer caso, para 2015 se
proyecta un déficit del orden de $99 mm en la Unidad de Gestión General del ISS por cuenta de su liquidación debido
a que parte de este proceso se está financiando con cargo a recursos del fondo de vivienda y cesantías, cuya
utilización fiscalmente se contabiliza como déficit. En el segundo caso, para la vigencia 2015 se pretende utilizar como
fuente de financiación el remanente de los excedentes financieros que posee el Fosyga, recursos estos que deberán
reemplazarse con cargo a fuentes permanentes a partir de 2016.
40 También hacen parte de la muestra de entidades del área de salud: Magisterio, Caprecom, Fuerzas Militares, Policía Nacional
y Ferrocarriles Nacionales.
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Salud -490 -10 -0,1 0,0 -98,0
Pensiones y Cesantías 4.184 5.806 0,5 0,7 38,8
TOTAL 3.694 5.796 0,5 0,7 56,9
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,110
Cuadro 3.12: Balance Fiscal del Área de Salud
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El crecimiento proyectado de los ingresos totales del área es de 7,6% ($1.524 mm), consecuencia tanto de un
incremento en los aportes del Gobierno Central ($697 mm) mm, ingresos tributarios ($606 mm), otros ingresos ($185
mm) e ingresos por explotación bruta ($83 mm), como de una disminución en rendimientos financieros del orden de
$48 mm, que se explica por el agotamiento del portafolio del Fosyga estimado para la vigencia 2015.
El cambio estimado en los aportes de la Nación tiene 2 componentes principales. En primer lugar, la liquidación de la
Unidad de Gestión General del I.S.S. tiene como consecuencia una disminución de las transferencias por parte del
Gobierno Nacional de $283 mm, que fueron apropiados en la vigencia 2015 para apoyar el proceso de liquidación de
la entidad. En segundo lugar, a un aumento en los recursos asignados al Fosyga, por cuenta del CREE, cuyo
crecimiento se explica por la garantía de financiación contenida en la Ley 1607 de 2012. Nótese que se asume que el
aporte corriente de la Nación destinado al régimen subsidiado se hará a través del mecanismo de giro directo por lo
que no es apreciable en las cuentas fiscales del sector de seguridad social41. Sin embargo, conviene señalar que se
prevé que la Subcuenta ECAT del Fosyga transfiera, a las Subcuentas de Solidaridad y de Promoción, recursos del
orden de $1.000 mm y 62 mm, respectivamente, con el objeto de cofinanciar la afiliación de la población pobre al
régimen subsidiado en salud y apoyar programas de salud pública en el ámbito nacional.
Por otro lado, el crecimiento en los ingresos tributarios se concentra en el Fosyga y en el Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio. En el Fosyga, este aumento se debe tanto al crecimiento del Ingreso Base de Cotización y al
crecimiento esperado del empleo formal de la economía42, mientras que en el Fondo del Magisterio corresponde a los
recursos de SGP. Por su parte, el crecimiento de otros ingresos se concentra en Fosyga y se explica por el
comportamiento esperado de los recursos que percibe la Subcuenta ECAT por concepto de SOAT. Finalmente, el
41 El seguimiento fiscal que hace el Ministerio de Hacienda y Crédito Público depende de una muestra de entidades. En este caso,
el gasto se hace a través del Ministerio de Salud y Protección Social por lo que se contabiliza como una transferencia del GNC y
no se refleja en las cuentas fiscales del sector de seguridad social.
42 Cabe recordar que este incremento solo se refiere a las cotizaciones Con Situación de Fondos.
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Ingresos Totales 20.030 21.554 2,5 2,5 7,6
Explotación Bruta 2.084 2.168 0,3 0,3 4,0
Aportes del Gobierno Central 7.411 8.107 0,9 0,9 9,4
Funcionamiento 7.411 8.107 0,9 0,9 9,4
Ingresos Tributarios 7.760 8.366 1,0 1,0 7,8
Otros Ingresos 2.775 2.913 0,3 0,3 5,0
Rendimientos Financieros 79 31 0,0 0,0 -60,3
Otros 2.696 2.881 0,3 0,3 6,9
Gastos Totales 20.520 21.564 2,5 2,5 5,1
Pagos Corrientes 20.519 21.563 2,5 2,5 5,1
Funcionamiento 20.519 21.563 2,5 2,5 5,1
Servicios Personales 88 69 0,0 0,0 -21,3
Operación Comercial 2.010 2.090 0,2 0,2 4,0
Transferencias 18.262 19.377 2,3 2,2 6,1
Gastos Generales y Otros 159 27 0,0 0,0 -83,2
Pagos de Capital 1 1 0,0 0,0 6,9
Formación Bruta de Capital Fijo 1 1 0,0 0,0 6,9
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT -490 -10 -0,1 0,0 -98,0
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 57
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,111
crecimiento en los ingresos por explotación bruta se concentra en la Unidad de Salud de Caprecom y obedece al
aumento en la UPC-S.
En lo referente a los gastos del área, se proyecta un aumento de 5,6% ($1.044 mm), lo cual es producto de efectos
contrarios que se neutralizan parcialmente en el balance: la liquidación prevista de la Unidad de Gestión General del
I.S.S. explica la caída en los gastos por servicios personales y gastos generales, así como una disminución de las
transferencias del orden de $231 mm. Adicionalmente, se proyecta un aumento en los gastos del Fosyga ($1.209
mm), que se concentra en la Subcuenta de Compensación y responde a la mayor afiliación al régimen contributivo
por cuenta de la formalización laboral de la población.
b. Pensiones
En esta área se clasifican las entidades que manejan el pago de pensiones públicas. Se destacan dos grandes grupos:
por un lado Colpensiones, que maneja el Régimen de Prima Media en el que se encuentran las personas afiliadas a
ese régimen, ya sea que laboren en el sector público o privado, y por el otro se encuentran los Fondos Públicos de
Pensiones: Patrimonio Autónomo de Ecopetrol (PAE), Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), Patrimonio Autónomo
de Telecom (PAP), Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) y el Fondo Nacional de Pensiones de
las Entidades Territoriales (Fonpet), entre otros, que son manejados por encargos fiduciarios.
En el área de pensiones y cesantías se proyecta un superávit de $5.806 mm (0,7% del PIB) frente a $4.184 mm (0,5%
del PIB) estimado para la vigencia 2015. El superávit del área es resultado de ingresos totales por $58.441 mm (6,8%
del PIB) y gastos totales por $52.635 mm (6,1% del PIB) (Cuadro 3.13). La diferencia principal entre los resultados
fiscales proyectados para las vigencias 2015 y 2016 se debe a que en 2015 se prevé que Fonpet realice pagos del
orden de $1,5 billones correspondientes a la devolución de saldos a las entidades territoriales que han sobrefondeado
su pasivo pensional. A partir de la vigencia 2016 se estima que estos pagos se estabilicen en un nivel de mediano
plazo del orden de $ 600 mm por año.
Cuadro 3.13: Balance Fiscal del Área de Pensiones y Cesantías
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Ingresos Totales 54.020 58.441 6,7 6,8 8,2
Explotación Bruta 10 0 0,0 0,0 -100,0
Aportes del Gobierno Central 31.926 33.967 4,0 3,9 6,4
Funcionamiento 31.926 33.967 4,0 3,9 6,4
Ingresos Tributarios 11.647 12.660 1,4 1,5 8,7
Otros Ingresos 10.437 11.814 1,3 1,4 13,2
Rendimientos Financieros 3.986 4.127 0,5 0,5 3,5
Otros 6.451 7.687 0,8 0,9 19,2
Gastos Totales 49.837 52.635 6,2 6,1 5,6
Pagos Corrientes 49.797 52.613 6,2 6,1 5,7
Funcionamiento 49.797 52.613 6,2 6,1 5,7
Servicios Personales 155 156 0,0 0,0 0,8
Operación Comercial 389 405 0,0 0,0 4,0
Transferencias 49.126 51.927 6,1 6,0 5,7
Gastos Generales y Otros 128 125 0,0 0,0 -2,0
Pagos de Capital 39 22 0,0 0,0 -44,3
Formación Bruta de Capital Fijo 39 22 0,0 0,0 -44,3
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT 4.184 5.806 0,5 0,7 38,8
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,112
El superávit proyectado para la vigencia 2016 es consecuencia tanto de un balance fiscal positivo en varias de las
entidades que componen el área de pensiones, entre las que se destacan el Fonpet ($3.692 mm) y el Fondo de
Garantía de Pensión Mínima Privada ($2.232 mm), como de un déficit proyectado al interior del Fondo de Solidaridad
Pensional ($161 mm).
El resultado estimado para el Fonpet se explica porque las entidades territoriales están constituyendo el ahorro que
les permita el pago de pensiones futuras y, en consecuencia, en términos netos los ingresos al Fondo son mayores a
los pagos que se realizan; el Fondo de Garantía de Pensión Mínima, cuyos ingresos corresponden a los aportes de
solidaridad de los afiliados al régimen de ahorro individual sumado a los rendimientos financieros sobre el portafolio
acumulado, todavía no empieza a realizar pagos pues las personas que los van a requerir no han agotado los saldos
de sus cuentas individuales. Por su parte, el déficit estimado en el Fondo de Solidaridad Pensional obedece a la
utilización de excedentes financieros para financiar los subsidios en el programa Colombia Mayor.
En lo relacionado con los ingresos totales del área, el crecimiento proyectado es del orden de 8,2% ($4.421 mm)
debido al incremento estimado en los aportes del Gobierno Central ($2.041 mm), otros ingresos ($1.236 mm), ingresos
tributarios ($1.013 mm) y rendimientos financieros ($141 mm). La disminución en los ingresos de explotación bruta
obedece a la liquidación de la Unidad de Pensiones de Caprecom y, si bien es importante proporcionalmente, no tiene
mayor incidencia sobre el balance del sector.
La mayor parte del incremento en los aportes del Gobierno Central se concentra en Colpensiones ($865 mm), Fondo
del Magisterio ($717 mm), Caja de Retiro de las Fuerzas Militares ($456 mm) y en la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional ($271 mm). En Colpensiones, la transferencia de la Nación corresponde al faltante que esta entidad
debe cubrir por la diferencia entre los ingresos por cotizaciones y el pago de las mesadas pensionales; para la vigencia
2016 se proyecta que la entidad reciba $12.895 mm (1,5% del PIB) como transferencia del Gobierno Central. En el
Fondo del Magisterio, los aportes del GNC se utilizarán para el pago de las mesadas pensionales de los maestros,
mientras que en las Cajas de Retiro los recursos tienen como objeto financiar el pago de asignaciones de retiro de los
miembros de la fuerza pública.
Por otro lado, el incremento en ingresos tributarios es producto de dos efectos: la disminución estimada por cuenta
de la liquidación de la Unidad de Pensiones de Caprecom (en adelante los aportes de las empresas del sector serán
recaudados por el GNC y las mesadas pensionales se pagarán a través de Fopep) y los aumentos estimados en los
recaudos del FGPMP (en los cuales se incluye el aumento estimado en los rendimientos financieros) y en
Colpensiones (por mayor número de usuarios debido al traslado de personas del régimen de ahorro individual, así
como por un mayor ingreso base de cotización de los afiliados). Asimismo, se estima un aumento en otros ingresos
concentrado en Colpensiones y consecuencia Finalmente, el aumento en los rendimientos financieros obedece a una
mayor expectativa de crecimiento de la economía en relación con la vigencia 2015
En lo referente a los gastos, el incremento proyectado es del orden de 5,6% ($2.798 mm) debido principalmente a la
variación del rubro transferencias, que se estima aumente 5,7% ($2.802 mm). Por orden de magnitud, el incremento
en los pagos se concentra en Colpensiones ($1.503 mm), en el Fopep ($1.157 mm) y en el Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio ($546 mm). Los aumentos proyectados se explican por el crecimiento vegetativo de los
pensionados y retirados (Cuadro 3.14), el incremento en la mesada promedio y el mayor reconocimiento en el pago
de pensiones. Por último, conviene señalar que tanto el bajo crecimiento en el rubro de servicios personales como la
disminución proyectada en gastos generales obedece a la liquidación de la Unidad de Pensiones de Caprecom,
prevista para el segundo semestre de 2015, cuyos pensionados quedarán a cargo del Fopep.
Página 58 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,113
Cuadro 3.14: Número de Pensionados
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3.2.2.2 Empresas del nivel nacional
Para la vigencia 2016, se proyecta que las empresas del nivel nacional registren un déficit del orden de $277 mm
(Cuadro 3.15), lo que representa un ligero deterioro frente al esperado para 2015. El cambio en el resultado fiscal
proyectado se concentra en resto nacional, jalonado por los menores resultados esperados en el FEPC, por un mayor
precio de paridad debido a la recuperación esperada en los precios del petróleo, y en el FNC, donde obedece a
mayores compras proyectadas de café.
Cuadro 3.15: Balance Fiscal Empresas del Nivel Nacional
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
FAEP
Para 2016 se prevé que el FAEP registre un déficit de $284 mm, resultado que se obtiene de multiplicar el saldo
estimado para 31 de diciembre 2015 por el factor de liquidación marginal establecido para este año. Este resultado
esperado corresponde al cupo de desahorro establecido en el según lo establecido en el Decreto 1849 del 29 de
agosto de 2013, en el cual se determina que al octavo año que corresponde a 2019, se saldará la totalidad de los
recursos que aún estén en el FAEP y se procederá a su liquidación.
Eléctrico
Para 2016 se espera que el sector eléctrico genere un déficit de $251 mm, mayor en $134 mm frente al resultado del
2015, producto de ingresos por $4.547 mm (0,5% del PIB) y gastos por $4.798 mm (0,6% del PIB). Frente a lo
esperado en 2015, la reducción del déficit del sector se debe a un crecimiento de la demanda de energía para 2016,
en los escenario medio se encuentran entre 4,4%43, esto se refleja en un crecimiento de 5,7% de los ingresos por
explotación bruta. Por su parte, se proyecta un aumento del 2,0% en los gastos totales como consecuencia de un
43 Según la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), unidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, en su
informe de revisión publicado en Marzo de 2015, la demanda de energía nacional para 2016 sería en un escenario
medio de 68.253 GWh y un escenario alto de 69.340 GWh.
Cto.
(%)
2016*/2015*
Colpensiones 1.225.845 1. 238.305 1,0
Fopep 260.070 262.421 0,9
Fondo del Magisterio 185.835 199.035 7,1
TOTAL 1.671.750 1.699.761 1,7
CONCEPTO 2015* 2016*
2015* 2016* 2015* 2016*
Empresas del nivel nacional -187 -277 0,0 0,0
FAEP -290 -284 0,0 0,0
Electrico -386 -251 -0,1 0,0
Resto nacional 488 258 0,1 0,0
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,114
mayor pago de intereses por parte de la electrificadora Urrá y un mayor pago de gastos de comercialización,
especialmente de la electrificadora Gecelca.
Resto Nacional
Para 2016 se proyecta que el sector de Resto Nacional (compuesto por los Establecimientos Públicos, el Fondo
Nacional del Café, la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), el Fondo de Estabilización de Precios de los
Combustibles (FEPC) y el Sector Público no Modelado), genere un superávit de $258 mm (0,0% del PIB), inferior al
esperado para la vigencia 2015 (Cuadro 3.16). La mayor parte de este cambio se concentra en el FEPC, por un mayor
precio de paridad derivado de la recuperación esperada en los precios del petróleo, y en el FNC, donde obedece a
mayores compras proyectadas de café.
Cuadro 3.16: Balance Fiscal Resto Nacional
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
A continuación se presenta el detalle de los sectores que componen el resto nacional:
(VWDEOHFLPLHQWRV3~EOLFRV
La muestra de Establecimientos Públicos está conformada por INVIAS, ANI, INCODER, ICBF y SENA. Según lo
proyectado para 2016, se espera que el sector generé un superávit de $130 mm, del cual $21 mm corresponden a la
ANI, $65 mm al INVIAS, $58 mm al SENA, $2 mm al INCODER y - $16 mm al ICBF.
En 2015 se espera un aumento de los ingresos totales de $1.628 mm (7,4%) frente a las cifras proyectadas en 2015
debido a un crecimiento en los aportes del Gobierno Central por valor de $1.248 mm (10,8%). Para 2016 los aportes
de funcionamiento tendrán un aumento en $20 mm (5,6%) y los aportes de inversión crecerán $1.228 mm (11,0%)
manteniéndose constante como porcentaje del PIB. Por otra parte, se espera una disminución en los ingresos
tributario por valor de $255 mm (11,0%). Se proyecta un incremento para el rubro de otros ingresos compuesto
principalmente por los rendimientos financieros y la venta de bienes y servicios por valor de $ 146 mm (9,3%). (Cuadro
3.17).
Se estima un incremento de los gastos totales de $1.067 mm (7,0%) en 2016 como resultado de mayores gastos de
funcionamiento por valor de $81 mm (5,9%), explicado por el crecimiento de los gastos destinados a servicios
personales por valor de $21 mm (5,8%), mayores gastos generales por valor de $3 mm (7,1%) y el incremento de las
transferencias por valor de $58 mm (6,2%).
En cuanto a los gastos destinados a la inversión se proyecta un crecimiento del $984 mm (7,1%), $165 en la ANI,
$359 mm en el INVIAS, $348 mm en el SENA, $16 mm en el INCODER y $96 mm en el ICBF.
2015* 2016* 2015* 2016*
Resto Nacional 488 258 0,1 0,0
Esta. Públicos 56 130 0,0 0,0
ANH -16 -37 0,0 0,0
FEPC 28 -131 0,0 0,0
FNC 39 -135 0,0 0,0
SPNM 381 431 0,0 0,1
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 59
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,115
Cuadro 3.17: Balance Fiscal Establecimientos Públicos
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Finalmente, se espera que para 2016 el ICBF continúe con el fortalecimiento de programas de “protección y bienestar
del recurso humano” y los programas de “atención a la familia, primera infancia, niñez, adolescencia y juventud”; así
mismo, para el SENA se proyecta un aumento de la ejecución en los programas de “capacitación a trabajadores y
desempleados para su desempeño en actividades productivas”, junto al programa de “asesoría y asistencia técnica
empresarial” y los programas para la “innovación y desarrollo tecnológico”.
Agencia Nacional de Hidrocarburos
El balance esperado de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en 2016 es un déficit por $37 mm, resultado de
unos ingresos por $5.715 mm (0,66% del PIB) y unos gastos por $5.752 mm (0.67% del PIB). Es importante mencionar
que el déficit se encuentra explicado por una reducción de los ingresos originados de los contratos de sísmica y
exploración otorgados por la ANH, como resultado de los recortes en inversión realizados por las empresas del sector
de hidrocarburos, en respuesta a los bajos precios del crudo.
Por su parte, cuando se analiza el balance operativo, resultado de los ingresos que la ANH percibe por la venta de
bienes y servicios menos los gastos de funcionamiento e inversión, se prevé que estos se ubiquen en $216 mm. Es
importante mencionar que parte de los excedentes operacionales generados por la ANH en un año, se giran a la
nación en la siguiente vigencia, según lo establecido en la Ley del Presupuesto General de la Nación que dicta que
“la liquidación de los excedentes financieros de que trata el Estatuto Orgánico del Presupuesto, se hará con base en
una proyección de los ingresos y de los gastos, para la vigencia siguiente a la del corte de los Estados Financieros,
en donde se incluyen además las cuentas por cobrar y por pagar no presupuestadas, las reservas presupuestales,
así como la disponibilidad inicial (caja, bancos e inversiones)”. Es decir, que a partir de los excedentes operacionales
esperados en 2015, se calculan las transferencias esperadas de la ANH al GNC en 2016.
Adicionalmente, se espera que la ANH realice solicitudes de desahorro del FAEP por $283 mm y realice una Gobierno
por $258 mm.
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Ingresos Totales 15.391 16.531 1,9 1,9 7,4
Aportes del Gobierno Central 11.515 12.763 1,4 1,5 10,8
Funcionamiento 366 386 0,0 0,0 5,6
Inversión 11.149 12.377 1,4 1,4 11,0
Ingresos Tributarios 2.312 2.057 0,3 0,2 -11,0
Otros Ingresos 1.565 1.711 0,2 0,2 9,3
Gastos Totales 15.335 16.402 1,9 1,9 7,0
Pagos Corrientes 1.375 1.456 0,2 0,2 5,9
Funcionamiento 1.375 1.456 0,2 0,2 5,9
Servicios Personales 364 385 0,0 0,0 5,8
Transferencias 933 991 0,1 0,1 6,2
Gastos Generales y Otros 78 81 0,0 0,0 3,0
Pagos de Capital 13.961 14.945 1,7 1,7 7,1
Formación Bruta de Capital Fijo 13.961 14.945 1,7 1,7 7,1
Deuda Flotante 0 0 0,0 0,0 0,0
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT 56 130 0,0 0,0 131,5
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,116
Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC)
Para 2016 se espera que el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles registre un déficit de $130 mm,
lo que representa un deterioro $158 mm con relación a lo esperado para 2015. Este resultado se debe a un incremento
en los precios de paridad (PP) ocasionados por la recuperación de los precios del petróleo. No obstante, se espera
que el funcionamiento de la fórmula que fija el ingreso al productor de los combustibles minimice las diferencias que
se puedan presentar entre los precios de paridad y el ingreso al productor, ocasionando que haya meses en los que
se registren ahorros a favor del Fondo.
Si estas proyecciones se cumplen, y el FEPC incurre en déficit, podría recibir un crédito del Tesoro Nacional, como
quedó contemplado en el Artículo 149 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Fondo Nacional del Café (FNC)
En 2016 se espera un déficit por $135 mm, producto de ingresos por $2.904 mm y gastos por $3,039 mm. Se prevé
un incremento en los ingresos por ventas de café de $82 mm, consistente con un aumento de las exportaciones de
café. De otra parte, los gastos totales aumentarían en $250 mm resultado de un incremento en las compras de café.
3.2.2.3 Empresas del nivel local
Para 2016 se proyecta que el sector empresas del nivel local (compuesto por: Empresas Públicas de Medellín (EPM),
Empresas Municipales de Cali (EMCALI), Metro de Medellín, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAB)
y Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB)), genere un superávit de $266 mm, balance superior en $148 mm al
esperado en 2015 ($414 mm), como consecuencia de una disminución del gasto proyectado para EPM generando un
déficit menor y un incremento en el resultado del balance de EMCALI (Cuadro 3.18).
Cuadro 3.18: Balance Fiscal Empresas del Nivel Local
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Empresas Públicas de Medellín (EPM)
Para la vigencia 2015 se proyecta un déficit de $161 mm para EPM, como resultado de ingresos por $8.088 mm (0,8%
del PIB) y gastos por $8.249 mm (1,0 del PIB%). Frente a lo previsto para el cierre de 2015, se espera una reducción
en el déficit de $28 mm, esto como consecuencia de un mayor crecimiento en los ingresos por explotación bruta$438
mm (6,9%). En el rubro de inversión se proyecta una disminución de 19%. No obstante, se continuará con el gasto
realizado para el proyecto de la hidroeléctrica de Ituango, en las demás actividades que componen el negocio de
energía se presentará un menor gasto. Por su parte, en el negocio de aguas, se espera realizar ejecuciones
importantes obras de expansión de acueducto y especialmente, en el caso de aguas residuales para las actividades
de recolección y transporte.
2015* 2016* 2015* 2016*
Empresas del nivel Local 266 414 0,0 0,0
EPM -189 - 161 0,0 0,0
EMCALI - 62 9 0,0 0,0
Resto Local 517 566 0,1 0,1
Metro 38 36 0,0 0,0
EAB 465 471 0,1 0,1
ETB 15 60 0,0 0,0
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Página 60 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,117
Empresas Municipales de Cali (EMCALI)
Para EMCALI se proyecta en 2016 que la empresa presente un superávit de $9mm resultado superior en $71 mm
frente al cálculo de 2015. Se estima que los ingresos totales aumenten 6,9%, explicados principalmente por mayores
ingresos por venta de energía y la prestación de servicios de acueducto y alcantarillado. Así mismo, se proyecta que
la empresa reciba mayores ingresos por rendimientos y de ingresos por rentas contractuales. En el caso de los gastos,
se espera que sean superiores, pero en menor proporción a los ingresos, debido a que se esperan mayores pagos
en el negocio de energía y de comunicaciones.
Metro de Medellín
Para 2016 se proyecta un superávit de $36 mm, $2 mm por debajo de lo proyectado en 2015. Dicho superávit surge
como resultado de un incremento de los ingresos (5,7%) frente a la disminución de los gastos totales (6,6%). El
incremento de los ingresos obedece a mayores ventas 6,9% debido al aumento de la demanda del sistema.
Por el lado del gasto, se estima un aumento de los gastos por operación comercial de $4 mm, los cuales serán
destinados al mantenimiento de todas las líneas de transporte. En cuanto a los programas de inversión se destaca la
construcción de seis nuevas estaciones, dos de ellas harán parte de la línea C (que va desde Caribe hasta
Suramericana) y las otras cuatro serán de la línea A (entre Niquía y La Estrella).
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)
Para la EAAB, se proyecta un superávit de $471 mm, resultado superior en $6 mm frente a la proyección de 2015. El
balance de 2015 es producto de un crecimiento en los ingresos de $73 mm, como consecuencia de mayores
transferencias de la Nación por concepto de regalías y de la venta de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo,
para lo cual se calcula un crecimiento del 3%. Por el lado del gasto, las erogaciones totales crecerán 4,2% frente a lo
proyectado en 2015. En detalle, los gastos de funcionamiento aumentarán 6,9% y los gastos de inversión pasarán de
$455 mm a $471 mm.
Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB)
Para 2016 se estima que la ETB presente un superávit de $60 mm. La empresa continuará con su recuperación en
los ingresos (se estima un crecimiento de 10,7%) como consecuencia de los proyectos que han venido realizando en
los últimos años y que incluyen la ampliación de sus servicios telefonía fija y móvil, banda ancha y televisión por
suscripción en Bogotá y sus alrededores. Por el lado del gasto, este año sería el cuarto de los cinco años programados
para ejecutar un plan de inversiones por US$1000 millones, enfocado en la modernización de la infraestructura.
3.2.2.4 Regionales y Locales44
En 2016 se espera un superávit por $ 3.813 mm (0,5% del PIB), resultado de Ingresos Totales por $73.080 mm (9,0%
del PIB) y Gastos Totales por $67.630 mm (8,4% del PIB). Este resultado es consistente con el balance superavitario
del SGR que ascendería a $857 mm en este año, teniendo en cuenta que inicia periodo de gobierno, y el gasto no
tendrá mayor afectación (Cuadro 3.19).
Frente al balance de 2015 ($1.252 mm) este resultado implica un aumento en $2.561 mm (0,3% del PIB), producto
de desaceleración de los gastos de inversión y de un moderado crecimiento en los ingresos.
44 Este sector incluye los gobiernos municipales y departamentales, algunas entidades descentralizadas del nivel regional,
empresas regionales como loterías y licoreras, el Fondo Nacional de Regalías (en liquidación) –FNR y el Sistema General de
Regalías –SGR.
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,118
En efecto, para 2016 se prevé que los ingresos del sector se incrementen en $3.616 mm, con una variación de 5.2%
nominal, de los cuales $1.630 mm corresponde a Ingresos Tributarios, $1.863 mm corresponden a transferencias del
GNC y un aumento de $22 mm en otros ingresos.
En cuanto a los gastos se prevé una disminución de 0.9% ($583 mm), explicado en una disminución en los gastos
de inversión de $513 mm, teniendo en cuenta que 2016 corresponde al cambio de gobierno local, y a una disminución
en los gastos de inversión de $25 mm.
Cuadro 3.19: Balance Fiscal de Regionales y Locales (Incluye FNR y SGR)
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En relación con las operaciones efectivas del SGR, se espera una disminución en los ingresos de 8,5%, asumiendo
que para ese año las regalías petroleras caerían 10,7% debido a menores precios de liquidación.
Por su parte, en los gastos se registraría una disminución de 5,5% ($301 mm), que se observaría particularmente en
las regalías directas, ya que los recursos dirigidos a los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional,
disminuiría en ($140 mm) (Cuadro 3.20)
Cuadro 3.20: Balance Fiscal del Sistema General de Regalías
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Ingresos totales* 69.629 73. 429 8,6 8,5 5,5
Gastos totales* 68.434 67.850 8,5 7,9 -0,9
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT * 1.195 3.943 0,1 0,5 230,0
Deuda Flotante FNR 0 0 0,0 0,0 -
DÉFICIT / (SUPERÁVIT) * 1.195 3.943 0,1 0,5 230,0
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Ingresos totales 6.603 6.039 0,8 0,7 -8,5
Hidrocarburos 5.007 4.473 0,6 0,5 -10,7
Minería 1.596 1.017 0,2 0,1 -36,3
Rendimientos 72 74 0,0 0,0 2,8
Gastos totales 5.482 5.182 0,7 0,6 -5,5
Funcionamiento y otros 1/ 297 272 0,0 0,0 -8,4
Inversión 4.555 4.333 0,6 0,5 -4,9
Asignaciones Directas 838 803 0,1 0,1 -4,2
Fondo de Desarrollo Regional 1.073 1.027 0,1 0,1 -4,2
Fondo de Compensación Reg. 2.012 1.926 0,2 0,2 -4,3
Fondo de Ciencia Tecnología 631 577 0,1 0,1 -8,6
Transferencia a FONPET 631 577 0,1 0,1 -8,6
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT 1.121 857 0,1 0,1 -23,6
Del cual FAE 852 600 0,1 0,1 -29,6
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 61
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,119
3.3 Sector Público Financiero (SPF)
Para el año 2016 se proyecta un superávit del Sector Publico Financiero (SPF) de $723 mm (0,1% del PIB). Este
balance es resultado del superávit del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin) de $723 mm (0,1%
del PIB) y el resultado del Banco de la Republica (Cuadro 3.21).
Cuadro 3.21: Sector Público Financiero
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3.3.1 Banco de la República
El resultado proyectado para el BR en 2016, es consecuencia de tener ingresos por $1.362 mm (0,2% del PIB) y
gastos por $1.362 (0.2% del PIB).De esta forma se reduce el déficit que el BR proyecta para el año en curso por (-
$1,057 mm; 0,1% del PIB) (Cuadro 3.22).
En 2016 se espera obtener mayores ingresos en caja por intereses del portafolio de reservas internacionales. En
cuanto al rendimiento de los TES de expansión monetaria, se supone la venta del portafolio del BR en TES, con lo
cual el saldo se reduce en un 15%.(Cuadro 3.22).
Cuadro 3.22: Estado de pérdidas y ganancias Banco de la República
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2015* 2016* 2015* 2016*
Banco de la República -1.057 -74 -0,1 0,0
Fogafin 898 723 0,1 0,1
DÉFICIT O SUPERÁ VIT EFECTI VO -159 649 0,0 0,1
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
INGRESOS TOTALES 290 771 0,0 0,1 165,5
Intereses recibidos 147 651 0,0 0,1 341,8
Reservas internacionales -246 529 0,0 0,1 -
TES Expansión monetaria 55 0 0,0 0,0 -99,7
Operaciones de liquidez 334 122 0,0 0,0 -63,5
Otros 4 0 0,0 0,0 -
Comisiones recibidas y pagadas 143 120 0,0 0,0 -16,1
PAGOS TOTALES -1.347 1.168 -0,2 0,1 -186,7
Intereses pagados -838 738 -0,1 0,1 - 188,0
Depósitos en DGCPTN -556 278 -0,1 0,0 -150,0
Operaciones de Contracción -25 410 0,0 0,0 -1.740,0
Depósitos Remunerados de Control Monetario (DRCM) -257 50 0,0 0,0 -119,3
Otros 0 0 0,0 0,0 -
Gastos de personal y funcionamiento -447 370 - 0,1 0,0 -182,8
Gastos de personal -318 250 0,0 0,0 -178,6
Gastos de funcionamiento -129 120 0,0 0,0 -193,0
Gastos de pensionados neto s -62 60 0,0 0,0 -196,8
DÉFICIT O SUPER ÁVIT EFECTI VO -1.057 -74 -0,1 0,0 -
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Plan financiero 2016,Capítulo III
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,120
En cuanto a los gastos, las proyecciones de remuneración a los depósitos del Gobierno crecen 4,4%. Para ello se
supuso que los depósitos se mantienen constantes en términos reales. Los gastos de personal y de funcionamiento
crecen en 3,8%, pasan de $447 mm a $464 mm.
3.3.2 Fogafín
Para el año 2016 se proyecta un superávit de caja de $723 mm, $175 mm menos al de 2015. Este balance es resultado
de Ingresos por $1.051 mm (0,1% de PIB), y gastos por $328 mm (Cuadro 3.23). Se espera que el balance de la
entidad no presente cambios significativos entre 2015 y 2016, al mantenerse en 0,1% del PIB.
Cuadro 3.23: Flujo de caja de Fogafín
*Cifras proyectadas.
Fuente: DGPM – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los ingresos decrecerán en 16,9%, en respuesta principalmente a la disminución de los ingresos de Seguros de
Deposito que pasan de $799 mm a $600 mm, manteniéndose como proporción del PIB, y a los ingresos de capital
que disminuyen en $11 mm.
Por el lado de los gastos, se proyecta una disminución de 10,4%, que en términos nominales equivale a $38 mm. Esta
reducción se explica principalmente por la disminución de $23 mm, dados en los pagos corrientes.
Cto.
(%)
2015* 2016* 2015* 2016* 2016*/2015*
Ingresos Totales 1.264 1.051 0,2 0,1 -16,9
Ingresos Corrientes 1.001 799 0,1 0,1 -20,2
Recaudo Seguro de Depósito 799 600 0,1 0,1 -24,9
Otros Ingresos Corrientes 202 199 0,0 0,0 -1,5
Ingresos de Capital 263 252 0,0 0,0 -4,2
Otros Ingresos de Capital 263 252 0,0 0,0 - 4,2
Gastos Totales 366 328 0,0 0,0 -10,4
Pagos Corrientes 311 288 0,0 0,0 -7,4
Funcionamiento y Administración 142 120 0,0 0,0 -15,5
Devolución Prima Seguro de Depósito 0 0 0,0 0,0
Transferencias 55 40 0,0 0,0 -
(DÉFICIT) / SUPERÁVIT 898 723 0,1 0,1 -19,5
CONCEPTO ($
MM) %
PIB
Página 62 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,121
Capítulo IV
4 ESTRATEGIA FISCAL
En cumplimiento de lo estipulado en la Ley 819 de 2003, se presenta la estrategia fiscal, carta de navegación de
índole fiscal para los próximos diez años. En este instrumento se plasman y describen los resultados fiscales
consistentes con el comportamiento esperado de variables exógenas y macroeconómicas. Entre las primeras se
cuentan los precios del petróleo y el crecimiento potencial de la economía y en las segundas se incluye la tasa de
cambio, la cuenta corriente, la balanza comercial y el crecimiento real de la economía.
4.1 Consideraciones generales
Este programa plurianual refleja, en el ámbito fiscal, los resultados del comportamiento esperado de los fundamentales
macroeconómicos. En ese marco, el diseño de la política presentada responde a una estrategia que quiere mantener
y garantizar altos niveles de inversión, como motor del crecimiento y el desarrollo. Tal formulación no es novedosa,
de hecho, ese ha sido el norte de la política fiscal en los últimos años. Basta recordar que desde 2003 las calificaciones
nunca han empeorado y las tasas de interés, por contraste, se han reducido. En el periodo considerado el costo
promedio del servicio de la deuda para los bonos de moneda extranjera ha caído más de seis puntos porcentuales al
pasar de un poco más de 10% a un poco menos de 4% a abril de 2015 (Gráfico 4.1).
Gráfico 4.1: Calificaciones de Riesgo Crediticio y Tasa de Largo Plazo para los Bonos
Moneda Extranjera
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La adopción de la Regla Fiscal institucionalizó este propósito y fortaleció la posición fiscal neta del GNC, el déficit total
para este sector del gobierno se ha reducido significativamente desde 2010 y por diseño normativo debe continuar
con su senda decreciente hasta alcanzar 1% del PIB, o menos, en 2022. Como consecuencia, las necesidades de
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,122
financiamiento se reducen mejorando la percepción de riesgo del gobierno, lo que beneficia a los demás sectores de
la economía a través de una reducción de las tasas de interés.
Como es natural una baja tasa de interés facilita la inversión y promueve la expansión del aparato productivo. En la
práctica el país ha observado una reducción del déficit y la tasa de interés, a la vez que un incremento sostenido en
la tasa de inversión como porcentaje del PIB. Así, el costo promedio del financiamiento en TES se contrajo 150 puntos
básicos, pasando de 8,1% en 2010 a 6,6% en 2014 mientras que la inversión se elevó de 24,5% del PIB a 29,5% del
PIB, la más alta de la historia, durante el mismo periodo (Gráfico 4.2).
Gráfico 4.2: Círculo virtuoso
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. *Proyectado MHCP. + Déficit estructural
El aumento de la inversión ha favorecido el crecimiento económico y el recaudo tributario se ha casi que duplicado en
el periodo considerado pasando de $65 billones en 2010 a $108,3 billones al cierre de 2014, lo que significa un
crecimiento de 66,6%, crecimiento satisfactorio incluso en términos nominales. El aumento de la inversión, el
crecimiento y el recaudo juegan a favor de la reducción del déficit, la disciplina fiscal y la sostenibilidad de las finanzas
públicas. Resultados todos que retroalimentan positivamente la estrategia y favorecen la inversión y el crecimiento en
el inmediato futuro.
Para 2015 se espera que, a pesar de la desaceleración de la economía, que debe crecer 3,6% según la meta puntual
proyectada por el gobierno, el balance estructural se reduzca en otra décima del PIB, abaratando el crédito,
manteniendo una tasa de inversión superior a 29% del PIB y permitiendo un recaudo tributario estimado en $116,8
billones. Estas expectativas no desconocen impactos ocasionados por la caída de los precios del petróleo y la
reducción de la meta de crecimiento, se basan en las propiedades de la Regla Fiscal que permite descontar del
balance total los efectos cíclicos, garantizando así el cumplimiento de la meta de balance estructural y acotando el
tamaño y duración del ciclo. Esto hace creíbles a las proyecciones fiscales de mediano plazo y ancla las expectativas
de déficit, evitando una subida de las tasas de interés que trabe el círculo virtuoso marco de la estrategia. Antes de
114
94
74
54
2010 2014 2015*
0,0
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0
8,2
7,7
7,2
6,7
6,2
31
29
27
25
23
Menor
déficit fiscal
Menor Tasa
de interés
Más
inversión
Mayor
crecimiento
económico
Mayor
recaudo
tributario
2014
4,6
2015* 2014
6,8

 
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 63
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,123
continuar con la exposición de los resultados fiscales esperados, es importante hacer un breve recuento de la forma
en que opera la Regla Fiscal.
Recuadro 4.A: OPERATIVIDAD DE LA REGLA FISCAL
Introducción
En el pasado reciente el país adoptó una serie de reglas fiscales; entendidas como límites cuantitativos a un
determinado indicador presupuestal, fiscal o financiero, con la finalidad de garantizar la disciplina y la sostenibilidad
de las finanzas públicas. Cabe mencionar, como ejemplos, a la Ley 358 de 1997 o ley de semáforos que condiciona
el endeudamiento de las entidades territoriales al cumplimiento de criterios de capacidad de pago; a la ley 617 de
2001 que limita el nivel de los gastos de funcionamiento en las entidades territoriales a una proporción fija de sus
ingresos corrientes de libre destinación que varía según su categoría y, a la Ley 819 de 2003, que crea el Marco
Fiscal de Mediano Plazo y ordena la formulación de una meta indicativa de superávit primario para la sostenibilidad
de la deuda del Sector Público No Financiero –SPNF- .
Todas estas normas tienen por objetivo la disciplina fiscal. Buscan que no se programe gasto más allá de las
capacidades de pago, recaudo o financiamiento, tanto en las entidades territoriales como en el SPNF. El último
desarrollo normativo en la materia es la Ley 1473 de 2011, por medio de la cual se adopta una Regla Fiscal para
Colombia. Esta ley desarrolla el precepto constitucional de sostenibilidad fiscal, recientemente incluido en la
Constitución mediante acto legislativo 3 de 2011.
Con esta reforma se reemplazó el principio de homeóstasis presupuestal45 que obligaba a una dinámica presupuestal
alineada, en magnitud y sentido, con el crecimiento de la economía, con la noción de consistencia46 que reconoce
en la estabilidad macroeconómica el elemento aglutinante entre planes de gasto, programación financiera y Regla
Fiscal. Esto significa que la política fiscal se emplea, en un marco de sostenibilidad, como variable instrumental para
la estabilización de la economía. Instrumentos como este cobran especial validez y sentido en coyunturas como la
actual en la que se conjugan desaceleración económica y contracción de los ingresos fiscales.
En la práctica, la Regla Fiscal opera como estabilizador automático permitiendo que se mantenga un nivel de gasto
público coherente con los ingresos de largo plazo, así se promueve el ahorro durante las bonanzas y se mantiene el
impulso fiscal en las desaceleraciones, promoviendo la estabilidad de la economía y un tránsito suave a través del
ciclo económico.
¿Cómo funciona la Regla Fiscal?
La Regla Fiscal se aplica para el Gobierno Nacional Central –GNC- y obliga, a las autoridades económicas del orden
nacional, a determinar la fracción cíclica del déficit total observado o proyectado en una vigencia fiscal cualquiera. La
restricción al déficit se formula sobre el componente estructural, el cual debe ser decreciente hasta 2022 y observar
metas puntuales para los años 2014, 2018 y 2022 (Gráfico 4.A.1). Por su parte, el componente cíclico no se valora
en el cálculo del cumplimiento de la meta estipulada en la ley. Este componente presentará un signo que refleja el
momento por el que atraviesa la economía, así los ciclos positivos aparecen con signo positivo y los negativos con
45 El crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán guardar congruencia con el
crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico. Artículo 21 Decreto 111 de 1996.
46 Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser
consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación
financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad. Se deberá garantizar su consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal
de Mediano Plazo. Artículo 9 Ley 1473 de 2011.
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,124
esta
clase
de
signo.
En
esa
forma,
los
ciclos
negativos
amplían
el
espacio
fiscal
permitiendo
déficits
totales
mayores
mientras que los positivos contraen el espacio fiscal siendo consistentes con déficits totales menores al déficit
estructural.
Gráfico 4.A.1: Estructura de la Regla Fiscal
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Gracias al mecanismo descrito, las finanzas del GNC se hacen sostenibles a la vez que se facilita al gobierno un mecanismo
automático de estabilización para gastar cuando la economía se desacelera y ahorrar cuando entra en auge.
El componente cíclico se determina tomando como referentes el precio de largo plazo del petróleo colombiano y el PIB
potencial en niveles. Si el precio observado del petróleo colombiano difiere del de largo plazo habrá un ciclo positivo o
negativo, en este caso el precio que cuenta es el del año inmediatamente anterior, dado que los ingresos petroleros
provienen de la renta, el CREE y los dividendos de Ecopetrol, agregados que varían en función de las utilidades observadas
por las empresas en el año anterior. Así mismo cuando el PIB real se ubique en un nivel superior o inferior al del PIB
potencial esperado, habrá un ciclo positivo o negativo de orden económico.
Si por ejemplo, en un año cualquiera se espera un PIB real inferior, en niveles, al potencial y se observó, al cierre del año
anterior, un precio del petróleo menor al de largo plazo, se computará un ciclo negativo. Este ciclo, sumado a la meta
estipulada por regla, hará mayor el déficit total permitido en ese año. La consecuencia: habrá más espacio fiscal así como
capacidad contra cíclica y estabilizadora. Por contraste, en un año en que esas mismas variables se comporten en el
sentido contrario, el signo del ciclo será positivo y se reducirá el déficit total y el espacio fiscal consistente con la Regla. En
esa situación el ajuste resultante del gasto representa el ahorro que se reserva para impulsar la economía durante el
próximo ciclo negativo.
El Gráfico 4.A.2 ilustra la explicación precedente, supóngase que el déficit estructural fijado como meta para el año en
curso, es -2,0% del PIB. Dada esta meta, si se presentaran ciclos negativos de índole energética y económica de 0,3% y
0,5% del PIB, respectivamente, el déficit total podría llegar a ser hasta de -2,8% del PIB. En cambio si estos ciclos fueran
positivos, a la meta de déficit estructural de -2,0% del PIB deberían restársele los ciclos para encontrar el déficit total
permitido por la Regla Fiscal, que sería en ese caso de -1,2% del PIB
En la primera situación el ciclo negativo permite un impulso fiscal de 0,8% del PIB, mientras que en el segundo el ciclo
positivo obliga a un ajuste de esa misma proporción, lo que reduce el déficit total consistente con la Regla Fiscal.
¿Cómo se garantiza la objetividad y transparencia en el marco de la Regla Fiscal?
Para evitar los posibles conflictos de interés en la aplicación de la Regla Fiscal, la Ley previó que los parámetros de
referencia para el cálculo de los ciclos fueran aportados por grupos técnicos independientes conformados por expertos de
Página 64 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,125
cada
sector
y
que
fueran
estos
avalados,
junto
con
las
metodologías
necesarias
para
su
procesamiento,
por
un
comité
consultivo integrado por figuras independientes del mundo académico y de la investigación.
Los grupos técnicos están integrados por cinco expertos consultores y especialistas en el área petrolera y de prospectiva
económica, quienes se encargan de proponer el precio de largo plazo del petróleo y la tasa de crecimiento potencial para
la economía colombiana. En el comité consultivo tienen asiento los presidentes de las comisiones económicas de Senado
y Cámara, tres decanos de las universidades con los más altos puntajes en las pruebas saber-pro en el área de economía
y cuatro investigadores y consultores de reconocida trayectoria, independencia y experticia. Por esa vía se evita que sea
el propio Gobierno el que fije los métodos y parámetros con los que se definirá el nivel de déficit a observar en los años
siguientes.
Gráfico 4.A.2: Comportamiento de la Regla Fiscal ante ciclos negativos y positivos
4.2 Responsabilidad fiscal en un contexto internacional
El desempeño fiscal del país en comparación con otras economías de la región es satisfactorio. El saldo de deuda
pública como proporción del PIB es uno de los indicadores más frecuentemente usados para comparar la situación
fiscal de diversos países. Escogiendo cinco economías latinoamericanas que son afines a Colombia por su modelo
de mercado y la exposición a mercado financieros, tanto internos como externos, puede verse como el nivel de
endeudamiento de Colombia se encuentra al nivel promedio de la región y por debajo del que presentan economías
de mayor tamaño como Brasil y México. Esto significa que normalizando por el tamaño de la economía, el
endeudamiento en Colombia no supera al promedio de las economías de mercado de la región y es inferior a las más
grandes de la muestra. (Gráfico 4.3)
2,0
1,2
0,5
0,5
0,3
0,3
Ciclo Negativo Ciclo Positivo
Ciclo Económico Ciclo Energético
Déficit
estructural
fijado por ley
Déficit total consistente con
Regla: 2,8%
Déficit total consistente
con Regla: 1,2%
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,126
Gráfico 4.3: Deuda Pública Bruta del Gobierno General
(% del PIB)
Fuente: FMI – WEO Dataset
Las economías de la muestra mostraron déficits coherentes con la situación de su deuda pública. Así los que
presentan un mayor nivel de endeudamiento, Brasil y México, mostraron también un déficit más profundo. Por
contraste Chile y Perú, los de menor deuda mostraron una tendencia hacia el superávit, nuevamente Colombia
muestra un comportamiento promedio y se ubica en la media de las observaciones consideradas tendiendo hacia el
equilibrio fiscal con periodos de déficit en ningún caso superiores al 3,5% del PIB. (Gráfico 4.4)
Gráfico 4.4: Balance Fiscal del Gobierno General
(% del PIB)
Fuente: FMI – WEO Dataset
4.3 Estrategia fiscal del Sector Público Financiero, 2014-2026
Este agregado totaliza el Gobierno Nacional Central y el Gobierno Descentralizado que incluye; entidades territoriales,
empresas del orden nacional y regional y seguridad social, para formar el Sector Público No Financiero –SPNF- y al
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 65
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,127
que finalmente se agrega el sector público financiero. Como resultado de la ampliación del ciclo energético y el
consecuente deterioro del déficit total del GNC y la finalización de los periodos de gobierno en las entidades
territoriales, entre 2014 y 2016 se presentará un deterioro del balance del SPC, en la práctica el indicador pasará de
-1,8% del PIB en 2014 a -2,4% del PIB en 2016, para luego empezar a recuperarse sostenidamente a partir de 2017,
año en que va cerrándose el ciclo negativo del petróleo y segundo año del mandato constitucional de las
administraciones regionales y locales elegidas en octubre de 2015 (Gráfico 4.5)
Gráfico 4.5: Balance Fiscal del SPC
(% del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Se espera nuevamente un superávit total del SPC en 2020, siete años después del último registrado en 2013, este
superávit será resultado de un déficit y un superávit de la misma magnitud entre el Gobierno Central y el sector
Descentralizado, y de un superávit esperado de 0,4% del PIB en el sector público financiero. Este último resultado se
explica principalmente por el comportamiento del estado de resultados del Banco de la República que proyecta
utilidades a partir de 2017.
La estrategia fiscal de mediano plazo para los próximos diez años permitirá una reducción de la deuda neta de activos
financieros del SPNF desde un nivel de 27,4% del PIB en 2015, a 21,4% del PIB en 2020, para alcanzar un nivel de
5,4% del PIB para la vigencia 2026 (Gráfico 4.6). Nótese que la reducción de la deuda neta del SPNF se acelera a
partir de la vigencia 2021 donde se esperan balances primarios superiores a 2,0% del PIB.
Cabe señalar que la senda de reducción de la deuda neta del SPNF se sustenta en el compromiso del Gobierno en
mantener una senda sostenible de las finanzas públicas, así como en el buen desempeño de la economía y en el
ahorro por parte de los departamentos y municipios de los excedentes de la actividad minero-energética.
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,128
Gráfico 4.6: Deuda Neta del SPNF
(% del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4.4 Estrategia fiscal del Gobierno Nacional Central, 2014-2026
La estrategia de mediano plazo que se presenta para el GNC es consistente con supuestos macroeconómicos y
petroleros proyectados de manera prudente y que reflejan la visión actual sobre la situación de la economía nacional
y las expectativas del mercado petrolero.
En el frente macroeconómico, se espera un crecimiento real de la economía de 3,6% para 2015 con una corrección
al alza en los próximos años hasta alcanzar un crecimiento máximo de 5% en 2020, tasa que luego se desacelera
hasta alcanzar la tasa de crecimiento potencial o de largo plazo que ha sido fijada en 4,3%. El comportamiento
proyectado supone un crecimiento que da lugar a brechas negativas de producto, nivel de PIB real por debajo del
potencial hasta 2022 año en que, gracias a tasas reales de crecimiento superiores a las potenciales, se logra la
convergencia en niveles entre el PIB real y el potencial. En ese año se cierra la brecha de producto y se converge a
la tasa de crecimiento real potencial o de largo plazo. Lo descrito implica que no se esperan ciclos positivos de índole
económica. (Cuadro 4.1)
Cuadro 4.1: Principales supuestos de proyección
Variable 2015 2016 2017 201
8
201
9
202
0
202
1
202
2
202
3
202
4
202
5
202
6
Crecimiento Real 3,6 3,8 4,2 4,3 4,8 5,0 5,0 4,8 4,7 4,3 4,3 4,3
Crecimiento Potencial 4,4
4,4
4,3
4,4
4,4
4,3
4,3
4,3
4,3
4,3
4,3
4,3
Crecimiento Importaciones -2,8
5,7
7,3
6,3
7,5
6,3
5,7
4,8
4,2
3,1
2,7
2,5
Precio
Canasta
Colombiana
Largo
Plazo-
Dólares
74 70 65 61 58 61 62 63 64 64 64 64
Producción de Petróleo - KBPD 1.00
0
1.00
0
1.00
0
1.00
0
1.00
0
1.00
0
1.00
0
1.00
0
999 959 950 940
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En el frente externo se espera una reducción inicial de las importaciones, asociado con la depreciación que se ha
experimentado, para luego empezar un ciclo positivo de crecimiento que es coherente con el crecimiento real
Página 66 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,129
esperado. En el frente petrolero el precio de largo plazo para la canasta nacional de crudo debe estabilizarse en 64
dólares por barril en 2023, de 74 dólares en 2015 y 58 dólares en 2019. No obstante, las expectativas no permiten
pensar que este repunte lleve a los precios hasta el mismo nivel observado antes de la caída sufrida en el último
cuarto de 2014. Finalmente, en términos de producción se fija una meta de un millón de barriles diarios como promedio
de producción de 2015 a 2022, año en que el agotamiento de reservas debe reducir la producción si no se incorporan
nuevas reservas a las ya existentes. Este volumen de producción es el que ha venido observándose en los últimos
años y es consistente con las reservas existentes y la logística disponible, volúmenes mayores de producción podrían
resultar muy optimistas mientras que otros menores desconocerían hechos probados en la materia. Este volumen de
producción debe entenderse como una meta más que como una proyección.
En el mediano plazo las finanzas públicas del GNC deben seguir siendo sanas y sostenibles y servir, adicionalmente,
al propósito de la estabilización macroeconómica en el marco de la Regla Fiscal. Por ese motivo durante el primer
año del periodo considerado se empieza a cerrar el ciclo energético negativo que se espera tenga su máximo en 2016.
Así en 2017 el balance total empezará un proceso sostenido de mejoramiento y se ubicará en -3,1% del PIB, para
seguirse reduciendo sistemáticamente, a medida que el ciclo total se cierra, hasta desaparecer en 2023, año en el
que se igualan los balances total y estructural. (Cuadro 4.2).
Cuadro 4.2: Balance Fiscal del GNC
% del PIB
CONCEPTO
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Ingreso
Total
15,7
15,8
15,8
16,2
16,4
16,3
16,1
16,0
15,8
15,7
Tributarios
14,8
14,9
14,8
15,3
15,4
15,3
15,2
15,1
14,9
14,8
DIAN
14,7
14,8
14,8
15,3
15,4
15,3
15,2
15,0
14,9
14,8
De
los
cuales,
petróleo
0,5
0,6
0,5
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,3
0,3
No
DIAN
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
No
Tributarios
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Fondos
Especiales
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
Recursos
de
Capital
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
De
los
cuales,
ECOPETROL
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
Gasto
Total
18,8
18,4
17,8
17,8
17,6
17,3
17,1
17,0
16,8
16,7
Intereses
2,7
2,8
2,7
2,7
2,5
2,5
2,4
2,4
2,2
2,1
Funcionamiento
14,3
13,8
13,3
13,3
13,3
13,0
13,0
12,8
12,9
12,8
Inversión
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
1,8
Balance
Primario
-0,4
0,2
0,7
1,2
1,3
1,4
1,3
1,3
1,1
1,1
Balance
Total
-3,1
-2,7
-2,0
-1,5
-1,2
-1,1
-1,0
-1,0
-1,0
-1,0
Ciclo
Económico
-0,3
-0,4
-0,3
-0,2
-0,1
-0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
Ciclo
Energético
-0,8
-0,4
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Ciclo
Total
-1,1
-0,7
-0,4
-0,1
-0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Balance
Estructural
-2,0
-1,9
-1,6
-1,4
-1,2
-1,0
-1,0
-1,0
-1,0
-1,0
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4.4.1 Proyección de ingresos de mediano plazo
En la composición del ingreso es fácil notar que tanto los ingresos no tributarios, como los fondos especiales y los
recursos de capital mantienen su aporte como proporción del PIB, en estos últimos se observa una leve reducción de
la participación de los dividendos de Ecopetrol a partir de 2024.
Por su parte, en los ingresos tributarios se presentan un poco más de oscilaciones asociadas con los ciclos económico
y petrolero, sin embargo a lo largo de la senda estimada los ingresos se mantienen muy cerca de 15% del PIB. En un
primer momento, que va de 2017 a 2019, estos se mantienen levemente por debajo de 15% del PIB, luego entre 2020
y 2024 están por encima de 15% y regresan, finalmente hacia 2025 a los mismos niveles originales.
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,130
Este comportamiento se explica por la conjunción de varios factores. En el periodo considerado no se esperan cambios
bruscos en el comportamiento del IVA ni de la renta no petrolera, estos impuestos siguen de cerca la dinámica de la
economía y, en ese sentido, mantienen constante su aporte como proporción del PIB en 3,7% y 4,3%,
respectivamente. En lo referente a los impuestos de CREE, riqueza y GMF, se da el efecto adverso de la desaparición
de los dos primeros en 2019 y, en el segundo, de la reducción de tarifa y posterior desaparición en 2021. Los
escenarios fiscales que aquí se presentan suponen la reposición de estos ingresos.
En el corto plazo, la estrategia fiscal implica el fortalecimiento de la gestión tributaria y el combate a la evasión con la
finalidad de evitar una contracción de los ingresos. En el mediano plazo se requieren ingresos adicionales, para lo
cual, el Gobierno, siguiendo lo estipulado en la Ley 1739 de 2014, conformó la Comisión de Expertos para la Equidad
y Competitividad Tributaria que entregará una recomendación sobre la estructura tributaria deseable para el largo
plazo en noviembre de 2015.
Como se había mencionado, el resto de las perturbaciones proviene de la sistemática reducción de los ingresos
tributarios de origen petrolero que caen a la mitad entre 2018 y 2026, año en el que llegarán a representar solo 0,3%
del PIB. Estas proyecciones son consistentes con los precios del petróleo fijados por el grupo técnico energético
convocado en el marco de la Ley 1473 de 2011, Ley de Regla Fiscal. Se espera que con las medidas adoptadas se
honren los compromisos constitucionales y legales a nivel de gasto y se logre la paulatina reducción del déficit
estructural en el marco de lo dispuesto en la Ley de Regla Fiscal y demás normas concordantes.
4.4.2 Proyección de gastos de mediano plazo
La dinámica del gasto sigue de cerca las posibilidades de espacio fiscal provistas por el ciclo. Mientras este fenómeno
persiste se suaviza el ajuste necesario para cumplir con la meta estipulada y, una vez que se cierra, el espacio fiscal
se contrae haciendo mandatorio un ajuste mayor. Esta propiedad de la Regla Fiscal permite que la realidad fiscal se
acomode suavemente al nuevo nivel estructural de los precios del petróleo.
Por esta circunstancia, el gasto como proporción del PIB permanece relativamente estable entre 2017 y 2018, y
empieza a reducirse a partir de 2019. En el primer tramo el gasto pasa de 18,8% del PIB en 2017 a 18,4% del PIB en
2018, para luego empezar a descender significativamente pasando de 17,8% del PIB en 2019 a 16,5% del PIB en
2026. Además del ciclo, el comportamiento inicial del gasto responde a la dinámica del endeudamiento que presiona
un costo mayor de intereses en el primer periodo cuando se acumula deuda debido al ciclo. El costo del servicio pasa
de 2,7% del PIB en 2017 a 2,1% del PIB en 2026 alcanzando su máximo en 2,8% del PIB en 2018.
Por su parte, el funcionamiento se va ajustando desde el comienzo de la senda cuando equivale a 14,3% del PIB para
terminar en 2026 representando 12,5% del PIB. Esta reducción no significa que el nivel del gasto decrezca sino que
crece menos que el PIB nominal, los servicios personales y gastos generales están atados a la inflación, indicador
que se encuentra anclado por expectativas y que se supone constante e igual a 3% a partir de 2016. La otra parte del
funcionamiento corresponde a transferencias, rubro que tiene una dinámica propia signada por ley, así el SGP crecerá
a partir de 2017 siguiendo el promedio de los ingresos corrientes de libre destinación de los últimos cuatro años; las
pensiones de acuerdo con las previsiones actuariales y el comportamiento de la afiliación entre sistemas y el CREE,
y las otras transferencias según normas específicas.
En términos de la inversión este plan pretende garantizar un nivel de inversión fiscal de 1,8% del PIB, se espera que
las asignaciones derivadas de este espacio fiscal permitan atender los compromisos constitucionales del Estado
Social de Derecho y mantener la cobertura actual de los programas más importantes del gobierno nacional. Si bien
este nivel de inversión es importante resulta inferior al de las últimas ejecuciones observadas, vale decir que durante
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 67
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,131
la mitad del periodo anterior de gobierno se materializaron los niveles más altos de inversión desde el Gobierno en la
historia reciente.
4.5 Sostenibilidad de la deuda Pública
Tras el cierre del ciclo se espera que el resultado fiscal permita ahorros primarios que juegan a favor de la
estabilización y posterior reducción de la deuda pública bruta del GNC. En el escenario central, base de este
documento, la deuda bruta del GNC alcanzará su máximo en 2016 al igualar 39,9% del PIB para luego empezar a
descender sistemáticamente hasta quedar por debajo de 30% del PIB en 2026 (Gráfico 4.7). Para medir la
sostenibilidad de la deuda pública se calcula el indicador en escenarios alternativos. En primer lugar, se obtiene el
resultado de deuda pública bajo diversos supuestos de crecimiento del PIB, simulando en ese caso el balance fiscal
total consistente y obteniendo la deuda pública resultante. En otro tipo de ejercicios se simula el comportamiento que
tendría la deuda, consistente con el escenario central, si los parámetros que influyen sobre su monto son sometidos
a estrés.
El primero de los resultados se muestra en el mismo Gráfico 4.7. Allí las bandas de color ubicadas a lado y lado del
resultado de deuda del escenario central muestran cuál sería la razón de deuda a PIB que se observaría si la economía
observara un crecimiento real de 2,6% ó 4,1% en 2016. Si el crecimiento se redujera a 2,6% del PIB en 2016 el
máximo de la deuda se alcanzaría en 40,9% y la senda terminaría con una razón dedua/PIB de 32,4% en 2026; en
conclusión, la senda completa se desplazaría hacia arriba y hacia afuera en aproximadamente 1 ó dos puntos
porcentuales de PIB.
Si por el contrario el crecimiento fuera de 4,1% del PIB, el máximo de la deuda sería 39,4% en 2016 y en el último
año equivaldría a 28,5% del PIB, lo que significa que la senda de deuda resultante se ubicaría aproximadamente un
punto porcentual por debajo de la correspondiente al escenario central. Vale mencionar que el choque de PIB se
aplica para los años 2015 y 2016 y que de allí en adelante las sendas perturbadas adoptan el mismo comportamiento
del escenario base. Significa eso que converge en crecimiento pero no en niveles, dado que las bases fueron alteradas
por los crecimientos diferenciales aplicados en los años mencionados.
Gráfico 4.7: Deuda Bruta del GNC – Escenarios Alternos
(% del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El segundo tipo de ejercicio, en el que se impactan los fundamentales sobre el mismo escenario de deuda, muestra
la sensibilidad del saldo de deuda del escenario central a modificaciones en el PIB, la tasa de interés real, la tasa de
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,132
cambio y el balance primario. Como lo muestra el Gráfico 4.8,los choques simultáneos en las variables mencionadas
causan un incremento o reducción del saldo de deuda como proporción del PIB, así crecimientos más bajos, tasas de
interés más altas, balances primarios negativos y depreciaciones reales del peso aumentan el saldo de deuda
haciéndola mayor como proporción del PIB. Impactos en el sentido contrario disminuyen el saldo de deuda en niveles
y mejoran la razón de deuda como proporción del PIB.
Siguiendo el gráfico se puede determinar con qué probabilidad se ubicará la deuda en un intervalo determinado. Así
la franja más baja muestra que la deuda estará con una probabilidad de entre 10 y 25% entre 36,5% y 37,5% del PIB
en 2015, obviamente existe un intervalo similar para cada uno de los rangos en cada año graficado. La conclusión del
análisis es clara: con una probabilidad del 90%, ningún choque conjunto de estas variables ocasionará que la deuda
bruta del GNC supere 42% del PIB, nivel que sigue siendo razonable para Colombia y que no genera riesgos de
sostenibilidad de la deuda.
Gráfico 4.8: Abanico Deuda Bruta del GNC
% del PIB
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los choques se generaron aplicando una simulación de Montecarlo que creo aleatoriamente mil observaciones de
cada variable continua para cada año proyectado, todas dentro de un intervalo acotado a una desviación estándar de
distancia de la media. En el caso específico de los escenarios de tasa de interés se empleó la definición de regla de
Taylor47, como variable dependiente de la brecha del producto. El Cuadro 4.3 muestra las estadísticas descriptivas de
las variables generadas aleatoriamente, por ejemplo para 2015 se asume que la media del crecimiento es el fijado
para el escenario central, esto es 3,6%. La distribución aleatoria generada se caracteriza por un mínimo de 2,1%, un
máximo de 5,1% con una desviación estándar de 0,8 puntos porcentuales.
47 Regla de Taylor:
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Página 68 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,133
Cuadro 4.3: Estadísticas Descriptivas – Escenarios Aleatorios por Variable
Fuente: MHCP
Para simular el choque asociado con el cambio en una cualquiera de las variables aleatorias, se emplea la siguiente
formula de la variación del stock de la deuda, como proporción del PIB, que mide la variación como resultado de las
pérdidas o ganancias de valor del saldo de deuda del periodo anterior menos el superávit primario del periodo
presente.
En la fórmula i es la tasa de interés con superíndice d para la doméstica y f para la foránea, g es el crecimiento, ʌ es
la inflación, ȯ es la tasa de cambio, Į es la proporción de deuda externa y pb es el balance primario.
Entonces, usando esta fórmula, se calcula el saldo de deuda correspondiente a cada valor aleatorio de las variables
simuladas, es ese resultado el que se presenta organizado de menor a mayor en la gráfica de abanico.
Estadísticas fiscales: Retos de gestión y revelación
Dentro de la gestión financiera pública se destacan los retos que enfrenta la información financiera en sus fases de planeación,
presupuestación, contabilidad y estadística en la adopción de estándares internacionales para la revelación de los propósitos
y hechos económicos. Esto supone el fortalecimiento del Sistema Integrado de Gestión de Información Financiera Pública, la
implementación de los principios del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (MEFP) del Fondo Monetario Internacional
(FMI), la armonización de los distintos planes de cuentas para generar el nivel de detalle exigido, la validación de consistencia
de la información de resultado y la capacidad institucional en la gestión de las herramientas analíticas. Dichos retos surgen del
compromiso de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas y la toma de decisiones de política macroeconómica y
fiscal de manera transparente.
En este contexto, el gobierno nacional se ha propuesto fortalecer la gestión de información financiera pública, con el fin de
reducir ineficiencias y obtener una base integrada y funcional a nivel gubernamental. Para este fin, el gobierno busca: i) la
adopción de estándares internacionales en todos los componentes del proceso de gestión de información financiera pública;
y ii) la armonización de los criterios presupuestales, financieros y contables, bajo los parámetros del Manual de Estadísticas
g r pb z g r pb z g r pb z g r pb z
2015 3,6 1,4 -0,4 10,1 2,1 0,6 -1,1 1,1 5,1 2,3 0,3 15,6 0,8 0,5 0,4 3,3
2016 3,8 1,1 -0,6 0 2,3 0,2 -1,3 -5,6 5,3 2 0,1 5,6 0,8 0,5 0,4 3,3
2017 4,2 0,7 -0,4 0 2,7 -0,1 -1,1 -4,6 5,7 1,6 0,6 4,6 0,8 0,5 0,4 2,6
2018 4,3 1,3 0,2 0,1 2,8 0,4 -0,5 -4,6 5,8 2,2 0,8 4,6 0,9 0,5 0,4 2,8
2019 4,8 1,9 0,2 0,1 3,5 1,1 -0,5 -4,5 6,1 2,7 0,8 4,5 0,8 0,5 0,4 2,6
2020 5 1,7 0,1 0,1 3,9 1 -0,5 -4,2 6,1 2,4 0,8 4,2 0,7 0,4 0,4 2,4
2021 5 1,7 0,2 0,0 3,9 1 -0,5 -4,1 6,1 2,4 0,8 4,1 0,7 0,4 0,4 2,4
2022 4,8 1,8 0,2 0,0 4 1,4 -0,5 -3,8 5,6 2,3 0,8 3,8 0,4 0,3 0,4 2,1
2023 4,7 1,9 0,2 0,0 4 1,4 -0,5 -3,7 5,4 2,3 0,8 3,7 0,4 0,3 0,4 2,1
2024 4,3 2,1 0,1 0,0 3,8 1,8 -0,5 -3,7 4,8 2,4 0,8 3,7 0,3 0,2 0,4 2,1
2025 4,3 2,1 0,2 0,0 3,8 1,9 -0,5 -3,3 4,7 2,4 0,8 3,3 0,3 0,2 0,4 1,9
2026 4,2 2,1 0,1 0,0 3,8 1,9 -0,5 -3 4,7 2,4 0,8 3 0,2 0,1 0,4 1,6
Total 4,4 1,7 0 0,9 3,4 1 -0,7 -3,7 5,4 2,3 0,7 5,1 0,6 0,4 0,4 2,4
Desvmedia Min Max
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,134
de
Finanzas
Públicas
(MEFP)
del
Fondo
Monetario
Internacional
(FMI),
entre
otros.
Esto
con
el
fin
de
contar
con
estadísticas
oficiales confiables, de calidad y bajo estándares internacionales, que permitan fortalecer la formulación, ejecución y evaluación
de política pública, y además, que se encuentren en línea con el proceso de ingreso y adopción de estándares de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Durante los últimos años se han adelantado importantes acciones encaminadas a cumplir con los objetivos en materia de
optimización de la gestión pública, y en particular de la información. Estas acciones y los resultados de las mismas se han
reflejado en los procesos de articulación entre las entidades públicas encargadas del manejo de la información financiera
pública, y en la adopción de estándares internacionales para la producción de estadísticas, específicamente de estadísticas
fiscales. Uno de los principales resultados de estas iniciativas de articulación se tradujo en el Decreto 574 de 2012, mediante
el cual fue creada la Comisión Intersectorial de Estadísticas de Finanzas Públicas (CIEFP), que ha propiciado la integración
del sistema de gestión fiscal con otros sistemas estadísticos, y ha promovido la articulación entre las entidades, para la
unificación de conceptos, definición de fuentes de información y metodologías, y la integración de los sistemas de información
existentes.
En este contexto, se resalta que como resultado del trabajo conjunto entre el MHCP, la Contaduría General de la Nación
(CGN), el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), y el Departamento Nacional de Planeación (DNP),
con la participación de la Contraloría General de la República (CGR) y el Banco de la República (BR), se avanzó en la
definición de insumos, conceptos y procedimientos para el proceso de producción de estadísticas fiscales bajo la metodología
del MEFP 2001, cuyos resultados preliminares se encuentran en fase de revisión y conciliación. No obstante, aún existen
grandes retos en el mediano plazo, en particular en lo referente a la armonización de los criterios presupuestales, financieros
y contables a través de clasificadores y procedimientos, acciones que, en su conjunto, permitirán reducir ineficiencias y también
obtener una base integrada y funcional para la contabilidad gubernamental. Además, existe el compromiso de trabajar hacia
la convergencia de información entre entidades en materia fiscal, el cual fue presentado a la OCDE como parte de la agenda
de acuerdos con dicho organismo.
A lo anterior se suman los esfuerzos dentro de las entidades encaminados a favorecer el propósito general de mejoramiento
de las finanzas públicas, dentro de los que se cuenta la adopción de las Normas Internacionales de contabilidad del Sector
Público NICSP en proceso, la implementación de la clasificación funcional (COFOG) en las cuentas del sector gobierno de las
cuentas nacionales, la revisión del plan de cuentas del presupuesto general de la Nación en revisión. Actualmente, para la
producción y seguimiento de las estadísticas fiscales del país, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) cuenta con
un modelo híbrido que utiliza información de caja e incorpora algunos elementos de causación, siguiendo especialmente los
principios del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas de 1986 (MEFP1986). Por lo anterior, el gobierno nacional
emprendió varias iniciativas encaminadas a implementar un modelo de seguimiento fiscal acorde con los estándares
internacionales de causación, tal que registre la totalidad de las operaciones que se presentan en la actividad económica del
sector público, y que sea armónico con otros sistemas estadísticos como el Sistema de Cuentas Nacionales, lo cual constituye
un paso importante para fortalecer la gestión fiscal y cumplir con los requisitos establecidos para el ingreso del país a la OCDE.
Por lo anterior, es fundamental la implementación de un Sistema Integrado de Gestión Financiera Pública que integre y haga
interoperables los sistemas de información existentes, articule las entidades rectoras en estas materias y recomiende los
ajustes normativos que permitan reducir las ineficiencias del proceso financiero para todas las entidades públicas sujetas a su
cumplimiento y contribuyan con el flujo eficiente de información y se encaminen hacia el registro único financiero; favoreciendo
la prestación de servicios misionales, y contribuyendo a la eficiencia administrativa y a la modernización de las finanzas que
redunda en favor de la sociedad en su conjunto.
En este sentido, una gestión óptima es uno de los pilares fundamentales de la política de buen gobierno impulsada desde hace
varios años. El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014Prosperidad para todos”, planteó la transparencia y rendición de
cuentas como uno de los principios de Buen Gobierno, con el propósito de mejorar la confianza en las instituciones, la
legitimidad del Estado y aumentar la calidad de las decisiones públicas, a partir de la participación de ciudadanos que conocen
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 69
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,135
y
se
interesan
por
lo
público,
para
lo
cual
es
un
requisito
indispensable
contar
con
información
de
calidad
y
asegurar
el
acceso
a ella. Estos principios se reafirman en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, en donde se
propende por la eficiencia y eficacia administrativa, y la optimización de la gestión de la información, como objetivos específicos
de la política de Buen Gobierno. De hecho, en las bases del plan se define la gestión pública efectiva como la capacidad del
Estado para proveer los bienes y servicios con criterios de oportunidad, pertinencia y calidad, optimizando sus recursos y
propendiendo por el máximo beneficio de la población, a partir de información confiable y oportuna que permita una gestión
moderna y transparente. Igualmente, enfatiza la gestión eficaz de la información en la producción y difusión de estadísticas
oficiales, la aplicación de estándares de calidad y la incorporación de estándares internacionales.
En otros países de América Latina la adopción de estándares internacionales y la aplicación del MEFP ha sido un proceso
gradual y progresivo, que ha tomado varios años. Por ejemplo, el proceso de migración del MEFP 1986 al MEFP 2001 en
Chile, se estructuró en dos etapas que iniciaron en 2004. La primera se enfocó en la elaboración del estado de operaciones
de gobierno para el Gobierno Central, lo que implicó una reclasificación de las partidas de ingresos, gastos y financiamiento;
y se empezaron a adecuar las estadísticas correspondientes a las municipalidades y las empresas públicas. La segunda,
avanzó hacia la implementación de un registro de la ejecución presupuestaria en base devengada, a cargo del Sistema de
Información para la Gestión Financiera (SIGFE), y se realizaron estimaciones del consumo de capital fijo que permitieran
completar el estado de operaciones del gobierno. Sin embargo, a la fecha las estadísticas fiscales responden a un modelo
híbrido, que requiere correcciones para adecuarse a los estándares establecidos en el MEFP 2001, a pesar de contar con
algunos de los elementos normativos necesarios para una contabilidad sobre base devengada.
En Perú el proceso de implementación de los principios del MEFP 2001 inició en 2008 y se soportó jurídicamente mediante
Resolución Directoral No. 045-2008 – EF/76.01 del 08 de agosto de 2008, donde se aprobaron los nuevos clasificadores de
ingresos y gastos presupuestarios, cuyo propósito es la homogenización y sistematización de la información, estandarización
con la clasificación internacional y la automatización de los estados financieros. Asimismo, en 2009 el gobierno aprobó el Plan
de cuentas Gubernamental PCG, mediante la Resolución Directoral Nº 001 - 2009-EF/93.01 de fecha 30 de enero de 2009, y
creó la Tabla de Operaciones en el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) en donde se contabilizan las
operaciones de gastos, ingresos y otros.
Al igual que en Perú, el proceso de implementación del MEFP 2001 en México inició con la promulgación de normatividad. En
particular, el gobierno expidió la Ley General de Contabilidad Gubernamental LGCG del 31 de diciembre de 2008, mediante la
cual se modernizaron y uniformaron los criterios de registro y presentación de la información presupuestaria y contable del
sector público. Esta Ley creó el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC) como el órgano de coordinación para
la armonización de la contabilidad gubernamental, e instauró el Sistema de Contabilidad Gubernamental, cuyo principal
objetivo es el registro armónico de las operaciones presupuestarias y contables derivadas de la gestión pública, así como otros
flujos económicos. A la fecha, la base de contabilidad de los estados financieros anuales no es en su totalidad devengo, sino
corresponde a una combinación con información de caja.
BIBLIOGRAFÍA
Consejo Nacional de Armonización Contable (www.conac.gob.mx)
Estadísticas de las Finanzas Públicas 2003-2012. Dirección de Presupuestos. Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile, Octubre de 2013.
Ley General de Contabilidad Gubernamental, México. 31 de diciembre de 2008
Marcel, M; Cabezas, M. Piedrabuena, B. Recalibrando la Medición del Balance Estructural en Chile. Banco Interamericano de Desarrollo, Julio 2012.
Mayor, J. La administración financiera, Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 – MEFP, el plan contable gubernamental y clasificadores
presupuestarios 2009.
Sistema Nacional de Presupuesto, Gobierno del Perú. Junio, 2009
Sastre, E. Experiencia y Tendencias Internacionales en presupuesto público y estructuras presupuestarias únicas. Febrero 2014.
Estrategia fiscal,Capítulo IV
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,136
Página 70 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,137
Capítulo V
5 PROGRAMA MACROECONÓMICO PLURIANUAL
El Programa Macroeconómico Plurianual descrito en este capítulo describe el marco macroeconómico utilizado para
la construcción de las metas fiscales de mediano plazo. Este marco, sobre el cual se diseña la estrategia fiscal cuenta
con varios elementos: los supuestos sobre la trayectoria de variables macroeconómicas, el escenario central de
balanza de pagos y la consistencia macroeconómica en el mediano plazo, teniendo en cuenta el contexto internacional
esperado para los próximos diez años, constituyéndose como un ejercicio prospectivo que se preocupa por garantizar
la sostenibilidad y el equilibrio macroeconómico del país en el largo plazo.
En el contexto internacional de mediano plazo se vislumbran diferentes dinámicas que en el agregado muestran un
PIB mundial que se acelera, pasando de 3,4% en 2014 a 4,0% hacia el 2020. La mayor parte de esta aceleración se
verá en el 2016 gracias al mayor crecimiento de las economías en desarrollo, como resultado de la estabilización de
los precios del petróleo en sus nuevos niveles de largo plazo. Adicionalmente, las economías avanzadas mostrarán
mejores tasas de crecimiento en 2015 y 2016 reflejando la recuperación de Estados Unidos y la zona euro. En ambos
casos se espera que el punto máximo se alcance en 2016, para luego converger hacia sus niveles de crecimiento
potencial cercanos al 2%. El principal riesgo a la baja continúa siendo la desaceleración de la economía china. El FMI
proyecta un menor crecimiento en el mediano plazo alcanzando un mínimo de 6,0% hacia el 2017 para esta economía.
No obstante, esta menor dinámica se verá compensada por un mejor comportamiento de las economías desarrolladas,
así como de India, que continuará acelerando su crecimiento hacia tasas cercanas al 8%. De esta manera, se espera
una recuperación de la demanda externa en el mediano plazo, favoreciendo así las exportaciones colombianas. Esto
permitirá una recuperación en el crecimiento de Colombia a partir del 2016.
Este capítulo se divide en tres secciones. En la primera se exponen las principales consideraciones macroeconómicas
que se toman como exógenas. Se hace una descripción del contexto mundial para el mediano plazo, así como las
tendencias de crecimiento para los principales socios comerciales. En la segunda, se detallan los principales
supuestos de mediano plazo sobre el comportamiento de la economía colombiana. Se mencionan los aspectos tenidos
en cuenta para el cálculo de la inflación, el crecimiento y el comportamiento de los precios para los principales
commodities de exportación, petróleo y carbón. Finalmente, teniendo como base el contexto internacional y los
principales supuestos, se expone el comportamiento esperado del escenario macroeconómico consolidado. Este
escenario es consistente con la estrategia fiscal descrita en el capítulo anterior. Se describe el comportamiento
proyectado de la balanza de pagos y el escenario de consistencia macroeconómica que garantiza el balance ahorro-
inversión de la economía.
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,138
5.1 Consideraciones de los supuestos macroeconómicos
&RQWH[WRGHFUHFLPLHQWRPXQGLDO
Se prevé un aumento de 0,3 pp en el crecimiento mundial a partir de 201648 (3,5% vs. 3,8%), jalonado en parte por
las economías de América Latina, debido a la recuperación parcial de los precios de los commodities (Gráfico 5.1),
provocado por un incremento en la demanda global, tras el aumento en la dinámica de las economías avanzadas
(Gráfico 5.2).
Gráfico 5.1: Índice de Precios de Commodities
(Incluye Combustibles, 2005=100)
Fuente: WEO-Fondo Monetario Internacional (abril 2015).
Gráfico 5.2: Expectativas de crecimiento real (%)
Fuente: WEO-Fondo Monetario Internacional (abril 2015).
48 Cifras WEO Abril 2015
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 71
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,139
Estados Unidos y la Zona Euro, avanzarían en el mediano plazo a tasas moderadas, como consecuencia de una
reducción en su crecimiento potencial, derivada de factores demográficos que afectan directamente la oferta de mano
de obra, y a un efecto rezago de la crisis financiera.
En China, se espera que continúe la desaceleración en su crecimiento (6,3% en 201649). Lo que estaría en línea con
el impacto negativo de la caída en los precios de los bienes raíces y a las políticas que se podrían llevar acabo para
mitigar las vulnerabilidades causadas por el acelerado incremento del crédito.
El FMI estima un crecimiento para América Latina y el Caribe de 2% para 2016, convergiendo a 3% en 2020, debido
a la recuperación y estabilización de los precios del petróleo en el mediano plazo, reduciendo el déficit en la cuenta
corriente y aliviando las presiones sobre las cuentas fiscales de los gobiernos en donde sus ingresos dependen en
gran parte de las rentas petroleras.
Los mercados financieros dependerán en parte de las decisiones de política monetaria de la FED y el BCE, en cuanto
a costos de financiamiento y liquidez global, en donde los flujos de inversión de portafolio hacia los mercados
emergentes podrían reducirse significativamente debido a un incremento en la percepción de riesgo cuando las tasas
de interés en Estados Unidos se normalicen por completo, y en la Zona Euro se inicie la etapa de desmonte del
Quantitative Easing.
7pUPLQRVGHLQWHUFDPELR
Desde el primer semestre de 2012, los términos de intercambio han presentado una notable tendencia a la baja
producto principalmente de la caída en los precios de las materias primas. Entre el segundo semestre de 2014 y los
cuatro primeros meses de 2015, los términos de intercambio han registrado una caída promedio anual del 20%, cifra
que coincide con el comportamiento del precio del Brent que para el mismo período presentó una caída promedio del
30%.
Es importante anotar que desde diciembre de 2014, los términos de intercambio se han venido deteriorando como
resultado principalmente de la caída en los precios del petróleo. Además del efecto del petróleo, en lo corrido de 2015
(a abril), las exportaciones de combustibles, manufacturas y oro no monetario, han influido en el deterioro del índice
de precios de productos exportados, al registrar variaciones anuales negativas de 41,3%, 5,7% y 38%,
respectivamente (Gráfico 5.3).
49 Cifra WEO abril 2015.
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,140
Gráfico 5.3: Índice de términos de intercambio
(Base geométrica 2005=100)
Fuente: Banco de la República
&UHFLPLHQWRGHORVVRFLRVFRPHUFLDOHV
Como se vio en el Capítulo I, de acuerdo con la última revisión del World Economic Outlook de abril de 2015, el PIB
mundial registrará un crecimiento de 3,5% en 2015, impulsado por la recuperación de las economías avanzadas
principalmente de Estados Unidos y la zona euro. No obstante, las economías emergentes presentarán en conjunto
una ligera contracción en su ritmo de crecimiento económico al pasar de 4,6% en 2014 a 4,3% en 2015.
Para China, el pronóstico de crecimiento económico en 2015 es de 6,8%, presentando una disminución de 0,6 pp
frente al observado en 2014. Además del Fondo Monetario Internacional, que atribuye como principales causas de la
desaceleración la restricción del crédito y la disminución de la dependencia de la inversión, algunas agencias
internacionales como Moody’s sostienen que la disminución en el ritmo de crecimiento del país asiático dependerá en
gran parte de la recuperación de las economías de la zona euro, una inestabilidad en el mercado financiero
internacional (producto de una restricción de la liquidez) y de la normalización de la política monetaria en Estados
Unidos.
En Estados Unidos, la proyección de crecimiento económico para 2015 y 2016 es de 3,1%, sustentada en la caída en
el precio del petróleo, la estabilidad en los niveles de inflación, la disminución del déficit fiscal, el mayor dinamismo
del sector de vivienda y construcción y la mejora en los indicadores de confianza inversionista y del consumidor.
Adicionalmente, la incertidumbre por la postura de política monetaria tiene en vilo a la mayoría de países alrededor
del mundo. Un lento incremento en las tasas de interés por parte de la FED, traería consigo una excesiva volatilidad
en los mercados financieros como resultado del incremento en el precio de los activos (presionado por la mayor
especulación). Por el contrario, un rápido incremento en las tasas de interés ocasionaría una caída en la liquidez
internacional y un aumento en los rendimientos de los bonos de las economías emergentes.
En la zona euro las expectativas de crecimiento para 2015 y 2016 se sitúan en 1,5% y 1,6%, respectivamente,
registrando un incremento de aproximadamente 0,6pp frente al 2014. Aunque las medidas de política monetaria y
fiscal han ayudado a mejorar los excesivos niveles de endeudamiento de la eurozona, los bajos niveles de inversión
privada, los altos niveles de desempleo en muchos países de la región y los bajos niveles de inflación (riesgo de
convertirse en deflación), auguran un débil desempeño económico para 2015 y 2016.
Página 72 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,141
En América Latina el pronóstico de crecimiento registra una disminución de 0,4pp al pasar de 1,3% en 2014 a 0,9%
en 2015. Entre los principales riesgos para la región se encuentran la débil actividad económica interna, la reversión
de los flujos de capital, y un deterioro de las condiciones financieras internas asociadas a la normalización de la política
monetaria en Estados Unidos. Adicionalmente, la caída en los precios de las materias primas afectará en mayor
medida a las economías exportadoras de commodities como Chile, Colombia, Ecuador, y Venezuela; mientras que
Chile y Perú se verán favorecidas puesto que son importadores netos de crudo.
En Brasil, para 2015 se pronostica una caída del producto del 1% como consecuencia de la debilidad fiscal y del
deterioro de los índices de confianza tanto del consumidor como del inversionista. Con un panorama de incertidumbre,
se estima que la economía venezolana presente una fuerte contracción del PIB del orden del 7% y 4% para 2015 y
2016, respectivamente. Los problemas políticos que enfrenta y la caída del precio del petróleo que afecta en gran
magnitud sus finanzas públicas, serán los principales factores que explican estas caídas. Finalmente, para 2016, se
espera que los precios del petróleo registren una recuperación al alza que implicaría que la región de América Latina
registre un crecimiento de 2% (Gráfico 5.4).
Gráfico 5.4: Crecimiento de los principales socios comerciales de Colombia
*Tomado de WEO- Fondo Monetario Internacional de octubre 2014
Fuente: WEO-Fondo Monetario Internacional (abril 2015).
5HPHVDV
Durante 2014, el flujo de remesas que ingresó al país fue de USD4.093 millones, cayendo 7,0% frente al nivel
registrado en 2013. Los flujos provenientes de Venezuela contribuyeron en -10 pp a la variación total con una caída
de 90%, este comportamiento es resultado de la suspensión de envío de remesas a Colombia impuesta por el gobierno
venezolano en febrero de 2014 hasta tanto se instrumente un nuevo mecanismo para tal fin (Gráfico 5.5).
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,142
Gráfico 5.5: Composición de las remesas por país de origen (millones de dólares)
Fuente: Banco de la República. Cálculos y elaboración: DGPM-MHCP.
Se proyecta para el escenario macroeconómico de mediano plazo una leve disminución en el valor de remesas como
porcentaje del PIB, llegando a un valor promedio de 0,9% del PIB entre 2015-2016. Esto, por dos razones
principalmente: aun cuando se espera que la economía de Estados Unidos y la zona euro se recupere y que el
desempleo en estos países caiga, el desempeño de la economía colombiana y las expectativas futuras de crecimiento
pueden desincentivar las dinámicas de emigración.
5.2 Principales supuestos macroeconómicos
&UHFLPLHQWR
El escenario para el crecimiento del PIB de mediano plazo toma como referencia la senda de PIB Potencial enviada
por el Subcomité de expertos que se obtiene como insumo para el cálculo de la Regla Fiscal. Con base en las sendas
calculadas por cada uno de estos expertos, se obtiene una serie del crecimiento potencial para la economía que tiende
a 4,3% en el mediano plazo50. Ahora bien, con el escenario de crecimiento real esperado para 2015 de 3,6%, la
economía colombiana continuaría mostrando una brecha del producto negativa, por lo que crecimientos por debajo
de 4,3% en el mediano plazo implican un aumento de la brecha del producto, que se proyecta hasta el año 2018. Para
poder llegar a los niveles potenciales es necesario cerrar esta brecha mediante crecimientos superiores a los del
crecimiento potencial. En consecuencia, el periodo entre 2019 y 2023 mostraría crecimientos por encima del 4,3%
con el fin de alcanzar los niveles de PIB potencial y crecer a una tasa equivalente a la del crecimiento potencial desde
2024 en adelante. (Ver Gráfico 5.6).
50 Esta serie es revisada todos los años por el Subcomité de expertos de PIB potencial.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 73
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,143
Gráfico 5.6: Brecha del producto y crecimiento real en el mediano plazo
Fuente: Subcomité de Expertos y cálculos DGPM-MHCP.
,QIODFLyQ
A pesar del incremento en la inflación registrado al cierre de 2014 (3,66%), y la perspectiva actual de que el ritmo de
crecimiento de los precios siga aumentando, el esquema de inflación objetivo, cuyo principal activo es la credibilidad
de los agentes, garantiza a mediano plazo que la inflación converja hacia el punto medio del rango meta (3%), a la
vez que continúe la estabilización en el nivel de precios mientras que la economía crece a su nivel potencial.
3UHFLRGHORVSURGXFWRVGHH[SRUWDFLyQ
Para el escenario base se supone un precio spot de la canasta colombiana de USD48,0 para 2015, período a partir
del cual registra una senda creciente, hasta alcanzar su nivel de largo plazo USD63,5 en el 2020. Estos precios
suponen un diferencial de USD12,0 con respecto a la referencia de crudo Brent. Por su parte, los pronósticos suponen
un precio promedio para el carbón de USD61,8 por tonelada a partir de 2016.
RECUADRO 5.A: PIB POTENCIAL Y PETRÓLEO
La caída de los precios del petróleo se ha convertido en el eje de las discusiones de política fiscal y económica más recientes.
La nueva condición de precios del principal producto de exportación del país plantea un reto no sólo en materia fiscal, sino que
llama la atención sobre una nueva realidad macroeconómica que implicaría un ajuste en las tasas de crecimiento real que
exhibiría el país.
Los canales a través de los cuales una economía exportadora de petróleo ve afectada su dinámica económica por una caída
de los precios de este commodity son múltiples y conexos. Un menor precio de petróleo afecta los términos de intercambio, lo
que se traduce en una reducción del ingreso nacional, lo que a su vez se refleja en menor disponibilidad de recursos para la
inversión y para el consumo privado y público. La cuantificación del impacto de la caída de los precios del petróleo en el PIB
se convierte, entonces, en una tarea crucial toda vez que obliga al diseño de medidas que permitan contrarrestar el efecto
negativo que ésta tiene sobre la economía, así como al aprovechamiento adecuado de las oportunidades a las que da lugar.
El análisis que se propone a continuación se centra en la metodología de la función de producción, teniendo como base que
esta
es
la
misma
metodología
que
utiliza
el
Subcomité
de
PIB
Potencial
para
dar
sus
insumos
al
Comité
de
Regla
Fiscal.
Para
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,144
este
ejercicio
se
realiza
una
primera
aproximación
del
impacto
del
desplome
de
los
precios
de
petróleo
en
la
Productividad
Total de los Factores (PTF) y la acumulación de capital a partir del uso de elasticidades. Asimismo, se muestra cómo el
programa de Infraestructura de Cuarta Generación se erige como una de los principales mecanismos a través de los cuales el
país puede compensar una caída permanente en sus términos de intercambio.
Efecto sobre la Productividad Total de los Factores
La caída de los precios del petróleo tiene un impacto directo en los términos de intercambio, definidos como la razón
entre los precios de los bienes que una economía exporta y el precio de los que importa:
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El deterioro del precio de uno de los principales bienes de exportación, acompañada de una devaluación del tipo de
cambio –explicada, en gran parte, por esta misma disminución del precio del commodity51, reduce de manera importante
el ingreso nacional: el gobierno percibe menores dividendos y recauda menos impuestos, mientras que los privados
reciben una menor remuneración por el capital y el trabajo al reducirse los proyectos de inversión en los que incurrirían
por evaluarlos como menos rentables. Lo anterior se traduce no sólo en una desaceleración en la acumulación de capital
(como se verá más adelante), sino en un menor desarrollo de tecnologías asociadas al proceso productivo, lo que
redunda en una menor eficiencia de los factores productivos.
Para abordar la pregunta de la magnitud del impacto en la Productividad Total de los Factores (PTF) de la caída de los
precios del petróleo, se lleva a cabo un ejercicio de elasticidades. Considerando que los cambios de la PTF responden
tanto a factores domésticos como a variaciones de los términos de intercambio, se toma como período de referencia el
año 2009, año en el que la caída en la productividad puede asociarse más directamente a este último motivo. El Gráfico
5.A.1 muestra la relación entre la variación del precio real del petróleo52 (݌) y el crecimiento de la PTF. Se puede
observar que una caída de ݌ no solamente tiene un impacto en t, sino que el efecto en t+1 sigue siendo importante. La
senda proyectada de ݌ es consecuente con las sendas del precio spot del petróleo, la inflación y el tipo de cambio
empleadas como supuestos para la elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015. Este Gráfico muestra que el
crecimiento de la PTF en 2016 es mayor frente a 2015 que el que se observó en 2010 a pesar de que la recuperación
de los precios del petróleo fue mucho más pronunciada en ese momento que la que se espera para el próximo año. La
razón de este comportamiento radica en que, en ausencia del choque de términos de intercambio, la PTF habría
presentado un crecimiento considerablemente superior frente al de 2015, por lo cual el impacto en 2016 no resulta ser
tan perjudicial como lo fue en aquel momento. El resultado final del impacto del deterioro del precio del petróleo sobre la
PTF se muestra en el Gráfico 5.A.4: aproximadamente 0.7 pp podrían restarse al crecimiento económico por una
desaceleración en la variación de la misma.
Es necesario anotar que la senda aquí proyectada desconoce los efectos positivos que una caída en el precio del petróleo
(máxime si es persistente) puede tener en otros sectores de la economía. Un sector petrolero menos rentable lleva a
que se transfieran recursos a otros sectores productivos como, por ejemplo, el manufacturero. Las ganancias en este
sector pueden traducirse en un mayor crecimiento potencial de la economía por cuanto abre la oportunidad a tener un
aparato exportador más diversificado y complejo con marcadas ventajas competitivas.
51 Es un hecho estilizado que una caída de los precios del petróleo genera una depreciación en el tipo de cambio de las economías exportadoras
del commodity. Un menor precio se traduce en menor rentabilidad de los proyectos petroleros, lo que reduce la inversión destinada al sector y
disminuye la oferta de dólares en la economía.
52Se deflactan los precios del petróleo por el tipo de cambio nominal y el IPC.
Página 74 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,145
Gráfico
5.A.1:
Crecimiento
del
precio
real
del
petróleo
vs
crecimiento
de
la
PTF
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Efecto sobre el stock de capital
En el corto plazo, el impacto de la caída en de los precios se verá reflejado en los flujos de inversión, desacelerando el
ritmo de acumulación de capital. Esto naturalmente se traduce en menores niveles de stock de capital físico para la
economía en el mediano plazo. Durante el 2014, el sector petrolero presentó flujos de inversión extranjera directa por
4.837 millones de dólares, equivalentes al 1,3% del PIB, mostrando una reducción de 5,4% frente a los flujos del año
anterior. A pesar de que una buen parte de este comportamiento fue contrarrestado por el redireccionamiento hacia otros
sectores, es de esperar que la inversión extranjera asociada a este commodity presente una desaceleración considerable
en los próximos años. En términos reales, esto se traduce en menores niveles de formación bruta de capital fijo
correspondientes principalmente a infraestructura petrolera, así como a exploración para aumento de las reservas y la
producción futura, afectando el sector minero, así como los servicios personales y otros sectores conexos asociados a
este sector.
Para la cuantificación de este efecto sobre el stock de capital, nuevamente se realizó un ejercicio contrafactual
comparando el escenario actual con el episodio de caída en los precios durante 2008 y 2009, pero ajustándolo a una
frecuencia trimestral para capturar los efectos en el corto plazo. Comparativamente, el caso de 2009 presenta ciertas
diferencias frente al escenario actual. En el Gráfico 5.A.2 se muestra el comportamiento comparativo de la caída en ese
momento frente al comportamiento esperado para el precio de referencia Brent en 2015. Se puede observar que en ese
entonces la caída fue un poco más fuerte. No obstante, alcanzó el punto mínimo rápidamente y se empezó a recuperar
hacia niveles cercanos a los iniciales, constituyéndose como un choque de carácter temporal. Para el escenario actual,
se espera que la nueva realidad de precios se ubique en un nivel más bajo, consolidándose como un choque permanente.
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,146
Gráfico
5.A.2:
Comparativo
Precio
de
Petróleo:
Escenario
2009
vs
escenario
2015.
Fuente: EIA y cálculos Ministerio de Hacienda.
Ahora bien, para determinar la magnitud del efecto de corto plazo sobre el flujo de inversión se analizó el comportamiento
de la formación bruta de capital para los trimestres posteriores al choque en 2008. En el Gráfico 5.A.3 (panel A) se puede
observar que en ese momento la formación bruta de capital mostró una rápida desaceleración contemporánea a la caída
en los precios, alcanzando variaciones negativas tres trimestres después del pico (1T2009). No obstante, después del
punto mínimo en la variación, el precio comenzó a mostrar una recuperación importante, que se transmitió más
lentamente en el crecimiento de la inversión. No obstante, hacia el 2010 ya la formación bruta de capital fijo mostraba
variaciones positivas y los precios comenzaban a acercarse nuevamente a sus niveles de largo plazo.
Para replicar estos resultados en el escenario actual, se calculó la elasticidad que evidenció la formación bruta de capital
fijo a los cambios en el precio del petróleo para los periodos posteriores al choque. Estas elasticidades luego se utilizaron
para determinar el comportamiento esperado de la inversión durante los próximos tres años, como respuesta al escenario
de precios de petróleo esperado y que es consistente con este Marco Fiscal de Mediano Plazo. El resultado se muestra
en el Gráfico 3, panel B.
Gráfico 5.A.3: Comparativo comportamiento Formación Bruta de Capital Fijo
Escenario 2009 vs escenario 2015.
A. Escenario 2009 B. Escenario 2015
Fuente: DANE, EIA y cálculos Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
jun.-08
sep.-08
dic.-08
mar.-09
jun.-09
sep.-09
dic.-09
mar.-10
jun.-10
sep.-10
dic.-10
mar.-11
jun.-11
sep.-11
dic.-11
0
20
40
60
80
100
120
140
jun.-14
sep.-14
dic.-14
mar.-15
jun.-15
sep.-15
dic.-15
mar.-16
jun.-16
sep.-16
dic.-16
mar.-17
jun.-17
sep.-17
dic.-17
Precio petróleo 2014-2018 (eje inferior)
Precio petróleo 2008-2011 (eje superior)
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 75
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,147
Al
llevar
estos
resultados
al
ejercicio
de
PIB
potencial,
se
incluye
este
comportamiento
en
la
inversión,
lo
cual
afecta
la
acumulación de capital y se traduce en una reducción de 0,32 puntos porcentuales de crecimiento potencial para 2016
y 0,45 puntos en 2017. Adicionalmente, se puede ver que el efecto de este choque es permanente en la medida en que
las tasas de crecimiento del stock de capital ex post no vuelven a ser las mismas (ceteris paribus), perpetuando el efecto
de este choque en 0,3 pp menos en el mediano plazo (Ver Gráfico 5.A.4).
Finalmente, el Gráfico 5.A.4 muestra un resumen del impacto agregado de este choque sobre el crecimiento potencial
de la economía en el mediano plazo. Es importante anotar que, bajo este análisis, el mayor efecto se esperaría en 2016,
donde se acumulan el efecto sobre la PTF y el efecto de corto plazo sobre el crecimiento del stock de capital. No obstante,
el impacto en la productividad desaparece al año siguiente, permaneciendo únicamente el efecto de mediano plazo sobre
el crecimiento en la inversión dados el carácter permanente del choque y la nueva tasa de crecimiento de la formación
bruta de capital en la nueva realidad económica.
Gráfico 5.A.4. Impacto de la caída de los precios del petróleo sobre el PIB potencial
(Desviaciones del escenario base)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Proyectos de cuarta generación de infraestructura
Ante una caída del crecimiento potencial de la economía ocasionada por un deterioro de los términos de intercambio,
surge la necesidad de plantear alternativas que puedan compensar este efecto negativo. Se mencionaba en la sección
anterior que una reducción del precio del petróleo abre la oportunidad a que otros sectores productivos de la economía
cobren protagonismo y lleven a potencializar el crecimiento de la economía incluso por encima de la pérdida ocasionada
por unos menores términos de intercambio. Se abre, entonces, la oportunidad para el gobierno de actuar como facilitador
de este proceso de ajuste con el fin de que se obtenga el valor agregado deseado.
A este efecto, se sumaría el efecto que tendría el programa de cuarta generación de infraestructura. Esta política, que
comprende la ejecución de 47 proyectos, tendría un impacto en el PIB de largo plazo cercano a los 0,8 pp (para el 2026).
En el Gráfico 5.A.5, se desagrega este efecto separando las olas 1 y 2 (ya adjudicadas o en proceso de licitación) de los
proyectos que faltan por estructurar53. Es importante mencionar que el impacto de estos proyectos de infraestructura en
el PIB potencial se reflejará tanto en el capital (durante el período de construcción) como en la PTF, pues, una vez
finalizadas las obras, se generan ganancias significativas en materia de tiempos de recorridos lo que reduce los costos
de transporte.
53 Los cálculos realizados para el impacto de primera y segunda ola fueron realizados por el Ministerio de Hacienda. El efecto de las obras
restantes fue descontado del impacto total del programa 4G calculado por el DNP.
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,148
Gráfico 5.A.5. Impacto de la caída de los precios del petróleo y del programa 4G de infraestructura en el PIB
potencial (desviaciones del escenario base)
Fuente: Cálculos Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En resumen, se puede observar que en el mediano y largo plazo, el efecto perjudicial del choque de términos de
intercambio es compensado por el programa de 4G, permitiéndole a la economía alcanzar tasas de crecimiento 0,5 pp
por encima de las que se obtendrían en un escenario base (Gráfico 5.A.5). Lo anterior, sin contemplar las externalidades
positivas que el deterioro de los términos de intercambio genera en otros sectores.
5.3 Tendencias generales del escenario macroeconómico
5.3.1 Sector externo
La trayectoria de estimación del mediano plazo de la balanza de pagos (Gráfico 5.7 y Gráfico 5.8), elaborada a partir
de los supuestos descritos anteriormente, muestra una convergencia pausada del déficit de la cuenta corriente,
alcanzando un máximo en 2015 de -5,6% del PIB y se ubicándose en -2,8% del PIB en 2026. Adicionalmente, se
proyecta que éste sea financiado con entradas de capital extranjero, registradas en la cuenta de capital.
Página 76 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,149
Gráfico 5.7: Evolución y proyección de la balanza de pagos
(Millones de dólares)
Fuente: Banco de la República y cálculos DGPM-MHCP
Gráfico 5.8: Evolución y proyección de la balanza de pagos
(% del PIB)
Fuente: Banco de la República y cálculos DGPM-MHCP
5.3.1.1 Cuenta corriente
Para el periodo 2015-2026 se estima un déficit promedio en la cuenta corriente de 4,5% del PIB. Durante este periodo
las exportaciones de bienes y servicios alcanzarían una cifra equivalente al 17% del PIB. Este comportamiento
obedecería a la proyección de recuperación de la demanda externa, en particular la de nuestro principal socio
comercial, el pleno aprovechamiento de los tratados de libre comercio con Estados Unidos y la Unión Europea, los
cuales permitirán diversificar las exportaciones no minero-energéticas. De otra parte, las importaciones se ubicarían
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,150
en promedio en 20% del PIB, lo que contribuirá a que el balance de la cuenta corriente se reduzca paulatinamente
(Gráfico 5.9).
Gráfico 5.9: Proyección balance cuenta corriente y comercial de bienes y servicios no factoriales
(% del PIB)
Fuente: Banco de la República y cálculos DGPM-MHCP
5.3.1.2 Cuenta financiera
En 2014, las entradas de capital extranjero, sin activos de reserva, alcanzaron el 6,3 del porcentaje del PIB. Las
estimaciones realizadas permiten anticipar una reducción de este balance, el cual alcanza un nivel promedio de 4,5%
del PIB en el periodo 2015-2026, proyección en línea con la estabilización de la Inversión Extranjera Directa como
porcentaje del PIB (Gráfico 5.10).
,QYHUVLyQH[WUDQMHUDGLUHFWD,('
En el escenario macroeconómico base 2015-2026 se espera que los ingresos de inversión extranjera directa se
mantengan alrededor del 3% del PIB, lo cual es consistente en un contexto de precios de petróleos bajos donde las
inversiones al sector petrolero se verán disminuidas, donde en los últimos cinco años éstas han representado el 35%
del total de los recursos de inversión extranjera directa. Con un supuesto de inversión de colombianos en el exterior
de 0,3% del PIB en promedio, la inversión extranjera directa neta sería en promedio 2,8% del PIB entre 2015 y 2026
(Gráfico 5.10).
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 77
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,151
Gráfico 5.10: Cuenta de capital y financiera e IED
Fuente: Banco de la República y cálculos DGPM-MHCP
5.3.2 Balance macroeconómico de mediano plazo
La trayectoria de la economía ha estado determinada, históricamente, por la demanda privada y más específicamente,
por el consumo privado, que para el período 2000-2014, representó en promedio el 66,1% del PIB. Sin embargo, esta
participación, aunque alta, ha ido decreciendo en el tiempo, para representar en 2014 el 64,7% del PIB real y dando
lugar a una presencia cada vez mayor de la inversión privada, que para 2014 fue de 19,8% del PIB, frente a un
modesto 9,6% en 2000.
No obstante, la demanda pública ha jugado un papel determinante en la economía, cuya dinámica, como se señaló
en el MFMP 2014, ha estado marcada principalmente por dos factores: i) el ciclo político, que define la senda del
gasto público en las administraciones regionales y locales y ii) la necesidad de impulso fiscal a la economía, ante
contingencias de tipo externo y/o local, como la crisis financiera de 2008-2009.
Como se mencionó en el Capítulo I, se espera que en 2015 la economía se desacelere y crezca a una tasa real anual
de 3,6%. Para 2016 se espera una leve recuperación de la economía a 3,8%, especialmente impulsada por la
demanda privada que crecerá al 4,9% y que vendrá a contrarrestar la caída de 0,5% en la demanda pública, ya que,
entre otras cosas, 2016 es el primer año del ciclo político y la ejecución es relativamente baja. El impulso que pueda
darle a la economía el sector privado provendrá particularmente de la inversión privada, que crecerá a una tasa de
7,9% y representará el máximo histórico de 21,1% del PIB, y que estará financiado por ahorro externo (inversión
extranjera directa, y endeudamiento externo e inversión de portafolio), permitiendo que la tasa de inversión se
mantenga en los niveles observados en 2014 y 2015, 29,5% del PIB (Gráfico 5.11).
El consumo por su parte, crecería a una tasa de 3,4% anual, inferior a lo previsto para 2015, dado el ciclo electoral ya
mencionado, que lleva a una desaceleración importante del gasto público (1,6%), que como se mencionó, estará
parcialmente compensada por el consumo privado, que crecerá a una tasa de 4,0% anual.
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,152
A mediano plazo (2016-2026) se espera que la economía retome el dinamismo observado hasta 2014 y crezca a una
tasa promedio anual de 4,5%, llegando a 5,0% en 2020, para luego crecer a un ritmo igual al del PIB potencial (4,3%)
a partir de 2024 (Gráfico 5.11).
Gráfico 5.11: Demanda interna y PIB
Crecimiento real anual (%)
Fuente: Dane. Cálculos DGPM-Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En este contexto, la demanda interna avanzaría a un ritmo de 4,7% anual en promedio, sustentado en el hecho de
que la demanda privada alcanzará un crecimiento promedio de 5,2%, estimulada por el consumo y la inversión, la
cual jugará un papel protagónico en el crecimiento de mediano plazo. Entre tanto, la demanda pública crecerá al 3,0%
anual, teniendo como motor la inversión (Cuadro 5.1)
Cuadro 5.1: Crecimiento anual promedio de la demanda interna (2016-2026)
Fuente: DGPM-Ministerio de Hacienda y Crédito Público
5.3.3 Balance Ahorro- Inversión
El balance ahorro-inversión se estima a partir de la proyección de la demanda interna, de la senda proyectada de la
cuenta corriente en el mediano plazo y del resultado del sector público consolidado.
Demanda interna 4,7
Demanda privada 5,2
Consumo 4,4
Inversión 7,5
Demanda pública 3,0
Consumo 1,6
Inversión 5,3
PIB real 4,5
Concepto Variación anual
promedio (%)
Página 78 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,153
Como se vio en la sección 5.3.1.1, se proyecta que el déficit de la cuenta corriente alcance su punto crítico en 2016
(5,6% del PIB), para luego empezar a mejorar de gradualmente, hasta alcanzar 2,8% del PIB en 2026 (ver Gráfico
5.12).
Gráfico 5.12: Balance macroeconómico
(% del PIB)
Fuente: DGPM-Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Resulta evidente que entre 2016 y 2020 el sector privado tendrá un rol protagónico, al liderar el crecimiento de la
inversión, en el contexto de las App y las 4G (Ver Capítulos 6 y 7 para un análisis detallado). Dicha inversión será
financiada con ahorro externo, principalmente inversión extranjera directa y crédito externo. El liderazgo del sector
privado le permitirá al sector público hacer el ajuste requerido de su balance, en cumplimiento de la Regla Fiscal. Así
las cosas, el balance público pasará de -2,4% del PIB en 2016 a 0,4% en 2020, año en el que, por demás, se alcanza
la tasa máxima de crecimiento real de la economía para el período en cuestión (5,0%).
A partir de 2021, hasta 2026, con un sector público superavitario, y una cuenta corriente ajustándose a un mayor
ritmo, el sector privado estabilizará su balance hasta alcanzar 3,0% del PIB en 2026 (desde -5,1% en 2021), aunque
seguirá liderando el crecimiento de la inversión con financiamiento externo. En 2024, el sector público mejora su
balance considerablemente, al reducir su demanda, dado que se trata del primer año del ciclo electoral 2024-2028.
La reducción en la demanda pública será contrarrestada por el sector privado, que si bien seguirá invirtiendo a tasas
similares a las de años anteriores, en esta ocasión destinará parte de su ahorro a prepago de deuda, desmejorando
con ello su balance (-4,8% del PIB). El principal resultado de lo anterior es la reducción de la necesidad de flujos de
financiamiento externo, lo que se traduce en una menor presión sobre la cuenta corriente, que a partir de 2025 reducirá
su déficit a una mayor velocidad, acercándose a sus niveles sostenibles de largo plazo.
De acuerdo con lo expuesto, si bien se anticipa una desaceleración para la economía, Colombia tendrá la capacidad
de mantener y mejorar el nivel de inversión de 2014 y 2015 (29,5% del PIB), que se ubicaría alrededor de 33,6% en
promedio para 2016-2026, muy superior al promedio de 2004-2013 (24,1%) alcanzando una tasa de inversión cercana
al 38% del PIB al cierre del período en cuestión (Gráfico 5.13)
Programa macroeconómico plurianual,Capítulo V
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,154
Gráfico 5.13: Tasa de inversión, promedio anual por períodos
(% del PIB)
Fuente: DGPM-Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La dinámica del ahorro estará determinada por el sector público, que incrementará su tasa de ahorro promedio desde
5,8% del PIB en 2004-2013 a 9,2% para 2016-2026. Lo anterior se explica por el ahorro del Sistema General de
Regalías y la Regla Fiscal sobre el GNC, lo que es también consistente con el mejoramiento a largo plazo del balance
fiscal. La tasa de ahorro promedio de la economía para 2016-2026 llegará a 29,3%, 7,5 pp por encima de lo observado
para 2004-2013 (Gráfico 5.14).
Gráfico 5.14: Tasa de ahorro, promedio anual por períodos
(% del PIB)
Fuente: DGPM-Ministerio de Hacienda y Crédito Público
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 79
Compromisos de mediano y largo plazo con vigencias futuras,Capítulo VI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,155
Capítulo VI
6 COMPROMISOS DE MEDIANO Y LARGO PLAZO CON VIGENCIAS FUTURAS
Los compromisos de gasto que afectan los presupuestos amparados mediante el mecanismo de Vigencias Futuras
(VF) son producto de autorizaciones previstas en las normas legales vigentes, que las reconocen como indispensables
para el logro de propósitos estratégicos relacionados con el desarrollo económico y social del país. De esta manera,
las VF constituyen un instrumento de programación presupuestal plurianual, que compromete espacios de gasto
público con anterioridad a la aprobación por parte del Congreso de la República de la ley anual de apropiaciones y,
por lo tanto, pre-asigna recursos públicos que en su momento deberán destinarse con exclusividad a su financiación,
teniendo en cuenta la restricción de recursos de corto y mediano plazo.
Las decisiones que se toman respecto a la autorización de cupos de VF son consistentes con la programación
macroeconómica y fiscal, y están articuladas con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano
Plazo (MGMP), lo cual posibilita un manejo fiscalmente sostenible y permiten un proceso financiero más dinámico de
la administración pública, acorde con la realidad de la economía y la búsqueda de efectividad en el gasto público.
La Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal (Ley 819 de 2003) dispuso la presentación obligatoria de informes
trimestrales sobre las autorizaciones de VF que otorga el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) y, a partir de
2011, el gobierno ha considerado incluir en el MFMP un informe sobre el estado de las autorizaciones de compromisos
con cargo a VF en el país. Así las cosas, en este capítulo se presentan los montos de autorizaciones para los próximos
años, por cuatrienios según administraciones de gobierno, la relación de los proyectos de inversión más significativos
por su importancia estratégica nacional, así como el comportamiento de las VF para proyectos de Asociación Público
Privada (APP) y los avales fiscales otorgados, dado que serán objeto de evaluaciones para autorización de próximas
VF. En el Cuadro 6.1 se establecen las definiciones de las VF y las características más relevantes entre los tipos de
VF.
Cuadro 6.1: Características generales de las vigencias futuras
Nombre Soporte legal Definición y/o características
Vigencia Futura
Concepto General
Leyes 819 de 2003,
1508 de 2012,
Decretos: 4730 de
2005, 4836 de 2011,
1467 de 2012
Instrumento de planificación presupuestal y financiero que garantiza la incorporación,
en los presupuestos de vigencias posteriores a la de la asunción del compromiso, de
los recursos necesarios para la ejecución de proyectos plurianuales y otros gastos
especiales, que por su naturaleza requieren ejecutarse en más de una vigencia fiscal,
dado que se consideran estratégicos y básicos para el cumplimiento de los objetivos y
políticas de las entidades.
VF Ordinaria Ley 819 de 2003 Deben contar con el 15% de apropiación en la vigencia fiscal en que la VF es
autorizada. Esta autorización puede ser delegada en el Director General del
Presupuesto Público Nacional.
VF Excepcional Ley 819 de 2003 Deben estar destinadas a obras de infraestructura, energía, comunicaciones,
aeronáutica, defensa, seguridad y garantía a las concesiones; no requieren
apropiación presupuestal en la vigencia en que son autorizadas.
Compromisos de mediano y largo plazo con vigencias futuras,Capítulo VI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,156
VF - APP Ley 1508 de 2012,
2013
Para
amparar
la
realización
de
estos
proyectos
de
asociación
que
vinculan
capital
privado, que se materializa en un contrato entre una entidad estatal y una persona
natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus
servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las
partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio
de
la
infraestructura
y/o
servicio.
Aval Fiscal
Leyes
819
de
2003,
1508 de 2012 y
2005
Proceso previo a la declaratoria de importancia estratégica por parte del CONPES
para proyectos de inversión que superan el periodo de gobierno. Permite su
consideración en las cuentas fiscales, mientras se cumplen los demás requisitos para
el estudio y aprobación de la autorización.
Fuente: DGPPN - MHCP
A continuación se presenta un resumen sobre el valor, composición y aplicación de las autorizaciones realizadas en
materia de vigencias fiscales futuras con efecto sobre los presupuestos de los próximos años.
6.1 Cupos autorizados de vigencias futuras
El total de vigencias futuras autorizadas a 30 de abril de 2015 cubre el periodo 2016 – 2040 y asciende a $ 89,7
billones (pesos constantes de 2015) según los registros realizados en el Sistema Integrado de Información Financiera
- SIIF Nación II54. El 69,8%, de las VF autorizadas corresponde a APP (ver Cuadro 6.2), el 18,6% a VF ordinarias y
el 11,6% a VF excepcionales.
Cuadro 6.2: Total vigencias futuras – por tipo
Tipo Vigencias futuras %
de
particip.
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022-2040
Totales
App
207
408
822
1.758
2.823
3.464
53.138
62.620
69,8
Ordinaria
8.871
4.636
2.066
584
144
71
291
16.662
18,6
Excepcional
3.297
1.595
853
813
763
737
2.361
10.418
11,6
Total
general
12.376
6.639
3.740
3.155
3.730
4.271
55.789
89.700
100.0
Autorizaciones
a
abril
30
de
2015.
miles
de
millones
de
$
constantes
de
2015
Fuente:
SIIF
NACIÓN
-
DGPPN
MHCP
La concentración en APP (69,8%), contrasta con los periodos de gobierno, pues las VF para APP presentan una mejor
distribución en el tiempo, mientras que las VF ordinarias y excepcionales se concentran en la actual administración.
Agrupados por cuatrienios tenemos que el 25,4% de las vigencias futuras autorizadas se ejecutará en el periodo 2016-
2018, el 17,1% en 2019-2022, el 17,7% en 2023-2026, el 13,9% en 2027–2030, el 12,1% en 2031–2034, el 11,7%
en 2035–2038 y el 2,2% en 2039-2042 (ver Cuadro 6.3).
Cuadro 6.3: Total vigencias futuras – por períodos de gobierno
Tipos Vigencias futuras
2016-2018
2019-2022
2023-2026
2027-2030
2031-2034
2035-2038
2039-2042
Totales
App
1,438
11,570
13,931
12,442
10,829
10,479
1,930
62,620
Ordinaria
15,573
865
170
55
0
0
0
16,662
Excepcional
5,745
2,913
1,760
0
0
0
0
10,418
54 Una vez autorizada la vigencia futura por el CONFIS o quien este delegue, se finaliza su registro en el SIIF Nación II y la entidad
procede, de acuerdo con la dinámica de contratación, a realizar el registro de los compromisos. La información aquí presentada
es la referida a los registros de autorizaciones contenidos en el SIIF Nación II a 30 de abril de 2015.
Página 80 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Compromisos de mediano y largo plazo con vigencias futuras,Capítulo VI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,157
Total
general
22,755
15,348
15,861
12,497
10,829
10,479
1,930
89,700
%
del
PIB
0.9
0.4
0.3
0.2
0.2
0.1
0.0
Participación
%
25.4
17.1
17.7
13.9
12.1
11.7
2.2
100.0
Autorizaciones
a
abril
30
de
2015.
Miles
de
millones
de
$
constantes
de
2015
Fuente:
SIIF
NACIÓN
-
DGPPN
MHCP
De los $89,77 billones de autorizaciones de VF, $85,77 billones corresponden a gastos de inversión $3,92 billones a
gastos de funcionamiento (adquisición de bienes y servicios, servicios médicos, atención de desastres y emergencias,
servicios personales, seguros, contribuciones inherentes a la nómina, planes complementarios de salud, bonos
pensionales, entre otros) y $0,01 billones a deuda (asesoría y asistencia profesional en operaciones de crédito público,
asimiladas de manejo de la deuda pública y conexas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público). Los gastos de
funcionamiento culminan en el 2024, mientras que los de inversión lo harán en el 2040 (Cuadro 6.4).
Cuadro 6.4: Cupos de vigencias futuras y avales fiscales autorizados
Programa Vigencias
futuras+
Avales
fiscales
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022-2040
Totales
Total
vigencias
futuras
12.376
6.639
3.740
3.155
3.730
4.271
55.789
89.700
Total
avales
fiscales
(sin
VF
autorizada)
846
1.000
1.139
696
578
500
808
5.567
Total
VF
+
Avales
fiscales
13.222
7.639
4.879
3.851
4.308
4.772
56.597
95.268
%
del
PIB
1,5
0,9
0,5
0,4
0,4
0,4
0,2
Autorizaciones
a
abril
30
de
2015.
Miles
de
millones
de
$
constantes
de
2015
Fuente:
SIIF
NACIÓN
-
DGPPN
MHCP
Según el Cuadro 6.4, si al total de cupos de VF se adicionan los avales fiscales otorgados a 30 de abril de 2015, la
presión de gasto suma $ 95,3 billones (a pesos constantes de 2015); de estos, el 94,2% corresponde a VF y el 5,8%
restante a avales fiscales. Los avales fiscales cubren el periodo 2016 – 2025, mientras que las VF se ejecutarán en
el periodo 2016 – 2040. Como porcentaje del PIB se observa que el nivel máximo tiene lugar en el año 2016 con 1,5%
del PIB, menor al 10% del gasto total previsto para esa vigencia fiscal.
En cuanto a la destinación de los avales fiscales, el 46,3% corresponde al sector vivienda, con destino a programa
de vivienda, recursos FRECH de FONVIVIENDA y acueducto en los municipios de Cúcuta, Villa del Rosario y los
Patios en Norte de Santander; el 29,2% al sector educación para el plan nacional de infraestructura escolar, el 24,4%
al sector transporte para la renovación del parque automotor de carga, al corredor Santafé de Antioquia – Cañasgordas
– túnel El Toyo y el Sistema Integrado de Transporte Masivo de Cartagena, y el 0,1%, para el programa de
fortalecimiento de la acción contra minas en Colombia, liderado por la Presidencia de la República.
6.2 Principales programas de inversión con cupo autorizado
El total de los cupos de VF autorizados en gastos de inversión para el periodo 2016-2040, asciende a $85,8 billones
(en pesos constantes de 2015), que se destinarán a garantizar la financiación de obras de infraestructura que: (i) por
su naturaleza no pueden realizarse en una sola vigencia fiscal; (ii) son proyectos estratégicos de la mayor importancia
en beneficio de la sociedad y la economía nacional, y (iii), son determinantes para consolidar las condiciones
materiales necesarias para apalancar el crecimiento esperado en los próximos años.
El Cuadro 6.5 muestra que el 86,6% de los cupos autorizados para inversión se concentran en el sector transporte,
en el que se incluyen los sistemas estratégicos e integrados de transporte público de pasajeros, la construcción, y el
mejoramiento y pavimentación de la infraestructura vial (2016 – 2040). Para programas de vivienda, agua potable y
saneamiento básico 5,8%; el 3,6% corresponde al Fondo Adaptación para la recuperación, construcción y
Compromisos de mediano y largo plazo con vigencias futuras,Capítulo VI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,158
reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de “La Niña” de 2010, año en el que se declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, de acuerdo con el Decreto 4580 de 2010.
Para el resto de sectores se ha destinado 4%.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 81
Compromisos de mediano y largo plazo con vigencias futuras,Capítulo VI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,159
Cuadro 6.5: Cupos autorizados de inversión
(Miles de millones de pesos constantes de 2015)
Vigencias futuras
Concepto 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022-
2040 Total %
de
particip.
CONCESION
AUTOPISTA
RUTA
DEL
SOL
REGION
NACIONAL
1.011
484
417
415
410
408
1.606
4.751
5,5
CONCESION
AUTOPISTA
AL
MAR
1,
DEPARTAMENTO
DE
ANTIOQUIA
0
0
11
46
122
257
4.207
4.643
5,4
CORREDOR
RUMICHACA
-
PASTO,
DEPARTAMENTO
DE
NARIÑO
0
0
30
99
210
210
3.885
4.433
5,2
CONCESION
AUTOPISTA
AL
MAR
2,
DEPARTAMENTO
DE
ANTIOQUIA
0
0
9
36
217
399
3.195
3.857
4,5
CORREDOR
VILLAVICENCIO
-
YOPAL,
DEPARTAMENTOS
DEL
META
Y
CASANARE
0
0
0
106
178
178
3.378
3.839
4,5
VIA
MULALO
-
LOBOGUERRERO,
DEPARTAMENTO
DEL
VALLE
DEL
CAUCA
34
35
180
136
184
178
2.929
3.676
4,3
CONEXION
PACIFICO
1
-
AUTOPISTAS
PARA
LA
PROSPERIDAD,
ANTIOQUIA
0
0
82
82
185
185
3.142
3.676
4,3
CONCESION
AUTOPISTA
AL
RIO
MAGDALENA
1.
DEPARTAMENTO
DE
ANTIOQUIA
0
0
48
104
179
179
2.932
3.442
4,0
CONCESIÓN
AUTOPISTA
AL
RÍO
MAGDALENA
2
DPTOS
DE
ANTIOQUIA
Y
SANTANDER,
OCCIDENTE
0
0
36
36
173
173
2.938
3.356
3,9
CORREDOR
POPAYAN
-
SANTANDER
DE
QUILICHAO,
DEPARTAMENTO
DEL
CAUCA
0
0
0
70
150
150
2.771
3.141
3,7
CONSTRUCCIÓN
ZONAS
AFECTADAS
POR
LA
OLA
INVERNAL
-
DECRETO
4580
DE
2010
NACIONAL
1.942
1.131
0
0
0
0
0
3.073
3,6
CORREDOR
BUCARAMANGA
-
BARRANCABERMEJA
-
YONDO,
DPTOS
DE
ANTIOQUIA
Y
SANTANDER
0
6
74
114
133
133
2.535
2.996
3,5
CORREDOR
PERIMETRAL
DE
CUNDINAMARCA,
CENTRO
ORIENTE
0
158
52
275
125
125
2.252
2.988
3,5
CORREDOR
SANTANA
-
MOCOA
-
NEIVA,
DEPARTAMENTOS
DE
HUILA,
PUTUMAYO
Y
CAUCA
0
0
0
70
139
139
2.577
2.925
3,4
CORREDOR
GIRARDOT
-
NEIVA
-
EL
JUNCAL,
DEPARTAMENTOS
DEL
HUILA
Y
TOLIMA
0
0
0
68
135
135
2.500
2.838
3,3
CONEXIÓN
PACÍFICO
3,
AUTOPISTAS
PARA
LA
PROSPERIDAD,
,
ANTIOQUIA,
OCCIDENTE
0
9
9
58
143
143
2.433
2.794
3,3
AUTOPISTAS
PARA
LA
PROSPERIDAD
DEPARTAMENTO
DE
ANTIOQUIA
0
0
52
52
138
138
2.346
2.726
3,2
RECUPERACION
DE
LA
NAVEGABILIDAD
DEL
RIO
MAGDALENA
0
0
0
24
30
357
2.164
2.575
3,0
CORREDOR
CARTAGENA
-
BARRANQUILLA
Y
CIRCUNVALAR
DE
LA
PROSPERIDAD
DPTOS
DE
ATLANTICO
Y
BOLIVAR
27
80
113
113
113
116
1.968
2.528
2,9
CORREDOR
HONDA
-
PUERTO
SALGAR
-
GIRARDOT
,
CUNDINAMARCA,
CENTRO
ORIENTE
0
49
90
72
72
72
1.226
1.581
1,8
CONCESIÓN
AUTOPISTA
CONEXIÓN
PACÍFICO
2,
,
ANTIOQUIA,
OCCIDENTE
0
0
15
15
82
82
1.387
1.581
1,8
CORREDOR
TRANSVERSAL
DEL
SISGA,
DEPARTAMENTOS
DE
BOYACA,
CUNDINAMARCA
Y
CASANARE
0
0
20
71
71
71
1.344
1.576
1,8
MEJORAMIENTO
APOYO
ESTATAL
PROYECTO
DE
CONCESION
RUTA
DEL
SOL
SECTOR
III
NACIONAL
408
207
114
111
108
105
390
1.443
1,7
SUBSIDIO
FAMILIAR
DE
VIVIENDA
231
440
424
170
0
0
0
1.265
1,5
CORREDOR
PUERTA
DEL
HIERRO
PALMAR
DE
VARELA
Y
CARRETO
CRUZ
DEL
VIZO,
DPTO
DEL
ATLANTICO
0
0
0
45
45
45
856
991
1,2
PROGRAMA
DE
COBERTURA
CONDICIONADA
PARA
CRÉDITOS
DE
VIVIENDA
SEGUNDA
GENERACIÓN
221
208
194
173
111
48
12
967
1,1
INFRAESTRUCTURA
ACUEDUCTO
Y
ALCANTARILLADO
EN
EL
MUNICIPIO
DE
SANTIAGO
DE
CALI
109
106
102
100
97
94
351
958
1,1
DESARROLLO
DE
LAS
POLITICAS
ESTRATEGICAS
DEL
SECTOR
DE
AGUA
POTABLE
Y
SANEAMIENTO
BASICO
275
291
260
0
0
0
0
826
1,0
MEJORAMIENTO
DE
LA
FORMACIÓN
Y
DE
LAS
CONDICIONES
TÉCNICAS
Y
TECNOLÓGICAS
DE
LOS
SERVICIOS
DEL
SENA
300
294
145
0
0
0
0
739
0,9
MEJORAMIENTO
AUTOPISTAS
DE
LA
MONTAÑA
REGION
NACIONAL
-
PREVIO
CONCEPTO
DNP
122
122
122
122
122
122
0
730
0,9
CONSTRUCCION
DE
INFRAESTRUCTURA
AEROPORTUARIA
A
NIVEL
NACIONAL
316
132
50
8
11
0
142
659
0,8
Otros
proyectos
4.941
1.866
655
362
43
26
307
8.200
9,6
Total general 9.936
5.618
3.305
3.150
3.724
4.266
55.774
85.773
100,0
Autorizaciones
a
abril
30
de
2015.
Miles
de
millones
de
$
constantes
de
2015
Fuente:
SIIF
NACIÓN
-
DGPPN
MHCP
Compromisos de mediano y largo plazo con vigencias futuras,Capítulo VI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,160
Obras de gran envergadura, cuya ejecución se está garantizando mediante el uso de las VF, son estratégicas para el
desarrollo económico y social del país. Su programación es la materialización de una política de Estado y no de un
gobierno en particular, que toma decisiones en éstos asuntos. Así, de las VF autorizadas para el sector transporte
($74,3 billones), el 84,4% se ejecutará a través de APP ($62,6 billones, Cuadro 6.6).
Cuadro 6.6: Cupos APP (% del PIB)
Vigencia Cupo total
APP
Cupo
Transporte
Cupo otros
Sectores
Cupo
disponible
2015
0.050
0.0409
0.0091
2016
0.100
0.1000
0.0000
2017
0.350
0.1025
0.064
0.1835
2018
0.350
0.1249
0.064
0.1611
2019
0.350
0.2114
0.064
0.0746
2020
0.400
0.3155
0.064
0.0205
2021
0.400
0.3360
0.064
0.0000
2022
0.400
0.3294
0.064
0.0066
2023
0.400
0.3142
0.064
0.0218
2024
0.400
0.3049
0.064
0.0311
2025
0.400
0.2902
0.064
0.0458
2026
0.400
0.2780
0.064
0.0580
2027
0.400
0.2708
0.064
0.0652
2028
0.400
0.2338
0.064
0.1022
2029
0.400
0.2242
0.064
0.1118
2030
0.400
0.1904
0.064
0.1456
2031
0.400
0.1826
0.064
0.1534
2032
0.400
0.1692
0.064
0.1668
2033
0.400
0.1522
0.064
0.1838
2034
0.400
0.1304
0.064
0.2056
2035
0.400
0.1116
0.064
0.2244
2036
0.400
0.1054
0.064
0.2306
2037
0.400
0.0973
0.064
0.2387
2038
0.400
0.0892
0.064
0.2468
2039
0.400
0.0552
0.064
0.2808
2040
0.400
0.0351
0.064
0.3009
2041
0.400
0.0366
0.064
0.2994
2042
0.400
0.0356
0.064
0.3004
2043
0.400
0.0347
0.064
0.3013
2044
0.400
0.064
0.3360
2045
0.400
0.064
0.3360
Autorizaciones
a
abril
30
de
2015.
Miles
de
millones
de
$
constantes
de
2015
Fuente:
SIIF
NACIÓN
-
DGPPN
MHCP
En el sector Vivienda, Ciudad y Territorio, el 36,8% de las autorizaciones corresponde a subsidios de vivienda, el
20,5% para servicios de acueducto y alcantarillado en el municipio de Santiago de Cali, el 19,4% para el programa de
cobertura condicionada para créditos de vivienda segunda generación,16,1% para el desarrollo de políticas
estratégicas del sector de agua potable y saneamiento básico a nivel nacional, el 6,5% para el programa de vivienda
de interés prioritario para ahorradores y el 0,7% a otros proyectos.
Página 82 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Compromisos de mediano y largo plazo con vigencias futuras,Capítulo VI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,161
6.3 Cupos autorizados para Asociaciones Público Privadas (APP)
Compete al Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES, previo concepto del CONFIS, aprobar
anualmente la meta de superávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa
macroeconómico y definir la cuantía máxima anual por la cual se podrán otorgar autorizaciones para comprometer VF
para la ejecución de proyectos bajo el esquema de APP55.
Los contratos para la ejecución de proyectos de APP están limitados a un plazo máximo de treinta (30) años, incluidas
posibles prórrogas. Los cupos anuales autorizados por el CONFIS para asumir compromisos de VF – APP, no
utilizados a 31 de diciembre del año en que se concede la autorización, caducan en dicha fecha, con excepción de
los casos específicos que expresamente determine el CONFIS.
En desarrollo de la normatividad, el documento CONPES 3808 de 13 de junio de 2014 “Meta de balance primario y
nivel de deuda del sector público no financiero (SPNF) para 2015”, definió el cupo máximo de VF – APP comenzando
en el 2015 con el 0,05% del PIB e incrementándose gradualmente hasta estabilizarse en el 0,40% del PIB a partir del
año 2020 hasta el año 2045 (Ver Cuadro 6.6).
Con base en la cuantía máxima anual para otorgar autorizaciones bajo el esquema APP, el CONPES, previo concepto
del CONFIS56, definió los sectores a los que se podrán otorgar dichas autorizaciones y distribuyó la cuantía máxima
para cada uno de ellos como porcentaje del PIB anual, para el periodo comprendido entre el 2015 y 2043, como ya
se vio en el Cuadro 6.6 y se muestra a continuación en el Gráfico 6.1. Los otros sectores diferentes a transporte son:
Justicia, Educación, Salud y Protección Social, Vivienda, Agricultura, Cultura, Fiscalía, Minas y Energía, Comercio,
Industria y Turismo, Estadísticas, Registraduría, Presidencia, Trabajo, Prosperidad Social, Planeación y Defensa.
Gráfico 6.1: Cupos de vigencias futuras bajo el esquema de APP (% del PIB)
Fuente: SIIF NACIÓN - DGPPN MHCP
55 La Ley 1508 de 2012 establece las Asociaciones Público privadas. El Decreto 1467 de 2012 establece que “previo a la apertura
de la licitación pública, se deberá contar con la autorización de vigencias futuras para amparar proyectos de APP”, y faculta al
CONFIS para establecer los parámetros necesarios para otorgar la respectiva autorización.
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
Transporte Otros Sectores Disponible
Compromisos de mediano y largo plazo con vigencias futuras,Capítulo VI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,162
El monto y los proyectos autorizados por cuatrienios a 30 de abril de 2015 se presentan en el Cuadro 6.7:
Cuadro 6.7: Vigencias futuras bajo el esquema de APP
(Miles de millones de pesos constantes de 2015)
Fuente: SIIF NACIÓN - DGPPN MHCP
Los montos de las vigencias futuras de estos proyectos a precios de 2015 ascienden a $62,6 billones y han sido
otorgados únicamente para el sector de infraestructura en transporte. Estos recursos públicos permitirán que en
conjunto con el sector privado se desarrollen proyectos de importancia estratégica para el país, con importantes
efectos multiplicadores sobre el crecimiento económico y la generación de empleo en el país.
Concesión
Autopista
al
Mar
1,
Departamento
de
Antioquia 57 892 1.026 1. 026 1.026 616 0 4.643
Corredor
Rumichaca
-
Pasto,
Departamento
de
Nariño 128 840 840 840 840 840 105 4.433
Concesión Autopista al Mar 2, Departamento de Antioquia 45 1.415 1.598 799 0 0 0 3.857
Corredor
Villavicencio
-
Yopal,
Departamentos
Meta
y
Casanare 106 711 711 711 711 711 178 3.839
Vía
Mulaló
-
Loboguerrero,
Departamento
del
Valle
del
Cauca 386 716 710 710 710 444 0 3.676
Concesión
Autopista
Conexión
Pacífico
1
-
Autopistas
para
la
Prosperidad,
Antioquia 164 739 739 739 739 555 0 3.676
Concesión
Autopista
al
río
Magdalena
1,
Departamento
de
Antioquia 152 715 715 715 715 429 0 3.442
Concesión
Autopista
al
río
Magdalena
2,
Dptos
Antioquia
y
Santander,
Occidente 72 691 691 691 691 518 0 3.356
Corredor
Popayán
-
Santander
de
Quilichao,
Departamento
del
Cauca 70 599 599 599 599 599 75 3.141
Corredor
Bucaramanga
-
Barrancabermeja
-
Yondó,
Dptos
Antioquia
y
Santander 194 534 534 534 534 534 133 2.996
Corredor
Perimetral
de
Cundinamarca,
Centro
Oriente 486 500 500 500 500 500 0 2.988
Corredor
Santana
-
Mocoa
-
Neiva,
Dptos
Huila,
Putumayo
y
Cauca 70 557 557 557 557 557 70 2. 925
Corredor
Girardot
-
Neiva
-
El
Juncal,
Dptos
Huila
y
Tolima 68 541 541 541 541 541 68 2.838
Conexión
Pacífico
3,
Autopistas
para
la
Prosperidad,
Antioquia,
Occidente 76 572 572 572 572 429 0 2.794
Corredor
Conexión
Norte
-
Autopistas
para
la
Prosperidad,
Departamento
de
Antioquia 104 552 552 552 552 414 0 2.726
Recuperación
navegabilidad
río
Magdalena 24 1.106 1.445 0 0 0 0 2.575
Corredor
Cartagena
-
Barranquilla
y
Circunvalar
de
la
Prosperidad
Dptos
Atlántico
y
Bolivar 332 460 463 463 463 347 0 2.528
Corredor
Honda
-
Puerto
Salgar
-
Girardot,
Cundinamarca,
Centro
Oriente 211 289 289 289 289 216 0 1.581
Concesión
Autopista
Conexión
Pacífico
2,
Antioquia,
Occidente 30 326 326 326 326 245 0 1.581
Corredor
Transversal
del
sisga,
Dptos
Boyacá,
Cundinamarca
y
Casanare 91 283 283 283 283 283 71 1. 576
Corredor
Puerta
de
Hierro
-
Palmar
de
varela
y
Carreto
-
Cruz
del
Vizo,
Dpto
del
Atlántico 45 180 180 180 180 180 45 991
Mejoramiento
Aeropuertos
Zona
Sur
Occiedente.
Dptos
Cauca,
Huila
y
Quindio 139 62 111 0 0 0 0 312
Corredor
Zipaquirá
-
Bucaramanga
(Palenque) 147 0 0 0 0 0 0 147
Total general
3.196 13.281 13.984 11.628 10.829 8.958 744 62.620
Concepto
Vigencias
futuras
a
través
de
contratos
APP
2016-
2018
2019-
2022
2023-
2026
2027-
2030
2031-
2034
2035-
2038
2039-
2042 Totales
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 83
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,163
Capítulo VII
7 DEUDAS NO EXPLÍCITAS Y CONTINGENTES
De acuerdo con las mejores prácticas internacionales en transparencia y difusión de la información fiscal, las entidades
deben reportar no solo los pasivos tradicionales sino también los contingentes. La República de Colombia ha
sobresalido entre diferentes países por la publicación de sus cifras fiscales de forma periódica y aplicando los más
altos estándares de calidad en la difusión de las mismas.
Los pasivos tradicionales tienen la característica de que el monto de las obligaciones es conocido desde el momento
en que se pacta y de igual manera, el plazo del pago es conocido. Si alguna de estas dos condiciones o las dos, no
se llegan a conocer, se constituirá un pasivo contingente, en el cual la obligación de pago, el monto y plazo para
honrar el compromiso depende de un hecho futuro e incierto.
Los pasivos contingentes se pueden dividir en dos tipos, los explícitos y los implícitos. Los primeros, son aquellas
obligaciones concretas que emanan de una obligación contractual, una ley o algún tipo de pacto entre las partes. Los
segundos, los implícitos, son obligaciones políticas o morales de la Nación, que surgen de las expectativas del público
para que intervenga el Estado. Por ejemplo, un desastre natural o crisis bancaria.
Dentro de este capítulo, se abordarán los pasivos contingentes iniciando con su definición, continuando con la
contextualización, identificación, valoración y finalizando con los mecanismos de mitigación con los que cuentan las
entidades estatales.
7.1 Pasivos contingentes
A partir de la Ley 819 de 2003, especialmente los artículos 1ro y 3ro, se establece que el Gobierno Nacional deberá
presentar, en cada vigencia fiscal a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, el
Marco Fiscal de Mediano Plazo - MFMP, el cual deberá contener, entre otras cosas, la relación de los pasivos
contingentes que pudieran afectar la situación fiscal de la Nación. En cumplimiento de la mencionada Ley, anualmente
se presenta al Congreso de la Republica, la relación de los pasivos contingentes generados por las operaciones de
crédito público, celebración de contratos administrativos de concesión para el desarrollo de infraestructura y
sentencias y conciliaciones en contra de la Nación.
De acuerdo con la Ley 448 de 1998, por medio de la cual se adoptan medidas en relación con el manejo de las
obligaciones contingentes de las entidades estatales, se definen las obligaciones contingentes como las obligaciones
pecuniarias sometidas a condición. En otras palabras, obligaciones sobre las cuales no se tiene certeza respecto a
su valor o el momento en el cual se harán exigibles, ya que son determinadas por la ocurrencia de algún evento futuro
e incierto. En la mencionada Ley, se establece que las obligaciones contingentes deberán ser presupuestadas por las
entidades estatales dentro del rubro de servicio de la deuda. Por otra parte, se crea el Fondo de Contingencias de las
Entidades Estatales - FCEE, administrado por la fiduciaria La Previsora S.A., como mecanismo de mitigación fiscal,
con el cual se atienden las obligaciones contingentes de las entidades estatales que reglamente el Gobierno Nacional.
En este sentido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, desde la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional – DGCPTN, a partir de expedición de la reglamentación sobre las obligaciones contingentes, es la encargada
de aprobar las valoraciones efectuadas por las entidades estatales, para efectuar aportes al Fondo de Contingencias.
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,164
El mecanismo para realizar el giro de recursos al Fondo de Contingencias es el Plan de Aportes. En dicho Plan, las
entidades deben aplicar la metodología fijada por la DGCPTN para realizar el cronograma de pagos, donde se debe
propender por la estabilidad de las finanzas públicas y proveer los recursos necesarios en el Fondo en el momento
adecuado, para de esta forma mitigar la posible materialización de los riesgos.
Adicionalmente, la DGCPTN efectúa periódicamente seguimientos a los diferentes proyectos y riesgos que son
cubiertos por el Fondo, con el fin de determinar la necesidad de disminuir o aumentar el monto del Plan de Aportes
de las diferentes Entidades Estatales. La DGCPTN puede modificar la fecha para efectuar los giros, teniendo en
cuenta el avance del proyecto y los cronogramas propios de los mismos, con el fin de contar con los recursos
necesarios dentro del FCEE en caso de materializarse los diferentes riesgos.
La DGCPTN, ha venido desarrollando y actualizando diferentes metodologías para la valoración de las obligaciones
contingentes, donde los objetivos de cada una de ellas es la estimación de la probabilidad de ocurrencia de los hechos
generadores de las obligaciones, la posible exposición dineraria ante la ocurrencia de los eventos y el momento o
duración de las circunstancias generadoras del compromiso de pago. Actualmente, se cuenta con metodologías para
la valoración de riesgos en proyectos de concesión para el desarrollo de infraestructura, sentencias y conciliaciones,
operaciones de crédito público y capital exigible, las cuales como se mencionó anteriormente, se encuentran en
procesos continuos de mejora.
En conjunto, la normatividad vigente, la correspondiente reglamentación expedida por parte del Gobierno Nacional, el
manejo presupuestal de la obligaciones contingentes, las metodologías desarrolladas por la DGCPTN, así como la
creación y uso del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales como mecanismo de mitigación del riesgo fiscal
y mecanismo de pago de los diferentes riesgos, ha posicionado a la Republica de Colombia como pionero y ejemplo
en el manejo de las obligaciones contingentes a nivel latinoamericano, en conjunto con Chile y a nivel internacional,
tal y como Nueva Zelanda, Suecia, y otros.
7.1.1 Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales - FCEE
Como se mencionó anteriormente, el objetivo principal del Fondo de Contingencias es atender las obligaciones
contingentes de las entidades, para lo cual cada una de ellas debe realizar el giro de recursos al Fondo por medio del
Plan de Aportes, que debe ser presentado por cada entidad a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional, apegándose a la metodología existente. Dentro del Plan de Aportes, se deben determinar los montos y
plazos del fondeo al FCEE. Dicho fondeo deberá realizarse previo al posible momento de materialización de los
riesgos, para con esto cumplir con los objetivos del Fondo, entre los cuales está la atención de los pasivos
contingentes. Posterior a la revisión por parte de la DGCPTN, esta procederá a aprobar la valoración si cumple con
los requerimientos antes descritos.
Los Planes de Aportes son objeto de seguimientos periódicos por parte de las entidades estatales, en donde se
determina la posible necesidad de aumentar o disminuir los siguientes aportes al Fondo de Contingencias, con miras
a que los recursos presentes en el FCEE permitan cubrir adecuadamente el monto esperado que generaría la
materialización de los riesgos asumidos por las diferentes entidades estatales.
El FCEE se encuentra reglamentado para recibir recursos de las entidades estatales por obligaciones contingentes,
ya sean por contratos de infraestructura y/o por operaciones de crédito público. Por contratos de infraestructura, se
tienen aquellas obligaciones contingentes derivadas de garantías otorgadas en contratos de infraestructura para los
sectores de transporte, energía, agua potable o saneamiento básico y comunicaciones, así como las provenientes de
los proyectos que se desarrollen bajo la figura de APP. Finalmente, se tiene contemplado, de acuerdo con lo
Página 84 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,165
estipulado en la Ley Anual de Presupuesto de la vigencia 2014, que las entidades que constituyen una sección del
Presupuesto Público Nacional, deberán realizar aportes por sentencias y conciliaciones.
A 30 de marzo de 2015, el FCEE contaba con un saldo acumulado de $926 mil millones, presentando un incremento
frente a la vigencia inmediatamente anterior, explicado principalmente por el fondeo realizado por la Agencia Nacional
de Infraestructura para cubrir los diferentes proyectos viales a su cargo, en especial a los proyectos contratados en el
marco del programa de Cuarta Generación de concesiones viales. Del total del saldo acumulado, el 88% corresponde
a aportes por obligaciones contingentes generadas en la celebración de contratos para el desarrollo de proyectos de
infraestructura, y el restante 12%, corresponde a obligaciones contingentes de la Nación por el otorgamiento de
garantías en la celebración de operaciones de crédito público a diferentes entidades estatales (Cuadro 7.1).
Cuadro 7.1: Saldo Acumulado Fondo de Contingencias
(Miles de Millones de pesos corrientes)
Saldo Acumulado a marzo de 2015.
Fuente: Fiduciaria La Previsora S.A
El Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, en cumplimiento del objetivo por el que fue creado, ha atendido
el pago de obligaciones contingentes, como consecuencia de la materialización de los riesgos, evitando presiones
imprevistas dentro de los presupuestos de las entidades estatales y consecuentemente propendiendo por la
estabilidad de las finanzas públicas. En el Cuadro 7.2 se presenta la discriminación, por proyecto y tipo de riesgo, de
cada uno de los pagos efectuados por el FCEE.
A través de los pagos realizados por el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, se ha podido dar
continuidad a los diferentes proyectos en los cuales las entidades han pactado garantías a los diferentes
concesionarios. Más específicamente, por medio del Fondo de Contingencias, se ha brindado liquidez a los
concesionarios que, dados sus contratos, deben fondear temporalmente la materialización de los riesgos y se ha
garantizado el correcto desarrollo de los proyectos.
De igual manera, las entidades estatales han cumplido con sus compromisos de pago de forma inmediata, evitando
así el pago de intereses corrientes y moratorios. El FCEE realiza el desembolso directamente al concesionario del
valor del riesgo materializado en máximo 10 días hábiles. Por último, se ha cumplido con el objetivo del FCEE, en el
sentido de evitar la volatilidad fiscal, por medio de presupuestos estables en las entidades estatales durante las
diferentes vigencias.
Infraestructura 811 375
Garantías de la Nación 114 0
Total 926 375
Contingente Pagos
Efectuados
Saldo
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,166
Cuadro 7.2: Pagos Fondo de Contingencias
(Miles de Millones de pesos corrientes)
Saldo Acumulado a marzo de 2015
Fuente: Fiduciaria La Previsora S.
7.1.2 Pasivo contingente por contratos de infraestructura
Desde 1983, con la expedición del Decreto 222, se reglamentó la incorporación de capital privado en la dotación de
infraestructura pública a través de las concesiones. Posteriormente, con la proclamación de la Constitución Política
de 1991, dentro del marco de la apertura económica, se impulsaron varias concesiones en diferentes sectores, como
el energético, el de telecomunicaciones y transporte.
Bajo esta coyuntura se expidieron el CONPES 2597 de 1992, la Ley 80 de 1993 y la Ley 105 del mismo año, que
dieron el marco regulatorio, los lineamientos de política y principios generales de lo que se conoce como “concesiones
viales”, que son contratos de vinculación del sector privado para la construcción, operación y mantenimiento de obras
de infraestructura pública. Con base en dicha normatividad se formuló, por parte del Gobierno Nacional, la llamada
primera generación de concesiones viales.
Teniendo en cuenta lo anterior, la asignación de riesgos realizada contractualmente en cada proyecto, implicaba a
cada entidad contratante asumir obligaciones contingentes, ya que contractualmente se establecían garantías que
son activadas por la materialización de hechos puntuales futuros e inciertos. Es así como la entidad se obligaba a
realizar diferentes pagos en caso de materializarse los riesgos, lo cual implicaba erogaciones presupuestales no
previstas dentro de los presupuestos de las entidades.
En 1995, a partir del CONPES 2775, se fijó como política estatal el traslado de una mayor proporción de los riesgos
al sector privado, como consecuencia que ya se contaba con experiencia suficiente dentro del sector para la gestión
de los mismos. A partir de entonces se formuló la segunda generación de concesiones viales. Posteriormente, con la
expedición del CONPES 3045 de 1998 y 3414 de 2006, se identificaron los proyectos prioritarios para el Gobierno
Nacional y se recomendaron modificaciones normativas con miras a mejorar aspectos contractuales de los proyectos
como adiciones y prorrogas. El resultado de dicho proceso fue la inclusión del artículo 28 de la Ley 1150 de 2007.
En paralelo con lo anterior, se expidió la Ley 448 de 1998 y su Decreto reglamentario 423 de 2001, así como el
CONPES 3107 y 3133 de 2001, por medio de los cuales se estableció el régimen de las obligaciones contingentes y
se fijaron los lineamientos de asignación de riesgos para los proyectos que serían parte de la tercera generación de
concesiones viales.
Proyecto Riesgo Pagos
Predial 126
Geológico 51
Ruta
del
Sol
Sector
II Predial 90
Diseños 40
Laudo 19
Predial 10
Siberia
-
La
Punta
-
El
Vino Predial 22
Predial 7
Tarifario 7
Ruta
del
Sol
Sector
IPredial 3
Total 375
Bosa - Granada - Girardot
Bogotá - Villavicencio
Área
Metropolitana
de
Cúcuta
y
Norte
de
Santander
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 85
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,167
Actualmente se encuentran en proceso de estructuración, licitación y adjudicación, varios proyectos de la cuarta
generación de concesiones viales, impulsados por el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para
Todos”, donde se promueve la ejecución de proyectos que faciliten la integración regional, el mejoramiento de la
capacidad de la infraestructura vial, para con ello fortalecer la competitividad del país mediante la conexión de los
principales centros de producción y consumo con los puertos marítimos, aeropuertos y pasos de frontera.
En 2012 se promulgaron la Ley 1508 y sus Decretos reglamentarios, donde se sentaron las bases normativas para
las Asociaciones Público Privadas - APP, se creó un marco normativo para los procesos de selección y contratación
del sector privado y se dispusieron los mecanismos de remuneración para los mismos. Dicha Ley hace especial
énfasis en la asignación de riesgos como piedra angular de los proyectos a desarrollar bajo el mecanismo de APP,
en los que por medio de la correcta asignación y gestión de los mismos, se maximice el valor económico de los
proyectos. El CONPES 3760 y el 3800, establecen los lineamientos de política en asignación de riesgos de la cuarta
generación de concesiones viales, de estructuración y de procesos de selección, promoviendo la participación y
gestión contractual en los diferentes proyectos. Adicionalmente, se emitió el documento CONPES 3807, en el que se
realizan ajustes a las políticas de distribución de riegos para proyectos aeroportuarios bajo el esquema de APP, dentro
del cual, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) desarrolla los nuevos proyectos correspondientes a los
aeropuertos que serán próximamente concesionados por parte de la Nación.
En el CONPES 3807, es de resaltar que se establece que el riesgo predial debe ser asumido en su totalidad por el
privado, se diferencian las redes mayores de las menores, estas últimas deben ser asumidas por el concesionario y,
finalmente, se hace la distinción entre las antiguas y nuevas licencias ambientales, donde el privado asumirá los
sobrecostos generados por las antiguas licencias y los sobrecostos de las nuevas serán compartidas entre las partes.
La Ley 1508 de 2012 dio origen a las Vigencias Futuras APP, definidas como autorizaciones de gasto futuro del rubro
de inversión, superando los periodos presidenciales, única y exclusivamente para la puesta en marcha de proyectos
desarrollados bajo el mecanismo de Asociaciones Público Privadas. Dentro del cupo de dichas Vigencias Futuras
APP, también se deben computar las valoraciones de los pasivos contingentes que realizan aportes al Fondo de
Contingencias de las Entidades Estatales.
Para determinar los Planes de Aportes al FCEE, se debe calcular el monto y posible plazo de materialización de los
pasivos contingentes. Dicho cálculo se lleva a cabo de acuerdo con las metodologías establecidas por la DGCPTN,
la cual contempla la aplicación de modelos paramétricos y de simulación, dependiendo de la disponibilidad y calidad
de la información histórica de los riesgos. Las entidades que aspiren pactar contractualmente alguna obligación
contingente, deberán ceñirse a dichas metodologías.
Continuando con las obligaciones contingentes, se emitió el Decreto 2043 de 201457, que da los lineamientos para la
asignación y asunción de los riesgos para los proyectos de APP de iniciativa Privada que no requieren desembolsos
de recursos públicos. Dentro de la normatividad expedida se establece que las iniciativas deberán presentar una
asignación de riesgo de acuerdo con el CONPES 3107 y sus modificaciones (CONPES 3760 y 3800), esto sin perjuicio
a que el originador presente una iniciativa con una asignación de riesgos más favorable para la entidad estatal.
Finalmente, en el mencionado Decreto, se establecen los mecanismos de compensación por riesgos que podrán
establecerse en las estructuraciones de los proyecto de iniciativa privada sin desembolsos de recursos públicos, como
lo son: ampliación del plazo inicial, modificación del alcance, incremento de los peajes y tarifas, subcuentas y
excedentes de los correspondientes patrimonios autónomos, entre otras.
57 El Decreto 2043 de 2014 derogó el Decreto 1553 de 2013 respecto a la asunción de riesgos.
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,168
Antes de licitarse el proyecto, la entidad deberá contar con la aprobación del correspondiente Plan de Aportes al
Fondo, en caso de ser necesario, por la DGCPTN. En este sentido, todos los proyectos que sean desarrollados bajo
el mecanismo de Asociaciones Público Privada, posteriores a la expedición de la Ley 1508 de 2012, deberán presentar
para aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la valoración de las obligaciones contingentes, las cuales
son presentadas en el cuadro a continuación para el periodo 2015 -2025.
En el Cuadro 7.3 se presenta la valoración de los pasivos contingentes derivadas de los proyectos actuales, entre los
que se encuentran concesiones de primera, segunda y tercera ola. En éll aparecen los montos de las obligaciones
contingentes pactadas bajo el programa de cuarta generación de concesiones viales, 4G Primera Ola, las cuales ya
se encuentran adjudicadas en su totalidad, a excepción de Magdalena 1.
Tales concesiones se encuentran en proceso de firma de los correspondientes contratos, realizando los estudios en
detalle y en el proceso de consecución de los recursos de deuda (cierre financiero), riesgos que son asumidos por el
privado en su totalidad. Posteriormente, se iniciaría la etapa de construcción (en la mayoría de proyectos después de
un año de firmado el contrato) en la cual se otorgaron la mayoría de las garantías por parte de la ANI, debido a que
es la etapa crítica del proyecto.
Página 86 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,169
Cuadro 7.3: Pasivo Contingente 2014-2024 concesiones actuales
* Millones de pesos constantes de diciembre de 2012.
** Miles de Millones de pesos corrientes. Saldo Acumulado a marzo de 2015. Fuente: Fiduciaria La Previsora S.A.
*** Cálculos realizados por DEE – SAF (DNP). Fuente: Agencia Nacional de Infraestructura.
Fuente: Planes de Aportes aprobados por la DGCPTN - MHCP.
Desarrollo del Oriente de Medellín y Valle de Rionegro*** Ingreso Mínimo 668.41 0
Malla vial del Meta*** Ingreso Mínimo 19.25 0
Santa Marta – Paraguachon*** Ingreso Mínimo 40.01 0
Político Social 0 15.394
Predial 148.332 81.571
Ingreso 0 12.965
Predial 0 23.994
Tarifario 16.054 11.838
Armenia - Pereira - Manizales Comercial 0 14.945
Ambiental 1.663 8.248
Diseños 63.264 8.068
Geológico 294.363 18.224
Laudo 31.509 26.800
Predial 73.683 18.492
Geológico 0 13.992
Predial 0 43.210
Ingreso 0 3.495
Predial 0 91.510
Geológico 0 9.650
Ingreso 0 5.825
Tributario 0 913
Malla vía del Valle Predial 3.237 9.485
Ambiental 67.050 10.607
Comercial 0 28.894
Predial 0 2.403
Ruta Caribe Pr edial 0 63.083
Geológico 0 76.662
Predial 0 19.920
Comercial 144.911 0
Predial 12.740 21.609
Comercial 0 11.402
Predial 0 27.094
Siberia - La Punta - El vino Predial 0 50.866
Zipaquirá - Palenque Puntos Críticos 4.582 4.842
Predial 27.358 29.945
Ingreso 0 36.220
Tributario 0 9.113
1'616.416 811.279
Proyecto Riesgo Contingente 2014-2024* Saldo FCEE**
Rumichaca - Pasto - Chachagüí
Ruta del Sol sector 1
Ruta del Sol sector 2
Ruta del Sol sector 3
Zona Met. Bucaramanga
Total
Américas
Área Met. Cúc uta
Bogotá - Villavicencio
Bosa - Granada - Girardot
Córdoba - Sucre
Girardot - Ibagué - Cajamarca
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,170
Cuadro 7.4: Pasivo Contingente 2015-2025 - 4G Primera Ola
(Millones de pesos constantes de 2012)
Fuente: Planes de Aportes aprobados por la DGCPTN.
Ambiental 17.192 17.192
Comercial 3.340 19.100
Predial 74.364 74.364
Redes 311 311
Ambiental 3.284 3.284
Comercial 33.927 137.126
Predial 26.516 26.516
Redes 11 11
Ambiental 5.179 5.179
Comercial 18.561 270.435
Geológico 0 0
Predial 8.159 8.159
Redes 750 750
Ambiental 3.734 3.734
Comercial 75.390 146.938
Predial 22.164 22.164
Redes 451 451
Ambiental 14.105 14.105
Comercial 9.145 151.608
Geológico 37.091 37.091
Predial 15.213 15.213
Redes 1.033 1.033
Ambiental 3.066 3.066
Comercial 71.392 125.081
Predial 23.182 23.182
Redes 464 464
Ambiental 2.724 2.724
Comercial 16.602 157.426
a
ción
Ancón
Sur 10.451 10.451
Predial 13.670 13.670
Redes 54 54
Ambiental 1.226 1.226
Comercial 13.873 131.045
Geológico 4.848 4.848
Predial 12.905 12.905
Redes 10 10
Ambiental 558 558
Comercial 2.890 95.215
Predial 35.829 35.829
Redes 3.513 3.513
Ambiental 8.429 8.429
Comercial 50.717 145.207
Predial 20.833 20.833
Redes 127 127
Total 667.281 1'750.627
Pacifico 2
Pacifico 3
Perimetral del oriente de Cundinamarca
Pacifico 1
Contingente
2015-2025*
Total Contingente
del proyecto
Riesgo
Proyecto
Cartagena - Barranquilla
Girardot - Pto Salgar
Magdalena 1
Magdalena 2
Múlalo - Loboguerrero
Norte
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 87
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,171
Resulta evidente que se presenta una concentración del contingente para el periodo comprendido en el MFMP frente
al total del contingente del proyecto, ya que la mayoría de los riesgos compartidos entre la Agencia Nacional de
Infraestructura y el concesionario, se podrían llegar a materializar en la etapa de construcción, etapa que se encuentra
contemplada en los proyectos entre 3 y 5 años.
La excepción corresponde al riesgo comercial. En los proyectos que se ejecuten bajo el programa de 4G, se contará
con cuatro periodos en los cuales se podría llegar a compensar al concesionario, en caso que el tráfico sea inferior al
proyectado en el estudio. Dichos periodos corresponden a los años 8, 13, 18 y 25. Para el caso del año 25, si se
llegare a materializar el riesgo comercial, la ANI podrá extender el plazo de los contratos cuatro años adicionales,
hasta el año 30. Si luego de dicha extensión aún no se ha alcanzado el valor presente de los peajes ofertados por el
concesionario, se deberá realizar una compensación económica al concesionario.
Frente al Marco Fiscal de Mediano Plazo de la vigencia anterior, sobresale la reestructuración que se presentó del
proyecto Mulaló – Loboguerrero, a partir de la expedición del Decreto 1026 de 2014, en el cual se establecen las
Unidades Funcionales de Tramo Túnel. A partir de dicha expedición, se realizó un ajuste en el valor del CAPEX para
las actividades de excavación, pre soporte y soporte, las cuales son las que gozan de garantía geológica por parte de
la Agencia Nacional de Infraestructura.
De igual manera, es relevante la variación del proyecto Girardot – Honda – Puerto Salgar, respecto al riesgo comercial.
Esto explicado principalmente, por la reubicación de uno de los peajes nuevos del proyecto, en específico el peaje
ubicado entre Honda y La Dorada. Con esta reubicación y por medio de una restricción vehicular al tráfico pesado
entre La Dorada y el puente existente, se evita la posible elusión del tráfico de largo trayecto. Por otra parte, los
habitantes de los municipios estarán exentos del pago de dicho peaje y se establecerá una tarifa diferencial para los
vehículos de categoría I. Esto con el fin de reducir el impacto social del proyecto. Finalmente, el valor del contingente
varía como resultado de la implementación dentro de la estructura del riesgo comercial de los cuatro cortes, años 8,
13, 18 y 25, mencionados anteriormente.
Cabe resaltar que los proyectos Autopistas para la Prosperidad Mar 1 y Mar 2, presentaron una reestructuración por
parte de la Agencia Nacional de Infraestructura, por lo cual, éstos no serán parte de la primera ola sino de la segunda
ola. Dentro de la reestructuración de Mar 2, se aumenta el alcance del proyecto en dirección al Urabá, para la cual se
contempla el aumento del plazo del contrato, así como recibir dos nuevos peajes que actualmente pertenecen a la
concesión Transversal de las Américas. Estos cambios implicarán un aumento en el riesgo comercial y
consecuentemente, en el Plan de Aportes.
De forma análoga, se presentan en el Cuadro 7.5, los montos de las obligaciones contingentes correspondientes a la
segunda ola del programa de cuarta generación de concesiones viales – 4G, las cuales presentan una estructura de
riesgos similares entre sus proyectos.
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,172
Cuadro 7.5: Pasivo Contingente 2015-2025 - 4G Segunda Ola
(Millones de pesos constantes de 2012)
Fuente: Planes de Aportes aprobados por la DGCPTN.
*Cifras provisionales.
Vale la pena hacer algunas precisiones acerca del proyecto Bucaramanga – Barrancabermeja – Yondó, en el cual se
otorgó una garantía por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura por el movimiento de los coluviones en la
Ambiental 10.480 10.480
Comercial 15.339 93.593
Geológico 0 0
Predial 16.927 16.927
Redes 935 935
Ambiental 4.648 4.648
Comercial 32.249 127.259
Geológico 0 0
Predial 11.026 11.026
Redes 1.169 1.169
Ambiental 2.261 2.261
Comercial 67.006 472.927
Geológico 57.678 57.678
Redes 250 250
Predial
45.038 45.038
No
instalación
Caseta
de
Peaje 166.734 166.734
Movimiento
Coluviones 17.575 39.213
Ambiental 12.024 12.024
Comercial 113.675 554.863
Predial 82.815 82.815
Redes 514 514
Ambiental 2.879 2.879
Comercial 31.958 137.004
Ambiental 9.748 9.748
Comercial 33.281 292.495
Predial 33.878 33.878
Redes 83 83
Ambiental 155 155
Comercial 6.455 35.166
Predial 7.287 7.287
Ambiental 15.310 15.310
Comercial 49.146 329.925
Predial 76.213 76.213
Redes 618 618
Ambiental 2.053 2.053
Comercial 71.194 251.835
Predial 56.720 56.720
Redes 91 91
No
instalación
Caseta
de
Peaje 35.447 35.447
Ambiental 1.686 1.686
Comercial 64.286 189.412
Predial 74.340 74.340
Redes 34 34
Total 1.231.205 3.252.735
Pasto - Rumichaca
Neiva - Mocoa – Santana**
Neiva – Girardot**
Riesgo Contingente
2015-2025*
Total Contingente del
Proyecto
Mar 1
Mar 2**
Bucaramanga – Barrancabermeja – Yondó**
Villavicencio - Yopal
Transversal del Sisga**
Popayán - Santander de Quilichao
Puerta de Hierro - Cruz del Viso
Proyecto
Página 88 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,173
Unidad Funcional 3. Dicha garantía consiste en la asunción de tres costos por parte de la ANI, el primero, asunción
de los costos por remoción de material granular superior a 2.000 m3 por cada mes, siempre y cuando, el acumulado
del material a remover, se deba por eventos en los cuales se superen los 100m3 en cada uno de ellos. Segundo,
reconstrucción de los tramos de vía afectados por movimientos de los coluviones que generen la pérdida total o parcial
de la banca. Y tercero, reconstrucción de los tramos de la vía afectada, por movimientos de los coluviones que generen
fallos en la estructura del pavimento, los cuales tengan una diferencia de altura superior a un 1mt, en una longitud
mínima de diez metros.
Por otra parte, se presentan otros proyectos desarrollados bajo mecanismos de Asociación Público Privada, que han
sido aprobados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y cuentan con un Plan de Aportes al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales (Ver Cuadro 7.6).
Cuadro 7.6: Pasivo Contingente 2014-2024 – Cormagdalena
(Millones de pesos constantes de 2012)
Fuente: Planes de Aportes aprobados por la DGCPTN.
Dentro de los proyectos que se han desarrollado por medio de la figura de las APP y que cuentan actualmente con la
aprobación de obligaciones contingentes por parte de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, se
encuentran proyectos aeroportuarios, como los son el Aeropuerto Ernesto Cortissoz de la ciudad de Barranquilla y el
proyecto aeropuertos del Sur – Occidente, que corresponden al Edén de Armenia, Benito Salas de Neiva y el
Aeropuerto Guillermo León Valencia de la ciudad de Popayán. Estos dos proyectos de aeropuertos cuentan con la
misma asignación y porcentaje de asunción de riesgos, los cuales fueron determinados por medio del CONPES 3807.
Igualmente, los dos proyectos no realizan aportes al FCEE, ya que de acuerdo con la entidad estructuradora de los
proyectos, ANI, ningún riesgo cuenta con una probabilidad significativa de ocurrencia o el posible impacto de la
materialización de los riesgos no es significativa para afectar el desarrollo normal del proyecto.
A pesar de lo anterior, en caso de que alguna de las condiciones previamente mencionadas, probabilidad o impacto,
varíen en el futuro y la posible materialización de los riesgos sea una amenaza para la correcta ejecución de los
proyectos, se deberá realizar el seguimiento y en caso de ser necesario, realizar aportes al Fondo de Contingencias.
En este momento, el proyecto de aeropuertos del Sur – Occidente, se encuentra en proceso de reestructuración por
parte de la ANI, debido a que su licitación se declaró desierta en el mismo proceso en el cual se adjudicó el aeropuerto
Ernesto Cortissoz. Vale destacar, que este último no requería desembolsos de recursos públicos para la ejecución de
las intervenciones previstas y realizar la operación y mantenimiento del aeropuerto durante la duración del contrato.
De forma similar, existen proyectos que no realizan aportes al Fondo de Contingencias y que son desarrollados bajo
el esquema de Asociaciones Público Privadas, estas son las Iniciativas Privadas sin desembolsos de recursos
públicos. En este tipo de iniciativas, los proyectos deben contar con mecanismos de mitigación que riesgos, los cuales
han de ser suficientes para atender la totalidad de los riesgos que son asumidos o compartidos por la entidad estatal.
Ambiental 1.025 1.025
Cambio en el cauce 86.881 90.251
Comercial 9.617 11.214
Reparación Obras (Oy M) 1. 082 1.412
Total 98.605 103.902
Cormagdalena
Proyecto Riesgo
Contingente
2015-2025*
Total
Contingente
del Proyecto
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,174
Dentro de los mecanismos58, se encuentran aumento del plazo del contrato, aumento de las tarifas, subcuentas y
excedentes del patrimonio autónomo del proyecto o modificación del alcance del contrato. Estos mecanismos en
ningún caso podrán contemplar desembolsos de recursos públicos.
Actualmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha aprobado cinco (5) proyectos que cumplen con los
requisitos previamente mencionados, velando de esta forma por las finanzas públicas, donde solo se aprueban
proyectos en los cuales los riesgos contractuales que se encuentran en cabeza del sector público se encuentran
mitigados. De esta forma, se evitan erogaciones presupuestales que no se tenían contempladas dentro de los
presupuesto de las entidades para la ejecución de los diferentes proyectos.
Los proyectos de iniciativa privada sin desembolsos de recursos públicos que han sido aprobados por la DGCPTN
son Ibagué – Cajamarca, (segunda calzada desde Ibagué hasta Cajamarca), Malla vial del Meta, Chirajará –
Villavicencio (tercer tercio en doble calzada del corredor vial Bogotá – Villavicencio), Cesar - Guajira y Cambao -
Manizales. De los proyectos enlistados, los primeros tres ya fueron adjudicados directamente a los originadores, los
dos restantes se encuentran en proceso de adjudicación por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura.
Es de resaltar que la asignación de riesgos en cada proyecto de Asociación Público Privada de iniciativa privada
difiere entre cada uno de ellos, sin embargo deben mantenerse dentro de la normatividad vigente, en la cual se
establece que la asignación de los riesgos en los proyectos de iniciativa privada deberá estar enmarcada en el
CONPES 3107 “Política de Manejo de Riesgo Contractual del Estado para Procesos de Participación Privada en
Infraestructura” sin perjuicio que el privado presente una iniciativa con asignación de riesgos más favorable en para
la entidad contratante.
Teniendo en cuenta lo anterior, en los proyectos Ibagué – Cajamarca y Cambao - Manizales, el privado asume la
totalidad de los riesgos por sobrecostos predial, redes y ambiental, el riesgo comercial y se comparten entre el público
y el privado el riesgo de cambio normativo, dentro de las mismas bandas del programa 4G, con lo cual se presenta
una asignación que mejora las condiciones de las iniciativas públicas. Esto se da principalmente, por el conocimiento
y el alto nivel de calidad de los estudios realizados por los originadores de los proyectos para presentar las iniciativas
privadas, donde el privado gracias a sus estudios, cuenta con un alto grado de información y de alta calidad, para
asumir los riesgos y se encuentra en mejor posición que el sector público, para la gestión de los mismos.
Por otra parte, se encuentran los proyectos Malla vial del Meta y Cesar – Guajira, donde el privado y el público
comparten los riesgos de sobrecostos en adquisición predial, compensación ambientales e interferencia de redes, en
la misma escalera del CONPES 3760, de igual manera para el riesgo tributario. En estos proyectos el riesgo comercial
es asumido por el privado, siendo la principal diferencia frente a la asignación de riesgos de los proyectos de iniciativa
pública.
Finalmente, la asignación de los riesgos del proyecto Chirajará – Villavicencio, presenta una diferencia frente a los
riesgos de iniciativas públicas de 4G, ya que en la escalera de asunción de riesgos por sobrecostos prediales,
ambientales, redes y geológico, el sobrecosto por encima del doble del valor estimado para realizar dichas actividades
será asumido por el concesionario, con lo cual se mejora la asignación dada en el CONPES 3760. Esta asignación se
debe principalmente, a la experiencia con la que cuenta al originador al ser el mismo concesionario que está realizando
los túneles del segundo tercio del corredor Bogotá – Villavicencio. Al igual que en las anteriores iniciativas privadas,
el riesgo comercial está totalmente asumido por el concesionario.
58 Regulados por el decreto 2043 de 2012,
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 89
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,175
Como puede observarse en el Cuadro 7.7, las obligaciones contingentes por contratos administrativos desarrollados
bajo esquemas de Asociaciones Público Privadas59, representan el 0,51% del PIB. Este monto refleja un aumento de
$1,06 billones frente al Marco Fiscal de Mediano Plazo de la vigencia inmediatamente anterior. Este aumento se
explica principalmente por la valoración de los proyectos de segunda ola del programa de cuarta generación de
concesiones viales – 4G, donde se modificaron dos proyectos que pertenecían anteriormente a la primera ola y se
aprobaron ocho (8) proyectos nuevos.
Cuadro 7.7: Pasivo Contingente en Contratos para el Desarrollo de Infraestructura Vial
(Millones de pesos constantes de 2012)
Fuente: Planes de aportes aprobados por la DGCPTN.
De igual manera, el aumento es explicado por los seguimientos realizados durante la última vigencia, en especial al
proyecto Transversal de la Américas, donde el contingente por sobrecostos en la adquisición predial tuvo un aumento
significativo. Por otra parte, tras la suscripción del otrosí al contrato de Ruta del Sol sector II, donde se contempla la
intervención del tramo Río de Oro – Aguaclara – Gamarra, fue necesario la emisión de un nuevo Plan de Aportes. Ya
que la estructura del otrosí modifica el riesgo comercial60 y se otorgan nuevas garantías comerciales, que en el alcance
básico del proyecto no se contemplaban, las cuales son similares a las otorgadas en las de 4G para las vigencias
2023, 2028 y 2035.
Es de destacar que los Planes de Aportes que soportan el fondeo del Fondo de Contingencias de las Entidades
Estatales, como mecanismo de mitigación de los riesgos asumidos por la ANI, se encuentran contabilizados dentro
del Cupo de Vigencias Futuras APP.
Desde el anterior Marco Fiscal de Mediano Plazo, se llevaron a cabo los seguimientos por parte de la Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional a los Planes de Aportes de varios proyectos pertenecientes a la Agencia
Nacional de Infraestructura – ANI. Dichos seguimientos se realizan a partir de la información técnica que remite cada
entidad, en la cual se analiza la evolución de los riesgos, tanto los cubiertos por el Fondo de Contingencias, como
aquellos que podrían afectar la continuidad del proyecto y que no están siendo atendidos por el Fondo. En este
sentido, los Planes de Aportes, se modifican ya sea aumentándose o disminuyéndose el monto de los aportes, a partir
de la probabilidad de ocurrencia y el posible impacto de los riesgos en los proyectos. Dentro de los seguimientos se
contemplan principalmente un nuevo cronograma de aportes, con su correspondiente monto.
Se destacan los siguientes seguimientos, en su totalidad proyectos pertenecientes al programa de 4G, con sus
respectivas modificaciones a los Planes de Aportes, donde se modificaron principalmente el cronograma de los
aportes, dadas las fechas de inicio cada proyecto, a saber: Girardot – Honda – Puerto Salgar y Autopistas para la
Prosperidad Conexión Norte, Magdalena 2, Pacifico 1, Pacifico 2 y Pacifico 3.
De igual manera, se iniciaron los procesos de seguimiento a diversos proyectos de diferentes sectores, que son
administrados por la Agencia Nacional de Infraestructura. Entre los proyectos analizados se encuentran contratos de
primera, segunda y tercera generación de concesiones viales, así como contratos del sector aeroportuario. Se
59 Las concesiones se entienden como un tipo de Asociación Público Privada.
60 Dentro del riesgo comercial se contempló la instalación de dos (2) nuevos peajes y el aumento del 15% de las tarifas actuales
(incremento del 3% real de las tarifas por 5 años consecutivos).
$ Billones % PIB $ Billones % PIB
Concesiones desarrollo de infraestructura 2,55 0,40% 3,61 0,51%
Obligaciones Contingentes 2014-2024 2015-2025
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,176
destacan varios proyectos que no habían sido objeto de seguimiento por parte de la DGCPTN y en los cuales se
contempla, a futuro, la realización de aportes al Fondo de Contingencias. De esta manera, se demuestra la relevancia
del Fondo, como mecanismo de mitigación de riesgo, para garantizar la continuidad de la ejecución de los contratos,
propendiendo por la estabilidad fiscal de las diferentes entidades que pacten obligaciones contingentes.
Los contratos que iniciaron el proceso de seguimiento en los cuales se plantea la modificación de los actuales planes
de Aportes son los siguientes: Zona Metropolitana de Bucaramanga, Área metropolitana de Cúcuta, Cartagena -
Barranquilla (Vía al Mar), Córdoba – Sucre, Malla vial del Valle del Cauca y Cauca, Ruta del sol sector II y Girardot -
Ibagué - Cajamarca.
Por otra parte y como se mencionó anteriormente, los siguientes proyectos podrían llegar a realizar aportes al Fondo
de Contingencias: Desarrollo del Oriente de Medellín y Valle de Rionegro – DEVIMED, Pereira – La Victoria, Neiva -
Espinal – Girardot y Santa Marta – Paraguachón. También se encuentran los proyectos que modificarán el cronograma
de los aportes pertenecientes a 4G: Perimetral de Oriente de Cundinamarca y Cartagena – Barranquilla. Finalmente,
se presentaron los siguientes proyectos aeroportuarios para seguimiento: Aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla y
Aeropuerto Internacional El Dorado.
7.1.2.1 Fondo de contingencias por contratos de infraestructura
El Fondo de Contingencias, para el caso de proyectos de infraestructura funciona como un sistema de auto ahorro,
donde cada una de las entidades que contrae obligaciones contingentes en la celebración de algún contrato de APP
o de concesión para los sectores de i) Infraestructura de transporte, ii) Energético, iii) Agua Potable o Saneamiento
básico y iv) Comunicaciones, debe realizar el giro de recursos para mitigar los riesgos en caso de la materialización
de los mismos.
Dicho mecanismo de mitigación, permite que la entidad cuente con los recursos necesarios para atender la
materialización de los riesgos, garantizando así, la continuidad de los proyectos. Asimismo, cumplimiento con su
principal objetivo, el cual es la estabilidad fiscal de las finanzas públicas de las entidades estatales.
En el Gráfico 7.1 se presenta el perfil de los Planes de Aportes para las vigencias 2015 – 2025, de las entidades
estatales que actualmente cuentan con un Plan de Aportes aprobado por la Dirección General de Crédito Público y
Tesoro Nacional.
Como se mencionó anteriormente, la concentración de los Planes de Aportes en las próximas vigencias, se debe
principalmente a la puesta en marcha del programa de cuarta generación de concesiones viales y las garantías que
dentro del programa se están otorgando a los concesionarios durante la etapa de construcción. Entre ellos sobresalen
los sobrecostos en la adquisición predial, en el traslado de redes y compensaciones socio-ambientales y geológicas
(estas últimas en caso de aplicar). Las mencionadas garantías, adicionalmente, tienen la connotación de que se
podrían llegar a materializar durante la etapa de construcción, en un periodo no mayor a los próximos cinco años.
Por otra parte, para la garantía comercial que se otorga para los proyectos de 4G y con miras a evitar posibles
desequilibrios fiscales futuros, como los vividos en los proyectos de la primera generación de concesiones viales, se
está realizando desde este momento el fondeo del Fondo de Contingencias para el primer corte, el cual corresponde
al año 8 de ejecución de cada uno de los contratos.
Página 90 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,177
Gráfico 7.1: Perfil de aportes al Fondo de Contingencias
(Millones de pesos constantes de 2012)
Fuente: Planes de Aportes aprobados por la DGCPTN.
7.1.3 Pasivos contingentes por operaciones de crédito público
El Gobierno Nacional en desarrollo de sus principios y obligaciones constitucionales está facultado para garantizar
obligaciones resultantes de la celebración de operaciones de crédito público que celebran las entidades estatales. En
este sentido, el Decreto 2681 de 1993 faculta a la Nación para otorgar garantías a las entidades estatales,
requiriéndose entre otros, el concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), el
concepto de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público (CICP) y la constitución de contragarantías por parte
de la entidad beneficiaria, a favor de la Nación.
La normatividad vigente permite comprender y contextualizar los riesgos fiscales a los cuales se encuentra expuesta
la Nación por ser garante en operaciones de crédito público. En general el riesgo que enfrenta un acreedor y un
garante se origina en la posibilidad de incumplimiento de las obligaciones por parte del deudor, conocido como riesgo
crediticio o riesgo de contraparte. En este sentido, es relevante valorar el monto en exposición vigente de las
operaciones de crédito público tanto internas como externas, celebradas con garantía de la Nación, lo cual consiste
en el saldo adeudado y explícitamente en una probabilidad de incumplimiento por parte del deudor.
Actualmente los lineamientos metodológicos para la valoración de los pasivos contingentes en operaciones de crédito
público se basan en dos variables, el monto en exposición y la probabilidad de incumplimiento, lo cual respectivamente
representa, el monto adeudado por las entidades garantizadas y la calidad crediticia de las entidades garantizadas.
La valoración de los pasivos contingentes de la Nación generados por garantías en operaciones de crédito público,
se realizó para veintiocho (28) entidades, doce (12) territoriales del nivel central (Departamentos, Municipios y
Distritos) y dieciséis (16) descentralizadas del orden nacional y territorial. Frente a lo reportado el año pasado, se
presenta la disminución de tres (3) entidades al pasar de 31 a 28, ante la terminación de las obligaciones de la
Empresa URRA S. A. y de los municipios de Pasto y de Aracataca, no obstante, entidades como Bancoldex, Icetex
y Findeter que en períodos anteriores ya registraban deuda garantizada, han contratado nuevas operaciones que
hacen parte de la valoración del contingente estimado en esta oportunidad, con lo cual se aumenta el monto en
exposición.
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
1ra Ola 2da Ola Cormagdalena Anteriores
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,178
En estas circunstancias, el número de operaciones garantizadas con corte a 31 de marzo de 2015 correspondió a
noventa y ocho (98), que con referencia al cierre de la vigencia 2013, año en el cual este número era de ciento tres
(103), se presenta una disminución de cinco (05). El movimiento en el número de operaciones se dio de la siguiente
manera: partiendo de 103 al cierre del período anterior, esta cantidad se disminuye en 13 por las operaciones salientes
y se incrementa en 8 por las contrataciones nuevas, lo que da un resultado final de 98, que constituyen el total para
la valoración realizada a 31 de marzo de 2015. Vale destacar que para aquellas operaciones salientes los montos son
relativamente pequeños, dado que al acercarse el vencimiento de sus obligaciones, sus acreencias corresponden a
un saldo pequeño de capital e intereses. No obstante, para aquellas nuevas se presentan valores importantes. Para
cinco operaciones suscritas por Bancoldex, Icetex y Findeter, los montos en conjunto ascendieron a US$550 millones.
Esta situación ha hecho que el monto expuesto se incremente de manera importante y en consecuencia el pasivo
contingente. Las noventa y ocho operaciones referidas anteriormente, representan para la Nación un monto de
exposición de $5,9 billones para el año 2015. En el Cuadro 7.8 se muestra el monto en exposición para cada una de
las vigencias, del valor adeudado por las entidades ajustado por el porcentaje en que son garantizadas por la Nación
para cada una de las operaciones:
Cuadro 7.8: Monto en exposición
Fuente: Sistema de Deuda Pública – DGCPTN
Cálculos Subdirección de Riesgo
Además del monto de exposición, constituye una variable importante para la estimación del pasivo contingente, la
probabilidad de incumplimiento por parte de las entidades deudoras, respecto al servicio de la deuda, la cual es posible
extraer a partir de la calificación crediticia61 de la entidad beneficiaria de la garantía de la Nación.
El marco teórico y jurídico que subyace la valoración del pasivo contingente se encuentra detallado en la Resolución
0932 de 2015, emanada por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional. En el Gráfico 7.2 se ilustra
el monto en exposición por créditos garantizados clasificados según su calificación crediticia.
61 Calificación otorgada por una agencia calificadora de riesgo autorizada en Colombia
Año Billones de pesos
2015 5,85
2016 6,97
2017 6,89
2018 6,56
2019 6,11
2020 5,61
2021 5,08
2022 4,52
2023 3,82
2024 3,33
2025 2,94
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 91
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,179
Gráfico 7.2: Monto en exposición por calificaciones
Cifras en millones de pesos
Fuente: Subdirección de Riesgo – DGCPTN.
Evidentemente, una importante proporción del monto en exposición de los créditos garantizados (83,5%) se encuentra
asociado a entidades calificadas como AAA (triple A) y AA (doble A). No obstante, en comparación con el período
inmediatamente anterior, cuya concentración se situó en el 86,5%, se observa una caída en la calificación de
contraparte de las diferentes entidades garantizadas. De igual manera, es importante destacar que se presenta una
baja incidencia del monto en exposición asociado a entidades calificadas como CCC (Triple C).
A marzo de 2015, del total del monto en exposición, el 6,5% se encuentra ubicado en dicha escala, con un valor de
$384.937 millones, que en comparación con la vigencia anterior, donde se situó en 6,6%, no registró cambios
importantes.
Finalmente y de acuerdo con el monto en exposición y la probabilidad de incumplimiento de las diferentes entidades
garantizadas, se obtiene el valor del contingente para el período 2015-2025, el cual asciende a $1,82 billones, 107,8%
mayor al reportado en 2014 que fue de $0,88 billones, como puede observarse en el Cuadro 7.9:
Cuadro 7.9: Pasivo Contingente Operaciones de Crédito Público
Fuente: Subdirección de Riesgo – DGCPTN.
El importante incremento en el contingente se explica principalmente por el aumento en el monto en exposición,
originado por la entrada de nuevas operaciones que, como se mencionó anteriormente, corresponden a tres
entidades, Icetex, Bancoldex y Findeter, las cuales contrataron operaciones por un monto total de US$550 millones,
a lo que se suma la devaluación que la moneda local ha presentado frente al dólar, hechos que significan importante
incidencia en el aumento del contingente. Particularmente lo referente a la devaluación incide en la medida en que la
mayoría de las operaciones garantizadas se encuentran contratadas en Dólares.
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
AAA AA+ AA- AA- BBB BBB- CCC
$ Billones % PIB $ Billones % PIB
Operaciones de Crédito Público $0,88 0,13% $1,82 0,23
Obligaciones Contingentes 2014-2024 2015-2025
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,180
7.1.3.1 Fondo de contingencias por operaciones de crédito público
Como compensación al pasivo contingente, se tienen dos fuentes de cobertura: i) las contragarantías constituidas y
ii) el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales. Frente a la primera cobertura, la política de la Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, establece que las
entidades garantizadas deben constituir contragarantías suficientes, líquidas y fácilmente realizables.
Respecto al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, la Ley 448 de 1998 lo estableció como un mecanismo
de liquidez para eventos en los cuales las obligaciones contingentes se hagan efectivas. Para el caso de las
obligaciones contingentes que se originan en operaciones de crédito público, el Fondo viene operando desde 2005,
año en que entró en vigencia el Decreto 3800, mediante el cual se reglamenta los aportes a dicho Fondo por las
obligaciones contingentes que tengan origen en la celebración de operaciones de crédito público. En el Cuadro 7.10
se detallan las operaciones respecto a las cuales el Fondo de Contingencias viene recibiendo aportes y los montos
que a marzo 2014 y 2015 existían en dicho Fondo, como resultado de los respectivos aportes:
Cuadro 7.10: Saldo del Fondo de Contingencias
Fuente: Informes de Gestión Fideicomiso 1519 Fiduprevisora S. A. a marzo de 2014 y a
marzo de 2015
Entidad/Operación 2014 2015
Aguas del Magdalena – CAF US$58,1 4,5 4,5
Departamento de An tioquia –BID U S$ 60 mill. 4, 1 4,8
Departamento de Antioquia –BIRF US$ 20 mill. 1,2 1,4
Bancoldex – BID 2193-OC US$200 mill 9,4 12,2
Bancoldex – BID 2080-OC US$100 mill 5,8 7
Banco Agrario de Colombia 0,2 0,2
Bogotá, D. C. – BIRF US$80 mill. 2,3 3,3
Bogotá, D. C. – BID 1812 US$60 mill. 3,1 3,7
Bogotá, D. C. – BID 1759 US$10 mill. 0,3 0 ,3
Bogotá, D. C. KFW €3,5 Millones 0 0
Bogotá, D. C. – BIRF US$30 mill. 0,3 0,5
Bogotá, D. C. – BID 2136 0,3 1
Caprecom T1 0,2 0,2
Caprecom T2 0,4 0,5
CEDELCA 0,6 0,6
Departamento del Cesar 3,1 3,2
EMPOPASTO – BID US$27,8 mill 0,8 1 ,4
EPM – Porce III-BID 1664-CO US$ 200 mill. 9 10,3
EPM – BID 2120-OC US$450 mill 1,9 3,6
Financiera de Desarrollo Nacional - FDN(Paipa IV) 3,4 3,5
Findeter 2,7 2,7
Findeter – BID US$75 mill. 3 3,1
Findeter – BID US$75 mill. T3 0, 7 1,6
Departamento de la Guajira 6,9 8,8
ISAGEN - PFTL 20 22,2
ICETEX – BIR F US$3 00 mill. 9,4 11,9
C.A.R. 0,2
Findeter – BID 2768 $75 millones 0,8 1,2
Findeter 0
Total Aportes 95,1 114,2
Saldo
marzo
Página 92 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,181
7.1.4 Pasivos contingentes por sentencias y conciliaciones
En cuanto a la actividad litigios en contra de las entidades estatales, ésta se constituye en un pasivo contingente, ya
que no se conoce el momento en el cual el juez emitirá su fallo, el sentido del mismo y el monto de la sentencia. Estos
procesos judiciales o conciliaciones, implican una erogación presupuestal que las entidades deben apropiar en sus
presupuestos para atender el cumplimiento de la sentencia y de esta forma evitar el pago de intereses corrientes y/o
moratorios.
Históricamente, se evidencia un aumento en la apropiación y pago del rubro de Sentencias y Conciliaciones dentro
de los presupuestos de las diferentes entidades que constituyen una sección del Presupuesto General de la Nación,
como se puede observar en el Gráfico 7.3:
Gráfico 7.3: Pago anual por sentencias y conciliaciones
Fuente: Subdirección de Análisis y Consolidación Presupuestal - DGGPPN
Cálculos: Subdirección de Riesgo - DGCPTN
Desde el año 2000 hasta el 2014, se han atendido pagos por sentencias y conciliaciones por un monto acumulado
que asciende a 7,6 billones de pesos constantes de 2012. Esto puede ser explicado por el aumento en la cantidad de
demandas interpuestas contra el Estado y el monto de las pretensiones asociadas a cada proceso. Lo anterior generó
la necesidad de adoptar políticas para evitar el daño antijurídico y el fortalecimiento de la defensa del Estado.
En el Gráfico 7.3 se evidenció la tendencia creciente que ha tenido el pago de sentencias desde el año 2002. Durante
la vigencia 2014, las apropiaciones fueron de 1,1 billones de pesos constantes, de los cuales se ejecutaron $0,9
billones, es decir el 84,2% de las apropiaciones. Por otro lado, el valor pagado durante la última vigencia, representa
el 12,5% del total de los pagos desde el año 2000.
De acuerdo con la información histórica presentada y con el ánimo de dar respuesta al creciente número de demandas
contra el Estado y disminuir el valor de los pagos efectuados por el rubro de sentencias y conciliaciones, mediante el
Decreto 4085 de 2011 se creó la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado - ANDJE. De acuerdo con gráfico
7.3, se evidencia una estabilización para la vigencia 2013 y una disminución de los pagos para la vigencia 2014, con
lo cual se podría argumentar que las políticas impartidas desde la creación de la Agencia han tenido impacto positivo
en las finanzas públicas.
Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica por medio de
la suscripción de un Convenio Interadministrativo, han venido aunado esfuerzos para contar con información confiable
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,182
y adecuada para la defensa jurídica de la Nación. En este sentido, la Agencia cuenta como uno de sus pilares con el
sistema único de información litigiosa, el cual desde esta vigencia contará con una versión llamada E-Kogui.
Este nuevo sistema centra sus objetivos en la recolección, consolidación, procesamiento y publicación de la
información sobre la actividad litigiosa del Estado Colombiano. A partir de dicha información, se generan herramientas
para la toma de decisiones, generación de políticas de prevención del daño antijurídico y estrategias para la correcta
defensa jurídica de las entidades estatales. De igual manera, permite identificar las causas recurrentes por las cuales
la administración ha sido demanda y el posible impacto fiscal que se podría generar. Identificadas éstas y otras causas
se podrán focalizar los esfuerzos en diferentes estrategias hacia la correcta defensa en esos casos, así como la
prevención del daño antijurídico.
Para el cumplimiento de estos objetivos, el cálculo del pasivo contingente se constituye en una herramienta esencial
para el análisis del comportamiento de las demandas en contra de las entidades estatales, en las diferentes
jurisdicciones donde son interpuestas las demandas: Ordinaria, Administrativa, Constitucional, Mecanismos
Alternativos de Solución de Conflictos (MASC) y Sistema Interamericano de Derechos Humanos, entre otras.
Del mismo modo, cabe anotar que con la entrada en vigencia del artículo 80 de la Ley 1687 de 2013, Ley de
Presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia 2014, en donde se establece la forma en la que las
entidades del PGN deberán realizar aportes al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales - FCEE, a partir
de la vigencia 2015, se espera generar un incentivo hacia la estabilidad fiscal.
Aunado a la creciente tendencia del pago de sentencias y conciliaciones, se identifica una concentración de dichos
pagos por sectores y entidades. Los sectores más representativos son: Defensa con el 58,8% de la participación,
Hacienda con el 7% e Interior y Justicia con el 5,9%, como se ilustra en el Gráfico 7.4:
Gráfico 7.4: Participación histórica de pagos del rubro de sentencias y conciliaciones por sectores
Fuente: Subdirección de Análisis y Consolidación Presupuestal - DGGPPN
Cálculos: Subdirección de Riesgo – DGCPTN
Asimismo, se presenta una concentración por el pago de sentencias y conciliaciones en algunas entidades. Durante
la vigencia 2014, el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, la Caja de Retiro Militar, la Fiscalía General de la
Nación, la Caja de sueldos de la Policía, el DAS, el Consejo Superior de la Judicatura, INVIAS, la DIAN y el INPEC,
concentraron el 64,9% del total de pagos de ese año, mientras que durante la vigencia 2013, las mismas entidades
concentraron el 81,1% (Ver Gráfico 7.5).
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Defensa y Policia Hacienda Transporte Interior y Justicia Otros
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 93
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,183
Gráfico 7.5: Entidades con mayor volumen de pagos por procesos
Fuente: Subdirección de Análisis y Consolidación Presupuestal - DGGPPN
Cálculos: Subdirección de Riesgo - DGCPTN
Como se mencionó anteriormente, el cálculo del pasivo contingente se constituye en una herramienta esencial para
el análisis del comportamiento de las demandas en contra de las entidades estatales. Dicho cálculo se realiza por
medio de la metodología de valoración del pasivo contingente de sentencias y conciliaciones, desarrollada por la
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional – DGCPTN. Esta metodología se fundamenta en la
construcción de un árbol probabilístico que representa la dinámica de los procesos litigiosos cursados en contra de la
Nación. En éste, se incorpora información de cada proceso desde la notificación a la entidad demandada, hasta el
fallo que, en caso de ser desfavorable implica una obligación de pago a favor de un tercero. El objetivo principal de la
metodología es estimar, para cada uno de los procesos instaurados, la probabilidad de fallo en contra de la Nación,
dada cada una de las instancias o etapas que debe surtir el proceso hasta su fallo definitivo.
En el desarrollo del convenio interadministrativo entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se está consolidando el módulo de pasivos contingentes, en el cual se
espera contar con información unificada y de calidad, que permita reportar cifras acordes con la realidad jurídica de
las entidades. En las mesas de trabajo adicionalmente, se está llevando a cabo la actualización de la metodología
con la que cuenta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, donde se prevé la inclusión de la normatividad expedida
en cuanto al manejo de cada una de las jurisdicciones.
El cálculo del pasivo contingente, actualmente recoge la información reportada de 318 entidades en el Sistema Único
de Gestión e Información de la Actividad Litigiosa de la Nación (LITIGOB), próximamente e-Kogui, el cual es
administrado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Teniendo en cuenta los datos analizados para
el MFMP de 2014, el número de entidades que reportaron información aumentó en 4,0 % a marzo de 2015. Del mismo
modo, el número de procesos tuvo un incremento significativo, al pasar de 399.933 procesos en marzo de 2014 a
432.011 en marzo de 2015. Sin embargo, gracias a la gestión realizada por la Agencia para depurar la base de datos,
eliminando procesos repetidos y confirmando el monto de las pretensiones, el valor de las pretensiones totales,
consecuentemente el contingente estimado disminuyó en un 49% y 45% respectivamente. Lo anterior se presenta en
el Cuadro 7.11:
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Otros
INPEC
DIAN
Invías
Consejo Superior de la Judicatura
DAS
Caja de Sueldos Policía
Fiscalía General de la Nación
Caja de Retiro Militar
Policía Nacional
Ministerio de Defensa
2014 2013 2012
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,184
Cuadro 7.11: Pasivo Contingente por Sentencias y Conciliaciones
Fuente: LITIGOB Cálculos: Subdirección de Riesgo - DGCPTN
* Cifras en billones de pesos constantes de 2012
De acuerdo con el anterior cuadro, el valor del contingente aumentó en 8% comparado con lo reportado para el periodo
2014 – 2024. Esto se debe principalmente al cambio en la estructura de las probabilidades históricas de los procesos.
A partir del recaudo y almacenamiento de mayor cantidad de información histórica se prevé que las variaciones sean
inferiores. De igual manera, a partir del proceso de migración y continuo seguimiento que realiza la Agencia se espera
que se logren incorporar dentro del sistema la totalidad de procesos en contra de la Nación.
El contingente se encuentra concentrado por entidades, ya sea por el número elevado de demandas que tienen o por
el monto de las pretensiones de éstas. En el Cuadro 7.12 se muestran las entidades que a marzo del 2015, concentran
el valor más alto del contingente y de pretensiones.
Cuadro 7.12: Entidades con mayor concentración del contingente
*Los procesos correspondientes al Instituto de Seguros Sociales, se encuentran en espera al proceso de migración al PAR liquidador.
Estos procesos son diferentes a los asumidos por Colpensiones. DAS en liquidación.
Cálculos: Subdirección de Riesgo - DGCPTN
Número de Entidades 306 318 4,0
Número de Procesos reportados 399.933 432.011 8,0
Total pretensiones* 236,9 119,9 -49,0
Total contingente* 116,6 63,6 -45,0
Relación
contingente
/pretensión 49,2% 53,0% 8,0
MFMP
2014-2024
MFMP
2015-2025
Variación
%
Superintendencia
Financiera
de
Colombia 45,8 19,30 22,9 19,6 23,3 19,4 12,43 19,6
Ministerio
de
Hacienda
y
Crédito
Público 13,7 5,80 6,6 5,7 14,1 11,8 7,96 12,5
Ministerio
de
Defensa
Nacional 17,1 7,20 9,3 8,0 8,5 7,1 6,15 9,7
Agencia
Nacional
de
Hidrocarburos
-
ANH 1,4 0,60 0,6 0,5 13,8 11,5 5,53 8,7
Fiscalía
General
de
la
Nación 24,1 10,20 10,6 9,1 9,7 8,0 5,32 8,4
Policía
Nacional 10,3 4,40 5,5 4,7 10,3 8,6 4,66 7,3
Superintendencia
de
Industria
y
Comercio 4,2 1,80 2,1 1,8 5,9 4,9 3,52 5,5
Empresa
Colombiana
de
Petróleos
-
Ecopetrol 5,9 2,50 2,3 2,0 2,4 2,0 1,33 2,1
Instituto
Nacional
de
Vías
-
INVIAS 10,0 4,20 4,0 3,4 2,0 1,7 1,24 2,0
Instituto
de
Seguros
Sociales
en
Liquidación* 2,7 1,10 1,4 1,2 1,9 1,6 1,04 1,6
Ministerio
de
Minas
y
Energía 4,6 1,90 2,3 2,0 1,9 1,6 1,00 1,6
Ministerio
de
Transporte 2,9 1,20 1,4 1,2 2,0 1,7 0,89 1,4
Ministerio
de
Ambiente
y
Desarrollo
Sostenible 6,0 2,50 2,7 2,3 1,7 1,5 0,89 1,4
Entidad
Escindida
Prot 2,4 1,00 1,1 1,0 1,4 1,2 0,88 1,4
Entidad
Escindida
Amb 3,1 1,30 1,4 1,2 1,5 1,2 0,82 1,3
Departamento
Administrativo
de
Seguridad
DAS* 2,3 1,00 1,4 1,2 1,2 1,0 0,63 1,0
Superintendencia
de
Sociedades 3,5 1,50 1,9 1,7 1,3 1,1 0,62 1,0
Entidad
Escindida
Int 2,5 1,10 1,2 1,0 1,1 0,9 0,62 1,0
U.A.E.
de
la
Aeronáutica
civil 1,8 0,70 0,9 0,8 2,0 1,6 0,59 0,9
Agencia
Nacional
De
Minería 2,0 0,90 1,0 0,9 1,1 0,9 0,54 0,8
Subtotal 166,0 70,10 80,8 69,2 107,0 89,2 56,63 89,1
Total 236,9 100,00 116,7 100,0 119,9 100,0 63,59 100,0
Preten-
siones ($)
Particip.
(%)
Contin-
gente ($)
Particip.
(%)
MFMP 2015-2025
Entidad
Preten-
siones ($)
Particip.
(%)
Contin-
gente ($)
Particip.
(%)
MFMP 2014-2024
Página 94 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,185
La Superintendencia Financiera encabeza la lista, debido al número elevado de procesos por captación ilegal de
recursos (Pirámides) que se encuentran actualmente en su contra. Vale resaltar la disminución de sus pretensiones
y contingente, esto debido a los fallos que han emanado los jueces de la República por este tipo de procesos, en los
cuales absuelven a la Superintendencia Financiera de Colombia. Se observa además que entre la vigencia 2014-2024
y 2015-2025, hubo cambios significativos en algunas de las entidades que concentran el contingente. Como se
mencionó anteriormente, principalmente en la Superintendencia Financiera de Colombia, por los procesos por
captación ilegal de recursos. Estos procesos representan un riesgo fiscal relevante, dada la proporción de las
pretensiones de cada una de las demandas.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dando cumplimiento
a lo estipulado en el Decreto 4085 de 2011, realizan un seguimiento periódico a estos procesos, con el objetivo fijar
prioridad y enfocar esfuerzos para la correcta defensa del Estado. Como consecuencia, los procesos por captación
ilegal de recursos, han ido disminuyendo vigencia a vigencia. En el Gráfico 7.6 se puede observar la participación de
diferentes entidades dentro del total del contingente.
Gráfico 7.6: Entidades con mayor concentración del contingente
Fuente: LITIGOB Cálculos: Subdirección de Riesgo - DGCPTN
Al excluir la Superintendencia Financiera de Colombia por las razones previamente expuestas, ésta es seguida por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, donde en la mayoría de procesos en su contra se debe a que esta entidad
es convocada por los demandantes. El contingente para la cartera de Hacienda asciende $7,96 billones. De igual
manera a las anteriores vigencias, dentro de las entidades que encabezan la lista de entidades con mayor
concentración del contingente se encuentra el Ministerio de Defensa Nacional con $6,15 billones.
Asimismo, en el proceso de emisión de políticas dirigidas al fortalecimiento de la Defensa Jurídica del Estado, además
de identificar los procesos más cuantiosos, también es fundamental identificar las causas comunes por las que se
está demandando a la Nación. De acuerdo con esto, se pueden emitir directrices para la correcta defensa, de acuerdo
a las características propias de cada proceso. Además, es importante realizar un seguimiento a las entidades que
concentran el mayor número de procesos, con el objetivo de implementar políticas que les permitan evitar el daño
antijurídico.
A marzo de 2015, la entidad que más procesos concentra en su contra es el Instituto de Seguros Sociales (91.085
procesos), seguido por Colpensiones, quien ha venido asumiendo paulatinamente parte de la carga litigiosa del ISS.
La Policía Nacional y el Fondo de prestaciones sociales del magisterio - FOMAG, también hacen parte de las entidades
que concentran el mayor número de procesos. No obstante, en la mayoría de los casos, las pretensiones que se
encuentran detrás de las demandas interpuestas a estas entidades, no son significativamente altas en comparación
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,186
con los procesos instaurados por captación ilegal de recursos. En el Gráfico 7.7s e observala concentración de
procesos por entidades.
Gráfico 7.7: Entidades que concentran el mayor número de procesos en su contra
Fuente: LITIGOB
Cálculos: Subdirección de Riesgo – DGCPTN
El Cuadro 7.13 muestra la relación entre jurisdicción, contingente y pretensiones. Como se evidencia, la jurisdicción
administrativa concentra el 96,6% de las pretensiones totales, frente al 82,6% reportado en la vigencia inmediatamente
anterior y el 96,6% del contingente. En esta misma jurisdicción, la acción judicial más común es la de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho, con el 20% de los procesos totales. Por otro lado, la jurisdicción ordinaria concentra el
3,2% del contingente total, igual a la anterior vigencia, del cual el 46,4% corresponden a demandas laborales
ordinarias.
Cuadro 7.13: Procesos por Jurisdicción
Fuente: LITIGOB
* Cifras en billones de pesos constantes de diciembre de 2012
Cálculos: Subdirección de Riesgo – DGCPTN
Administrativa 115,8 96,6 61,4 96,6
Reparación
de
los
perjuicios
causados
a
un
grupo
(acción
de
grupo) 56,0 46,7 28,5 44,8
Reparación
directa 47,1 39,3 25,9 40,6
Nulidad
y
restablecimiento
del
derecho 8,3 6,9 4,6 7,2
Controversias
contractuales 2,7 2,3 1,6 2,5
Otras
administrativas 1,7 1,4 0,9 1,4
Constitucional 0,2 0,2 0,1 0,2
Mecanismos
alternativos
Solución
de
conflictos
(MASC) 0,0 0,0 0,0 0,0
Reparación
directa 0,0 0,0 0,0 0,0
Nulidad
y
restablecimiento
del
derecho 0,0 0,0 0,0 0,0
Controversias
contractuales 0,0 0,0 0,0 0,0
Ordinaria 3,9 3,2 2,1 3,2
Ordinario
laboral 2,9 2,4 1,5 2,3
Ejecutivo
laboral 0,3 0,2 0,2 0,3
Ordinario
general
civil 0,3 0,2 0,1 0,2
Ejecutivo
conexo 0,1 0,1 0,1 0,1
Otros 0,3 0,3 0,2 0,3
Total 119,9 100,0 63,6 100,0
Preten.
($)
Particip.
(%)
Conting.
($)
Particip.
(%)
Jurisdicción
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 95
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,187
De acuerdo coneste panorama, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, está realizando esfuerzos para
recaudar información sólida y robusta, que permita que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, aplique la
metodología de valoración para el cálculo de las cuantías y posteriormente la aplicación de la metodología para el
cálculo del pasivo contingente, para así, garantizar un reporte que refleje en mayor medida la realidad jurídica de la
Nación.
El Gráfico 7.8 evidencia la concentración de pretensiones por tipo de jurisdicción. De los $119,9 billones que hay en
pretensiones, $115,84 billones pertenecen a la jurisdicción administrativa. Como consecuencia de lo anterior, la
jurisdicción constitucional y MASC, actualmente no concentran altas pretensiones, debido al bajo número de procesos
que tienen y al valor de las pretensiones de éstos.
Gráfico 7.8: Concentración de las pretensiones por tipo de Jurisdicción
Fuente: LITIGOB
Cálculos: Subdirección de Riesgo – DGCPTN
Cabe anotar que, en el trabajo que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado está realizando para consolidar
una base de datos con información de calidad, se están haciendo esfuerzos para que cada proceso cuente, de acuerdo
a sus causas, con la jurisdicción y acción judicial adecuada para cada proceso. Es por esto que la información es
susceptible a cambios periodo a periodo.
En cuanto a la concentración de procesos por Jurisdicción, éstos de agrupan en dos jurisdicciones, Administrativa y
Ordinaria. La jurisdicción ordinaria cuenta con el 60% del total de procesos, de los cuales el 87,6% corresponden a
laborales. Por otra parte el 39,75% de los procesos se instauraron en la jurisdicción Administrativa, donde los procesos
de nulidad y restablecimiento del derecho (44.522 procesos) y reparación directa (37.207 procesos) concentran el
92,5% (Gráfico 7.9)
Gráfico 7.9: Concentración del contingente por tipo de Jurisdicción
Fuente: LITIGOB
Cálculos: Subdirección de Riesgo – DGCPTN
Administrativa 96,6%
Constitucional 0,2%
Masc. 0,0%
Ordinaria
3,2%
Administrativa
39,75%
Constitucional
0,02%
Masc. 0,06%
Ordinaria 60,17%
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,188
Las causas más comunes por las que se demanda al Estado, están dentro de la jurisdicción administrativa y ordinaria.
Los procesos por nulidad y restablecimiento del derecho y las demandas laborales, representan un riesgo para la
estabilidad fiscal de la Nación. Es así como el número de demandas instauradas por estas razones representan un
porcentaje significativo (72,76%), comparado con las demandas instauradas por otras causas.
7.1.5 Pasivos contingentes por capital exigible
La participación de Colombia como miembro de organismos multilaterales bajo los diferentes Convenios Constitutivos
suscritos, le ha generado beneficios que se reflejan en el financiamiento de proyectos de desarrollo en las diferentes
regiones y en el fortalecimiento de la presencia del país a nivel internacional. Sin embargo, ser miembro de los
mencionados organismos, implica compromisos tales como apoyar la capitalización de éstos en caso de que lo
requieran de forma extraordinaria, bajo el concepto de capital exigible.
En este sentido, el capital exigible se constituye en una forma de capitalización de los organismos financieros
internacionales, bajo la cual existe la obligación por parte del país de hacer efectivo el pago de un monto determinado,
sujeto a la ocurrencia de un evento excepcional.
Los diferentes organismos financieros internacionales de los cuales la República de Colombia hace parte, y por ende,
tiene un pacto de capital exigible son: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF), el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), la Corporación
Andina de Fomento (CAF) y el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC). Cabe resaltar la importante participación del
BID en el total del capital exigible pactado por Colombia, dado que representa el (76%) del total del capital exigible
suscrito por la Nación.
Dada la relevancia de mantener vigentes los vínculos de Colombia con los organismos financieros internacionales, el
capital exigible se constituye en una obligación contingente, debido a que los organismos multilaterales, pueden
requerir de todos sus miembros la capitalización en circunstancias excepcionales y, dado el caso, se deberán incluir
las correspondientes apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación.
En el Cuadro 7.14 se presenta el monto en exposición por capital exigible de acuerdo con los compromisos acordados
con los diferentes organismos financieros internacionales.
Cuadro 7.14: Monto en exposición
Fuente: Subdirección de Financiamiento con Organismos Multilaterales y Gobiernos – DGCPTN
Otros: BCIE, BDC y CAF
* TRM del 31 de diciembre de 2014 (2.392,46)
Para estimar el contingente por este concepto se tiene en cuenta la experiencia histórica acerca del comportamiento
de las diferentes capitalizaciones que, mediante los conceptos de “Capital Pagadero en Efectivo” y “Capital Exigible”
se han llevado a cabo. Para lo anterior, se estima la probabilidad de ocurrencia de un evento en el que se haga efectiva
la solicitud de capitalización, y la probabilidad condicional de que se haga efectivo el requerimiento, dado la ocurrencia
de este evento. De esta forma, se obtiene la probabilidad total de solicitud del capital exigible a la Nación.
(millones de USD)(billones de COP)
Banco Interamericano de Desarrollo – BID 5.147 12,3
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento - BIRF 1.104 2,6
Otros 397 1,0
Total 6.648 15,9
Organismo Monto
Página 96 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,189
Como se puede ver en el Cuadro 7.15, teniendo en cuenta el monto de exposición que para este caso asciende a
$15,9 billones y la probabilidad total calculada, se estima un valor contingente de $2,1 billones para el horizonte del
Marco Fiscal de Mediano Plazo de la vigencia 2015. (Cuadro 7.15).
Cuadro 7.15: Contingente por capital exigible
Fuente: Cálculos: Subdirección de Riesgo, con base en información de la Subdirección de
Financiamiento con Organismos Multilaterales y Gobiernos - DGCPTN
En el presente Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015-2025, se observa un aumento del 23,5% en el valor del
contingente reportado. Este aumento, está motivado principalmente por la variación en la TRM en los diferentes
periodos de valoración.
Vale resaltar que durante el primer trimestre de la vigencia 2015, la Asamblea General de la Corporación Andina de
Fomento – CAF, aprobó una capitalización al multilateral. De dicha capitalización aún no se conoce el monto de capital
pagadero y capital exigible, montos que están siendo estimados por parte del Multilateral. Una vez sea notificado el
monto de la capitalización a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Gobierno Nacional deberá
presentar ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley donde se faculte a la Nación a suscribir dicha
capitalización. Teniendo en cuenta lo anterior, es posible que para la próxima vigencia el valor del pasivo contingente
varié por esta razón.
De igual manera, en la Asamblea Ordinaria de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo - BID, realizada
en Busan, Corea del Sur, se autorizó la capitalización de la Corporación Interamericana de Inversiones. Al igual que
la capitalización de la CAF, aun no se conoce el monto final de capital pagadero y capital exigible, ni el cronograma
de pago. Una vez se conozcan las condiciones, se deberá proceder a solicitar la autorización al Congreso de la
República para suscribir el convenio pertinente.
7.2 Deudas no explícitas
7.2.1 Deuda pensional
El sistema pensional de Colombia ha vivido un permanente proceso de ajuste en los últimos veinte años, a partir de
la expedición de la Ley 100 de 1993, que antecedió a Ley 797 de 2003 la Ley 860 de 2003, la Ley 812 de 2003 (Ley
del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, en el cual se ajustó la edad y la cotización a la seguridad social de los
educadores), el Decreto Ley 4433 de 2004 (ajuste al régimen de la Fuerza Pública), y el Acto Legislativo 01 de 2005,
entre otros, a los que se suman varias sentencias de la Corte Constitucional como la reciente C-158 de 2015. Todo
este proceso de ajustes y reformas han permitido, de manera progresiva, ir reduciendo el peso de las obligaciones
pensionales a cargo del Estado y contra el patrimonio en muchas de las empresas por cuenta de regímenes
convencionales, especiales y exceptuados, al unificar la legislación y la jurisprudencia, y con ello, asegurar la
sostenibilidad del sistema.
Así, con la expedición e implementación de Ley 100 de 1993 el costo de las pensiones a cargo del Estado se redujo
a 162,0%, el cual hubiera sido de 292,3% en ausencia de la Ley. En 2003, la Ley 797 bajó la carga pública pensional
12,8 1.926,8 1,7 15,9 2.392,5 2,1
13,4% 13.4%%
Contingente
/
Monto %
Contingente
/
Monto
MFMP 2015-2025
Monto
en
exposición
(billones)
TRM
(Dic 2013) Contingente
Monto
en
exposición
(billones)
TRM
(Dic 2014) Contingente
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,190
a 144,2% del PIB y el Acto Legislativo 01 de 2005 finalmente lo llevó hasta 129,5% del PIB.En otras palabras, las
reformas pensionales llevadas a cabo hasta 2005 permitieron alivianar el pasivo pensional para la Nación en
aproximadamente 32% del PIB y a partir de ese momento, otro 18,2%, ya que, de acuerdo con la última actualización,
el valor de esta carga en el GNC asciende a 111,8% del PIB, tomando como tasa de descuento el 4% señalado por
la regulación (Gráfico 7.10).
Gráfico 7.10: Deuda Pensional (% PIB de 2010)
*Tasa de descuento 4%
Fuente: DNP y DGRESS-MHCP
Las reformas pensionales además, han permitido mejorar la cobertura para aquellos trabajadores que no logran
acumular ni el tiempo, ni el capital necesario para una pensión, a través de la puesta en ejecución del programa de
Beneficios Económicos Periódicos (BEP)62 y la financiación de los subsidios a la vejez para la población pobre.
Cabe recordar además, que el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como objetivo, garantizar la sostenibilidad financiera
del sistema de pensiones, además de unificar y universalizar los criterios y los factores para reconocer las pensiones
en Colombia. En cumplimiento de este principio, se señaló como límite máximo de las pensiones en el régimen público,
25 salarios mínimos mensuales vigentes a partir del 31 de julio de 2010, y para su reconocimiento se fijó como criterio,
un ingreso base de liquidación equivalente al promedio de los ingresos sobre los cuales cotizaron los afiliados durante
los últimos diez años de su vida laboral, dejando de lado la práctica de reconocer las pensiones de acuerdo con el
ingreso o renta sobre la cual se hubiere cotizado durante el último año.
Adicionalmente, las sentencias C-258 de 2012 de la Corte Constitucional, el Auto que la ratifica A-180 y la SU-230 de
2015, en la cual se señala con respecto de Ingreso Base de Liquidación-IBL, que de ahora en adelante para el
reconocimiento de las pensiones no se tendrán en cuenta factores por los cuales no se haya cotizado durante la vida
activa de los afiliados. Con esta sentencia se desinflarán los costos previstos en los cálculos actuariales, los cuales
se elevaron por cuenta de la existencia de disposiciones de la Procuraduría y del Consejo de Estado según los cuales
se permitía reconocer pensiones incluyendo factores por los cuales no se cotizó.
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 97
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,191
Para la vigencia de 2015, el Gobierno apropió recursos equivalentes a 3,7% del PIB, destinadosal pago de las
mesadas pensionales- Para 2016, el Gobierno estima que dicho monto ascienda a 4,0% del PIB sobre la base de que
entidades como Colpensiones y el Fondo del Magisterio se pongan al día con aquellas personas que han solicitado
su pensión pero que por vacíos en la información de la historia laboral no habían sido tramitadas. Con ello se le da
cumplimiento a lo estipulado por la Corte y la Procuraduría General de la Nación frente al atraso en el reconocimiento
de pensiones. Esta proyección incluye también las obligaciones de la Unidad de Pensiones de Caprecom, teniendo
en cuenta que la entidad fue liquidada. Adicionalmente, la Ley del Plan estipuló que los pensionados que pertenecían
al sistema de riesgos profesionales y que habían sido reconocidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), deberían
ser trasladados a través de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y, por consiguiente, deberán ser
trasladadas la reservas matemáticas correspondientes para el respaldo de estas obligaciones.
Se espera que los pagos de la Nación lleguen a su máximo (como porcentaje del PIB) en la vigencias de 2016 y
2017, cuando el costo ascenderá, como ya se mencionó, a 4,0% del PIB. A partir de dicho año, se proyecta que el
pago de las mesadas pensionales con cargo al Presupuesto Nacional presente una tendencia decreciente debido a
los ajustes señalados anteriormente. Como puede verse en el Gráfico 7.11, el valor de la deuda pensional, calculada
con una tasa de descuento de 6%, disminuye 0,9% del PIB, al pasar de 73,3% a 72,4% entre 2014 y 2015, confirmando
la tendencia decreciente del valor presente neto (VPN) de la deuda pensional63.
Gráfico 7.11: Senda de pago pensional a cargo del GNC (% PIB)
Fuente: DNP y DGPN- MHCP
7.2.2 Cesantías retroactivas
Para el pago de cesantías, existen dos regímenes: el de cesantías retroactivas y el esquema de cuenta individual en
un fondo de cesantías. En el régimen de cesantías retroactivas, el empleador debe reconocerle anualmente al
trabajador, un mes de salario por cada año de servicio tomando como base el último salario mensual devengado. En
el esquema de cuenta individual64, el empleador debe reconocerle anualmente al trabajador, un mes de salario por
63 Para el cálculo del VPN de la deuda pensional se toma un horizonte de 50 años y una tasa de descuento del 6%. Con una tasa
de descuento de 4% el VPN en 2013 fue de 113,6% del PIB y de 112,8% del PIB en el año 2013.
64 La Ley 50 de 1990 modificó el régimen de cesantías retroactivas y estableció un nuevo régimen en el cual el empleador debe
girar a un fondo las cesantías de los trabajadores, a más tardar el 15 de febrero del año siguiente al periodo liquidado.
3,7
3,7
4,0 4,0 4,0 4,0
3,9 3,9
3,8 3,8
3,7
3,6
3,5
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Deudas no explícitas y contingentes,Capítulo VII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,192
el último año calendario de servicio (o la fracción correspondiente) tomando como base el último salario mensual
devengado, monto que debe ser girado a una cuenta individual en un fondo de cesantías.
7.2.3 Estimación pasivo cesantías retroactivas
La causación de las cesantías retroactivas genera un pasivo que se conoce en la metodología de construcción de las
cuentas fiscales como deuda no explicita, porque no está incluido ni en el servicio de la deuda pública ni en las cuentas
por pagar. Para calcular el pasivo por este concepto, se tiene en cuenta el número de funcionarios del gobierno
nacional que tienen derecho a ella, su antigüedad y su salario promedio, así como los pagos que se han realizado a
la fecha. El resultado (Cuadro 7.16) arroja que, a diciembre 31 del año 2014, la deuda por cesantías retroactivas
alcanza un valor de $3.080 miles de millones de pesos.
Cuadro 7.16: Deuda por cesantías retroactivas
Fuente: MHCP-DGPPN.
Aunque anualmente se presenta aumento en el salario y en el tiempo de servicio promedio, la disminución en el
número de personas que tienen derecho a esta contraprestación explica el hecho de que en los últimos años ha venido
disminuyendo el monto de este pasivo (Gráfico 7.12).
Gráfico 7.12: Evolución de la deuda por cesantías retroactivas
Fuente: MHCP-DGPPN.
(1) (2) (3) (4) = (1 * 2 * 3) (5) (6) = (4) - (5) (7) (8)
Sector Defensa y Segur idad 3. 206.423 20 22.516 1.458 107 1.341 0, 177 44
Sector Minas y Energ ía 1.891.474 23 80 3 2 2 0,000 0
Sector Educación 2.398.631 38 67. 305 6.157 4. 488 1. 714 0,227 56
Sector Justicia y P rocuradu ría 3.461.835 33 1.433 164 145 19 0, 002 1
Sector Trabaj o y Segur idad 10. 947.896 28 60 18 18 1 0, 000 0
Otros 4.356.018 33 384 55 51 3 0,000 0
TOTAL 2.626.745 34 91.778 7.856 4.811 3.080 0 100
% PIB Particip.
sectores
Sector
Salario
promedio
($)
Tiempo servicio
promedio (años)
Número de
servidores
Cesantías
totales
causadas ($mm)
Cesantías
parciales
pagadas y
presupuestadas ($mm)
Deuda
($mm)
4.395 4.020
2.943 3.403 3.259 3.069 3.080
159 155
135 132 127
99 92
0
30
60
90
120
150
180
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Deuda ($MM) No. Beneficiarios (eje derecho, miles)
Página 98 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Costo de las leyes sancionadas en 2014,Capítulo VIII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,193
Capítulo VIII
8 COSTO DE LAS LEYES SANCIONADAS EN 2014
De acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, LRF65, en este capítulo se presenta
la cuantificación del costo fiscal de las leyes sancionadas en el año 2014. La LRF contempla que la ordenación de un
gasto requiere una evaluación sobre su impacto fiscal, en la que se analiza su consistencia con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, y se determinan las fuentes de los recursos que lo van a financiar.
En este sentido, durante el trámite de los proyectos de ley se debe consultar la sostenibilidad de las finanzas públicas,
teniendo como referencia las metas fiscales contenidas en el MFMP, con el fin de tener siempre presente durante el
debate legislativo la capacidad de gasto del sector público y la capacidad de pago de los contribuyentes.
8.1 Estimación del costo de las leyes sancionadas en 2014
Para estimar el costo de las leyes sancionadas, se considera de manera general que una ley tiene impacto fiscal si
ordena un nuevo gasto o un monto mayor en un gasto ya existente. Igualmente, se valora si el impacto fiscal será
transitorio o permanente. Es transitorio si el gasto se va a realizar en un periodo de tiempo específico, y es permanente,
si el gasto se va a ejecutar de manera indefinida en el tiempo o al menos hasta que una futura norma legal lo dé por
concluido.
Realizada la revisión se encuentra que en la vigencia fiscal 2014, fueron sancionadas por el ejecutivo 46 leyes nuevas
aprobadas por el Honorable Congreso de la República, de las cuales ocho (17,4%) no tienen impacto fiscal sobre las
finanzas públicas, 17 (37,0%) tienen costo fiscal cuantificable y cuatro (8,7%) si bien tienen costo fiscal, no se cuenta
actualmente con información precisa66 para su estimación.
De acuerdo con cálculos realizados por la Dirección General de Presupuesto Público Nacional (DGPPN) del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el costo fiscal total estimado para el 2014 alcanzó un monto de $2.5 billones, (Gráfico
8.1). De este total, el 61,0% ($1,5 billones) corresponde a gasto transitorio y el 39,0% ($1,0 billón) a gasto permanente.
Del conjunto de leyes sancionadas en 2014 con costo cuantificable, se destacan:
xLey 1708 del 20 de enero de 2014 que expide el código de extinción de dominio. El costo permanente es de
$87,2 billones.
reforman algunos artículos de las Leyes 65 de 1993, 599 de 2000, 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones.
El costo estimado es $1.180 billones, de los cuales $835 son transitorios y $345 billones son permanentes.
xLey 1715 del 13 de mayo de 2014, que regula la integración de las energías renovables no convencionales
al sistema energético nacional. El costo permanente estimado es $103 billones.
xLey 1717 del 21 de mayo de 2014, por la cual la Nación se vincula y rinde honores al municipio de Villa de
Leyva al conmemorarse el bicentenario del primer congreso de las Provincias Unidas de Nueva Granada y
se dictan otras disposiciones. El costo estimado es $568 billones.
66 La ley establece un fin, pero su costo solo puede determinarse una vez se realice la reglamentación del mismo.
Costo de las leyes sancionadas en 2014,Capítulo VIII
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,194
xLey 1733 del 8 de septiembre de 2014, que regula los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral
de pacientes con enfermedades terminales y crónicas. El costo permanente estimado es $220 billones.
xLey 1738 del 18 de diciembre de 2014, prorroga la Ley 418 de 1997, que consagra instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficiencia de la justicia y dicta otras disposiciones. El costo permanente
estimado es $60 billones.
En la vigencia fiscal 2014 se sancionaron leyes de iniciativa gubernamental, que se presentan sin costo fiscal. Esto
es así porque corresponden fundamentalmente a leyes de importancia para el desarrollo económico del país y cuyo
costo ya se encontraba previsto al momento de la determinación del espacio fiscal dentro del MFMP respectivo:
xLey 1721 del 27 de junio de 2014, que aprueba el "Acuerdo Marco de la Alianza del Pacifico entre la República
de Colombia, la República de Chile, Los Estados Unidos Mexicanos y la República del Perú”.
xLey 1737 del 2 de diciembre de 2014, por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos
de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2015.
xLey 1739 del 23 de diciembre de 2014, que modifica el Estatuto Tributario y dicta otras disposiciones.
xLey 1744 del 26 de diciembre de 2014, por medio de la cual se decreta el presupuesto del Sistema General
de Regalías para el bienio del 1 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016.
Gráfico 8.1: Evolución de los costos estimados de las leyes aprobadas 2014
Fuente: DGPPN- MHCP.
266 21
3.072
482 809 321
1.140 1.549
2.946
1.365
2.395
978
372
1.752
3.109
498
1.700
363
1.422
2.280
4.545
3.798
2.453 2.506
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Permanente Total
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 99
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,195
Capítulo IX
9 BENEFICIOS TRIBUTARIOS EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y EN EL
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) – AÑO GRAVABLE 2014
Los beneficios tributarios constituyen aquellas deducciones, exenciones y tratamientos tributarios especiales,
presentes en la legislación tributaria que implican una disminución en la obligación tributaria para los contribuyentes,
generando menores recursos para el Estado.
La legislación tributaria colombiana contempla diversos beneficios, con diferentes objetivos económicos, entre los que
se encuentran el desarrollo de las regiones, la generación de empleo, la promoción de sectores económicos
determinados, el desarrollo tecnológico, la protección y conservación ambiental y el fomento a la inversión nacional o
extranjera, entre otros.
En este capítulo se presenta una cuantificación de los beneficios tributarios en el impuesto de renta y en el impuesto
sobre la renta para la equidad CREE durante el año gravable 2014 y su costo fiscal para las finanzas de la Nación en
2015. Asimismo, esta sección describe la incidencia de las exenciones y exclusiones sobre el recaudo tributario en el
Impuesto al Valor Agregado, IVA.
En las declaraciones de renta se presenta un proceso de depuración encaminado a establecer la base gravable del
contribuyente. Sobre tal base se aplica la tarifa fijada por la ley obteniendo el impuesto básico, que a su vez se afecta
con descuentos tributarios para llegar finalmente al impuesto neto del contribuyente.
Los tratamientos preferenciales que afectan la base gravable se reflejan en tres grandes rubros que intervienen en
este proceso de depuración: los ingresos no constitutivos de renta, las deducciones y las rentas exentas. Por otra
parte, se encuentran los descuentos tributarios, que afectan directamente el monto del impuesto de renta que se
liquida.
Los ingresos no constitutivos de renta corresponden a aquellos ingresos que no están sometidos al impuesto de renta
por expresa disposición legal, ya sea por las circunstancias en que se generan o porque el sistema tributario encuentra
conveniente estimular alguna actividad de la economía. La legislación colombiana contempla, entre otros, los
siguientes: la prima en colocación de acciones o de cuotas sociales, la utilidad en la enajenación de acciones, la
distribución de utilidades o reservas en acciones o cuotas de interés social, las capitalizaciones no gravadas para los
socios o accionistas, el componente inflacionario de rendimientos financieros, las recompensas; la utilidad en la venta
de casa o apartamento de habitación, los gananciales, la indemnizaciones, las donaciones para partidos, movimientos
y campañas políticas, las participaciones y los dividendos, los aportes de entidades estatales, sobretasas e impuestos
para financiamiento de sistemas de servicio público de transporte masivo de pasajeros. Sin embargo, también se
incluyen algunos beneficios tributarios, como los dividendos.
Las deducciones también reducen la base gravable, pero solo un subconjunto de las mismas constituye beneficio
tributario, pues tales gastos no guardan razón de causalidad con la generación de renta. Es el caso de las inversiones
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,196
en proyectos cinematográficos, en proyectos de investigación o desarrollo científico o tecnológico, en control y
mejoramiento del medio ambiente y las donaciones, entre otros.
Como última categoría de beneficios que afectan la base gravable del impuesto se encuentran las rentas exentas,
donde una fracción muy significativa corresponde a las rentas exentas laborales como indemnizaciones, cesantías y
pensiones, así como la exención otorgada a los asalariados respecto de los pagos laborales que perciben.
Adicionalmente, la Ley 1607 de 2012 modificó el tratamiento tributario para los aportes obligatorios y voluntarios que
se efectúen al Sistema General de Pensiones, así como el ahorro que realizan las personas naturales en las cuentas
de ahorro para el fomento a la construcción AFC, dejando de ser ingresos no constitutivos de renta para considerarlos
como rentas exentas a partir del año gravable 201367.
Además de las exenciones laborales se incluyen, entre otros, los beneficios otorgados a las empresas editoriales, las
loterías y licoreras, los hoteles, la venta de energía eléctrica, el transporte fluvial de bajo calado, las nuevas
plantaciones forestales y el software.
Finalmente, como descuentos tributarios se encuentran los impuestos pagados en el exterior, los que favorecen a las
empresas colombianas con actividades de transporte internacional aéreo o marítimo, las empresas de acueducto y
alcantarillado y las sociedades agropecuarias, el IVA pagado en la importación de maquinaria pesada para industrias
básicas y aquellos establecidos en la Ley 1429 de 201068. En el caso del descuento por impuestos pagados en el
exterior, la Ley 1607 de 2012 modificó el artículo 254 del Estatuto Tributario, permitiendo descontar del monto del
impuesto de renta y complementarios de Colombia sumado al del impuesto sobre la renta para la Equidad CREE
cuando el contribuyente sea sujeto pasivo del mismo.
Las rentas exentas y los descuentos constituyen un beneficio tributario, pero no así el agregado de los ingresos no
constitutivos de renta, como tampoco el total de deducciones. En este informe se presenta la cuantificación de los
conceptos que se pueden catalogar plenamente como beneficio tributario y que son identificables en el formulario de
declaración de este impuesto, como son las rentas exentas, la deducción por inversión en activos fijos reales
productivos69 y los descuentos tributarios.
Metodología y fuentes de información
El costo fiscal se define como el ingreso que deja de percibir el Gobierno Nacional por concepto de la utilización de
cualquiera de los beneficios contemplados. De esta manera, en el cálculo de dicho costo, se establece el valor del
impuesto que se habría generado si el beneficio en cuestión hubiera hecho parte de la base gravable de los
declarantes.
En el caso de los beneficios tributarios, en el impuesto de renta que afecta la base gravable de los declarantes, el
costo fiscal se calcula como el producto obtenido entre el monto del beneficio solicitado y la tarifa del impuesto. Para
las personas jurídicas la tarifa es de 25% (vigente para el año gravable 2014) y, en el caso de las personas naturales,
67 Igualmente, se adicionó como renta exenta la prima especial y la prima de costo de vida para los servidores públicos
diplomáticos, consulares y administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores.
68 Con la Ley 1429 de 2010, los pagos de aportes parafiscales y otras contribuciones de nómina pueden convertirse en descuentos
tributarios si están asociados con la vinculación laboral de nuevos empleados menores de 28 años; la vinculación de personas
en situación de desplazamiento, en proceso de reintegración o en condición de discapacidad; la contratación de mujeres mayores
de cuarenta años, así como de trabajadores que devenguen menos de 1.5 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
69 Es importante anotar que la Ley 1430 de 2010 estableció la eliminación de la deducción por inversión en activos fijos reales
productivos a partir del año gravable 2011, salvo para aquellos declarantes que hayan firmado un contrato de estabilidad jurídica
con la Nación y que explícitamente hayan estabilizado la norma referente a esta deducción.
Página 100 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,197
se determina una tarifa implícita del 14.1%70. En cuanto a los descuentos tributarios -que afectan directamente el valor
del impuesto a pagar-, el costo fiscal del beneficio equivale al valor descontado.
Los cálculos se presentan discriminados por modalidad de declarante (personas jurídicas y personas naturales). A su
vez, para las personas jurídicas declarantes del impuesto de renta, se realiza la distinción entre contribuyentes, no
contribuyentes y del régimen especial71. Por último, para efectos analíticos la clasificación de los beneficios se
determinó por subsector económico.
En el caso de las personas jurídicas, se utiliza la información contenida en las declaraciones de renta para el año
gravable 2014, cuya declaración se presentó entre los meses de abril y mayo de 2015, por lo cual tiene el carácter de
preliminar. Para las personas naturales declarantes, la información corresponde a una estimación realizada a partir
de las declaraciones de renta del año gravable 2013, ya que la presentación de la declaración de renta del año
gravable 2014 para estos contribuyentes se realizará entre los meses de agosto y octubre del año en curso (2015).
Un análisis más preciso de los beneficios tributarios y su potencial recaudatorio se efectúa sobre los contribuyentes
del impuesto, dado que una eventual eliminación de los beneficios solicitados por las entidades pertenecientes al
régimen especial (entidades sin ánimo de lucro) o por los catalogados como no contribuyentes, no necesariamente
tendría un efecto positivo en el balance del Gobierno.
A continuación se resume el valor y el costo fiscal de los principales beneficios tributarios en el impuesto sobre la
renta en el año gravable 2014. El monto total de los beneficios tributarios para el total de declarantes por el año
gravable 2014 ascendió a $47.690 miles de millones (mm) (6,3% del PIB)72, generando un costo fiscal de $6.704 mm
(0,9% del PIB). De este costo, el 73,5% ($4.926 mm) correspondió a las rentas exentas73; 14,1% ($947 mm) a los
descuentos tributarios; y 12,4% ($830 mm) a la deducción por inversión en activos fijos.
Frente al costo fiscal observado en el año gravable 2013, se registró un incremento de 11,7% ($701 mm), lo cual
refleja el aumento en la utilización de las rentas exentas por parte de las personas jurídicas así como de la deducción
por inversión en activos fijos (Cuadro 9.1).
70 La tarifa implícita se calcula como la proporción entre el impuesto sobre la renta líquida gravable y la renta líquida gravable de
los declarantes que hicieron uso de las rentas exentas y que, una vez hecha la comparación entre el impuesto sobre la renta
líquida gravable y el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional IMAN para empleados, el primero de los valores fue mayor al segundo.
71 Se consideran como declarantes del impuesto de renta el total de las personas naturales y jurídicas que, como sujetos pasivos
de la obligación, deben presentar declaración de renta. A su vez, las personas jurídicas pueden clasificarse como contribuyentes,
no contribuyentes y de régimen especial. En general, son contribuyentes de renta: las sociedades anónimas y limitadas, las
empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. Se consideran como no contribuyentes: los
entes territoriales y sus asociaciones, las corporaciones autónomas, las superintendencias, unidades administrativas especiales
y los establecimientos públicos, las sociedades de mejoras públicas, universidades, hospitales, organizaciones de alcohólicos
anónimos, partidos y movimientos políticos. Por último, los contribuyentes del régimen tributario especial corresponden a las
corporaciones, fundaciones, asociaciones, cooperativas y demás personas jurídicas sin ánimo de lucro.
72 PIB tomado de los supuestos macroeconómicos del 21 de mayo de 2015 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
73 Para el cálculo del costo fiscal de las rentas exentas de las personas naturales, se tomó el monto de las rentas exentas
asociadas a los declarantes personas naturales que tuvieron un mayor valor en el impuesto sobre la renta líquida gravable frente
al obtenido en el impuesto mínimo alternativo nacional IMAN para empleados. Lo anterior en razón que es en este subconjunto
de declarantes donde la utilización de este beneficio permitió una base gravable menor y, por ende, un menor impuesto reconocido
que el que se hubiera presentado en ausencia de las rentas exentas.
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,198
Cuadro 9.1: Resumen del valor y el costo fiscal de los principales beneficios tributarios en el impuesto
sobre la renta, total declarantes
(Miles de millones de pesos y % del PIB)
*: La información presentada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2015 difiere de la publicada en el Marco Fiscal
de Mediano Plazo del año 2014, teniendo en cuenta que en ese momento los datos fueron estimados para personas
naturales y preliminares para personas jurídicas.
**: Para personas naturales, los datos estimados se calculan a partir de la información de las declaraciones de renta del
año gravable 2013. Para las personas jurídicas, se trata de la información preliminar con base en las declaraciones de
renta del año gravable 2014. Fuente: DIAN.
Del costo fiscal de los beneficios para las personas jurídicas declarantes, $4.135 mm corresponden a los
contribuyentes, que sumado al costo generado por los beneficios concedidos a las personas naturales ($1.959 mm)
genera un costo fiscal total de $6.094 mm (0,8% del PIB). De este costo, el 70,8% ($4.316 mm) correspondió a las
rentas exentas, 15,5% ($947 mm) a los descuentos tributarios y 13,6% ($830 mm) a la deducción por inversión en
activos fijos. Respecto del costo observado en 2013 para este grupo de declarantes, se observó un incremento del
12,0% (Cuadro 9.2).
2014/13 2014
Valo r Costo
fiscal Valo r Costo
fiscal
Cto.
Costo
fiscal
%
Part.
Costo
fiscal
%
Rentas
exentas 11.201 2.800 12.376 3.094 10,5% 46,2%
Descuentos 764 764 821 821 7,5% 12,2%
Deducción
por
inversión
en
activos
fijos
2.392 598 3.321 830 38,8% 12,4%
Total personas jurídicas 14.357 4.162 16.518 4.745 14,0% 70,8%
Rentas
exentas 29.162 1.722 31.046 1.832 6,4% 27,3%
Descuentos 119 119 127 127 6, 5% 1,9%
Deducción
por
inversión
en
activos
fijos
0 0 0 0 n.a. 0,0%
Total personas naturales 29.281 1.841 31.173 1.959 6,4% 29,2%
Rentas
exentas 40.363 4.522 43.422 4.926 8,9% 73,5%
Descuentos 882 882 947 947 7,3% 14,1%
Deducción
por
inversión
en
activos
fijos
2.392 598 3.321 830 38,8% 12,4%
Total 43.637 6.003 47.690 6.704 11,7% 100,0%
Tipo de beneficio
2013* 2014**
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 101
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,199
Cuadro 9.2: Resumen del valor y el costo fiscal de los principales beneficios tributarios en el impuesto
sobre la renta, total contribuyentes
(Miles de millones de pesos y % del PIB)
* La información presentada para este año difiere de la publicada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2014,
teniendo en cuenta que en ese momento los datos fueron estimados para personas naturales y preliminares para
personas jurídicas.
** Para personas naturales, los datos son estimados y para personas jurídicas son preliminares.
Fuente: DIAN. Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos. SGAO. DIAN
9.1 Cuantificación de los beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta
9.1.1 Deducción por inversión en activos fijos reales productivos
La deducción por inversión en activos fijos reales productivos solicitada en las declaraciones de renta del año gravable
2014 ascendió a $3.321 mm, presentando un aumento de 38,8% frente al valor del beneficio en el año gravable 2013.
Este valor corresponde a lo declarado por las personas jurídicas que tienen contratos de estabilidad jurídica con la
Nación y que hicieron uso del mencionado beneficio. El beneficio fue solicitado por 38 empresas, de las cuales 34
corresponden al sector privado, representando el 73,1% ($607 mm) del costo fiscal, y el restante ($223 mm) a las
empresas del sector público/mixto. La inversión estimada de las empresas con el beneficio durante el año gravable
2014 fue de $9.523 mm (1,3% del PIB) (Cuadro 9.3).
Cuadro 9.3: Deducción por inversión en activos fijos reales productivos
Total declarantes - Año gravable 2014*
* Datos preliminares.
** Se calcula a partir de la deducción solicitada.
*** Se calcula a partir de la deducción solicitada aplicando la tarifa de renta
Fuente: DIAN
2014/13 2014
Valo r Costo
fiscal Valo r Costo
fiscal
Cto.
Costo
Part.
Costo
fiscal
%
Rentas exentas 8.962 2.240 9.937 2.484 10,9% 40,8%
Descuentos 764 764 821 821 7,5% 13,5%
Deducción por inversión en activos fijos 2. 392 598 3.321 830 38,8% 13,6%
Total personas jurídicas 12.118 3.602 14.079 4.135 14,8% 67,9%
Rentas exentas 29.162 1.722 31.046 1.832 6,4% 30,1%
Descuentos 119 119 127 127 6,5% 2,1%
Deducción por inversión en activos fijos 0 0 0 0 n.a. 0,0%
Total personas naturales 29.281 1.841 31.173 1.959 6,4% 32,1%
Rentas exentas 38.124 3.963 40.983 4.316 8,9% 70,8%
Descuentos 882 882 947 947 7,3% 15,5%
Deducción por inversión en activos fijos 2. 392 598 3.321 830 38,8% 13,6%
Total 41.399 5.443 45.251 6.094 12,0% 100,0%
Tipo de beneficio
2013 * 2014 **
Tipo de contribuyente Inversión
estimada**
Valo r
deducción
Costo fiscal ***
Sector privado 7.066 2.428 607
Sector público / mixto 2.458 893 223
Total 9.523 3.321 830
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,200
El Cuadro 9.4 muestra que tres sectores económicos concentran el mayor costo fiscal (57,2%) por este beneficio:
Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado (27.9%); Transporte y almacenamiento (14,8%); e
Información y comunicaciones (14,5%). En promedio, cada persona jurídica solicitó una deducción de $87,4 mm,
ahorrándose en el impuesto de renta un monto cercano a $21,8 mm.
Cuadro 9.4: Deducción por inversión en activos fijos reales productivos
Personas jurídicas - Año gravable 2014*
* Datos preliminares.
** Se calcula a partir de la deducción solicitada.
*** Se calcula a partir de la deducción solicitada aplicando la tarifa de renta
****: Se trata de los subsectores Actividades inmobiliarias; Actividades de servicios administrativos y de apoyo;
Alojamiento y servicios de comida; y Explotación de minas y canteras.
Fuente: DIAN
9.1.2 Rentas exentas
En el año gravable 2014, las rentas exentas solicitadas por los declarantes del impuesto de renta ascendieron a
$43.422 mm (5,7% del PIB), que implica un incremento de 7,6% respecto al valor observado en 2013. Estas rentas
conllevan un costo fiscal por valor de $ 4.926 mm (0,7% del PIB), del cual el 62,8% ($3.094 mm) fue declarado por
las personas jurídicas.
La composición de las rentas exentas de las sociedades muestra que el 80,3% corresponde a los contribuyentes,
quienes registraron un valor de $9.937 mm, en tanto que el 19,7% corresponde al régimen especial ($2.439 mm) para
un total de $12.376 mm. Por subsector económico, el 75,6% de las rentas exentas se distribuyen en tres subsectores:
Actividades financieras y de seguros con el 34,5%; Administración pública y defensa con 33.4%; y Otras actividades
de servicios y Actividades de organizaciones y entidades extraterritoriales con una participación del 7.7% (Cuadro
9.5).
Para efectos de este capítulo, la importancia de la clasificación de declarantes entre contribuyentes, no contribuyentes
y de régimen especial, se sustenta en determinar a cuánto asciende efectivamente el costo fiscal. Lo anterior, teniendo
en cuenta que los no contribuyentes algunas veces registran en sus declaraciones rentas exentas sin que en realidad
se presenten, ya que sólo se encuentran obligados a informar sus ingresos y patrimonio. En el caso del régimen
especial, se ha observado que el valor registrado en las rentas exentas es equivalente a la renta líquida del ejercicio
Subsector económico Inversión
estimada**
Valor
deducción
Costo
fiscal ***
Participación en
el costo %
Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado 2.705 927 232 27,9%
Transporte y almacenamiento 1.227 491 123 14,8%
Información y comunicaciones 1.447 480 120 14,5%
Construcción 1.258 377 94 11,4%
Comercio
al
por
mayor
y
al
por
menor;
reparación
de
vehículos
automotores
y
motocicletas 1.155 375 94 11,3%
Actividades financieras y de seguros 834 322 80 9,7%
Resto subsectores **** 540 214 53 6,4%
Industrias manufactureras 358 135 34 4, 1%
Total 9.523 3.321 830 100,0%
Página 102 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,201
lo cual arroja una aproximación al valor de la exención del beneficio neto, característica relevante en la naturaleza
tributaria de este régimen74.
Cuadro 9.5: Rentas exentas de las personas jurídicas por tipo de declarante
Total declarantes - Año gravable 2014 *
* Datos preliminares.
Fuente: DIAN
Para el universo de los contribuyentes75, el costo fiscal de las rentas exentas asciende a $4.316 mm, de los cuales
$2.484 mm corresponden a personas jurídicas y un monto estimado de $1.832 mm en las personas naturales. Para
este último grupo, en la legislación no existe distinción entre contribuyente y otra clase de régimen tributario, por lo
cual se mantiene el valor de las rentas exentas presentadas por las personas naturales declarantes (Cuadro 9.6).
Dentro del grupo de personas jurídicas contribuyentes en el impuesto de renta que utilizan el beneficio de rentas
exentas, se destaca el subsector de Administración pública y defensa con el 41,4% y el subsector de Actividades
financieras y de seguros, con una participación de 38,3%. La reducción promedio de la base gravable por la utilización
del incentivo es equivalente a 23.8%, la cual se obtiene de dividir el monto de rentas exentas entre la base gravable
total de los contribuyentes que lo utilizan (Cuadro 9.6).
Los subsectores que reducen en mayor medida su base gravable con la utilización de este tipo de beneficio son
Administración pública y defensa (99,3%), Educación (93,0%), y Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación
74 El art. 358 del E.T establece la exención sobre el beneficio neto o excedente de las entidades del régimen especial cuando se
destine directa o indirectamente a programas que desarrollen su objeto social. La parte del beneficio neto o excedente que no se
invierta con este objeto es gravada a la tarifa del 20%.
75 Corresponde a las personas jurídicas pertenecientes al régimen ordinario del impuesto de renta, es decir, aquellos que no se
encuentran dentro del conjunto de entidades no contribuyentes ni al régimen especial.
Subsector económico ContribuyenteRég imen
especial Total Participación
%
Actividades financieras y de seguros 3.807 466 4.273 34,5%
Administración pública y defensa; planes de seguridad soc ial de afiliación obligatoria 4.113 24 4.136 33,4%
Otras actividades de servicios / Ac tividades de organizaciones y entidades extraterritoriales 14 936 950 7,7%
Construcción 632 33 665 5,4%
Industrias manufactureras 368 41 410 3,3%
Información y comunicaciones 280 7 287 2,3%
Actividades de atención de la salud humana y de asistencia social 9 237 246 2,0%
Alojamiento y servicios de comida 167 35 202 1,6%
Educación 2 200 202 1,6%
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación 12 165 177 1,4%
Suministro de electricidad, gas, vapor y air e acondicionado 154 0 154 1,2%
Actividades profesionales, científica s y técn ica s 78 75 153 1,2%
Comercio al por mayor y al por m enor; reparac ión de vehículos automotores y motocic letas 34 117 151 1,2%
Transporte y almacenamiento 65 36 101 0,8%
Actividades inmobiliarias 66 23 89 0,7%
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesc a 44 15 59 0,5%
Distribución
de
agua;
evacuación
y
tratamiento
de
aguas
residuales,
gestión
de
desechos
y
actividades
de
saneamiento
ambiental 47 9 57 0,5%
Actividades de servicios adminis trativos y de apoyo 28 19 47 0,4%
Explotación de minas y canteras 16 1 17 0,1%
Total 9.937 2.439 12.376 100,0%
Participación dentro del total de declarantes 80,3% 19,7% 100,0%
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,202
(80,7%). Entre los contribuyentes se distinguen los grandes contribuyentes, cuyas rentas exentas ascienden a $9.048
mm, de las cuales el 78,4% pertenecen al sector privado ($7.089 mm) y el 21,6% al sector público/mixto ($1.959 mm).
Cuadro 9.6: Rentas exentas de las personas jurídicas contribuyentes del impuesto de renta
Año gravable 2014*
* Datos preliminares.
** Renta total entendida como la renta líquida gravable más las rentas exentas. En ambas variables, el conjunto de datos hace referencia a
las sociedades que hacen uso del beneficio
Fuente: DIAN
La mayor participación en el total de las rentas exentas de los grandes contribuyentes del sector privado corresponde
a los subsectores Administración pública y defensa y Actividades financieras y de seguros, con 52,7% y 34,0%,
respectivamente. Para el sector público/mixto, el 87,5% de las rentas exentas se concentra en dos subsectores:
Actividades financieras y de seguros ($1.342 mm), y Administración pública y defensa ($372 mm) (Cuadro 9.7).
En el caso de las rentas exentas de personas naturales, se desagrega la información de acuerdo con los formularios
de declaración de las personas naturales conforme a los sistemas de determinación del impuesto sobre la renta. Para
el año gravable 2014 se calcula un beneficio para este grupo de declarantes por $31.046 mm, de los cuales el 98,7%
corresponde a las personas declarantes por el formulario 210 No obligadas a llevar contabilidad ($30.656 mm) (Cuadro
9.8). Es pertinente anotar que el incremento en este valor obedece a los nuevos declarantes del impuesto sobre la
renta derivado de una disminución en el límite de ingresos a partir del cual una persona debe declarar (Ley 1607 de
2012)76 así como el cambio en el tratamiento de algunos ingresos no constitutivos de renta que ahora se consideran
como renta exenta.
76 Con ingresos brutos iguales o superiores a 1.400 UVT.
Subsector económico Monto
de
renta exenta
Costo
fiscal
Particip.
%
Rentas
exentas
/
Renta total**
Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria 4.113 1.028 41,4% 99,3%
Educación 21
0,0% 93,0%
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación 12 3 0,1% 80,7%
Alojamiento y servicios de comida 167 42 1,7% 69,3%
Actividades de atención de la salud humana y de asistencia social 92
0,1% 60,1%
Actividades inmobiliarias 66 17 0,7% 59,8%
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 44 11 0,4% 53,9%
Construcción 632 158 6,4% 53,2%
Actividades financieras y de seguros 3.807 952 38,3% 36,4%
Otras actividades de servicios / Actividades de organizaciones y entidades extraterritoriales 14 4 0,1% 36,4%
Actividades profesionales, científicas y técnicas 78 20 0,8% 19,4%
Actividades de servicios administrativos y de apoyo 28 7 0,3% 17,4%
Transporte y almacenamiento 65 16 0,7% 16,6%
Distribución
de
agua;
evacuación
y
tratamiento
de
aguas
residuales,
gestión
de
desechos
y
actividades
de
saneamiento
ambiental 47 12 0,5% 15,3%
Industrias manufactureras 368 92 3,7% 12,7%
Información y comunicaciones 280 70 2,8% 10,9%
Comercio
al
por
mayor
y
al
por
menor;
reparación
de
vehículos
automotores
y
motocicletas 34 9 0,3% 8,0%
Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado 154 39 1,6% 7,0%
Explotación de minas y canteras 16 4 0,2% 0,1%
Total 9.937 2.484 100,0% 23,8%
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 103
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,203
Cuadro 9.7: Rentas exentas de las personas jurídicas - Grandes contribuyentes
Total contribuyentes - Año gravable 2014*
* Datos preliminares.
** La diferencia respecto al total de personas jurídicas contribuyentes del impuesto corresponde al monto de las rentas exentas de las
demás personas jurídicas contribuyentes, cuyas rentas exentas ascendieron a $889 mm.
Fuente: DIAN
La mayor parte de las rentas exentas de las personas naturales no obligadas se encuentra en la actividad de
asalariados, la cual representa el 81,0% del total. Este valor corresponde principalmente a la exención que recae
sobre los ingresos laborales (Num. 10 del artículo 206 del Estatuto Tributario). En el caso de las personas obligadas
a llevar contabilidad (Formulario 110), el 48,9% del monto total se concentra en los subsectores de Comercio al por
mayor y al por menor, reparación de vehículos automotores y motocicletas (23,2%); Asalariados (15,5%) y Actividades
profesionales, científicas y técnicas (10,3%) (Cuadro 9.8).
Subsector económico Público
/
Mixto
Participación
sector público /
mixto %
Privado Participación
sector privado % Total **
Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria 372 19,0% 3.737 52,7% 4.109
Actividades financieras y de seguros 1.342 68,5% 2.411 34,0% 3.753
Construcción 0 0,0% 366 5,2% 366
Industrias manufactureras 40 2,1% 300 4,2% 340
Suministro de electricidad, gas, vapor y aire ac ondicionado 150 7,6% 00,0% 150
Información y comunicaciones 50,3% 87 1,2% 92
Alojamiento y servicios de comida 50,3% 56 0,8% 61
Transporte y almacenamiento 00,0% 52 0,7% 52
Distribución
de
agua;
evacuación
y
tratamiento
de
aguas
residuales,
gestión
de
desechos
y
actividades
de
saneamiento
ambiental 39 2,0% 60,1% 45
Actividades profesionales, científicas y té cni cas 00,0% 31 0,4% 31
Explotación de minas y canteras 00,0% 14 0, 2% 14
Comercio al por mayor y al por m enor; reparación de v ehículos automotores y motocicletas 00,0% 11 0,2% 11
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 00,0% 10 0,1% 10
Actividades de servicios administrativos y de apoyo 00,0% 70,1% 7
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación 50,2% 00,0% 5
Otras actividades de servicios 00,0% 00,0% 0
Actividades inmobiliarias 0 0,0% 00,0% 0
Total 1.959 100,0% 7.089 100,0% 9.048
Participación 21,6% 78,4%
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,204
Cuadro 9.8: Rentas exentas de las personas naturales
Total declarantes - Año gravable 2014*
*Datos estimados. Se calculan a partir de la información de las declaraciones de personas naturales del año gravable 2013.
Fuente: DIAN
El porcentaje de reducción en la base gravable debido a las rentas exentas de las personas naturales obligadas a
llevar contabilidad es del 27,3%, siendo los subsectores económicos de Personas naturales subsidiadas por terceros
o sin actividad económica; Alojamiento y servicios de comida; y Asalariados, los que disminuyen en mayor proporción
su renta total (55,2%, 49,4% y 43,9% respectivamente) (Cuadro 9.9).
Asalariados
24.826 81,0% 60 15,5% 24.886 80,2%
Actividades profesionales, científicas y técn icas
1.399 4,6% 40 10,3% 1.440 4,6%
Rentistas de capital
1.144 3,7% 23 6,0% 1.168 3,8%
Actividades de atención de la salud humana y de asistencia social
1.073 3,5% 61,7% 1.079 3,5%
Educación
328 1,1% 41,1% 332 1,1%
Comercio
al
por
mayor
y
al
por
menor;
reparación
de
vehículos
automo
t
223 0,7% 90 23,2% 314 1,0%
Transporte y almacenamiento
287 0,9% 17 4,3% 304 1,0%
Actividades de servicios administrativos y de apoyo
284 0,9% 61,5% 290 0,9%
Actividades inmobiliarias
244 0,8% 26 6,6% 270 0,9%
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca
198 0,6% 35 8,9% 233 0,8%
Información y comunicaciones
117 0,4% 20,6% 120 0,4%
Construcción
87 0,3% 18 4,7% 105 0,3%
Personas naturales subsidiadas por terceros o sin actividad económica
103 0,3% 00,1% 104 0,3%
Alojamiento y servicios de comida
66 0,2% 32 8,2% 98 0,3%
Industrias manufactureras
70 0,2% 18 4,6% 88 0,3%
Actividades financieras y de seguros
60 0,2% 51,3% 65 0,2%
Otras actividades de servicios
56 0,2% 20,6% 58 0,2%
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación
38 0,1% 10,3% 39 0,1%
Administración
pública
y
defensa;
planes
de
seguridad
social
de
afiliació
n
30 0,1% 10,2% 31 0,1%
Explotación de minas y canteras
17 0,1% 10,4% 19 0,1%
Distribución
de
agua;
evacuación
y
tratamiento
de
aguas
residuales,
gestión
de
desechos
y
actividades
de
saneamiento
ambiental
30,0% 00,1% 30,0%
Actividades
de
los
hogares
individuales
en
calidad
de
empleadores;
actividades no diferenciadas de los hogares individuales como
productores
de
bienes
y
servicios
para
uso
propio
20,0% --20,0%
Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado
00,0% 00,0% 00,0%
Actividades de organizaciones y entidades extraterritoriales
00,0% --00,0%
Total 30.656 100,0% 391 100,0% 31.046 100,0%
Participación 98,7% 1,3%
Particip.
%
Subsector económico
210
-
Naturales no
obligadas a
llevar
contabilidad
Particip.
%
110
-
Naturales
obligadas a
llevar
contabilidad
Particip.
%Total
Página 104 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,205
Cuadro 9.9: Rentas exentas de las personas naturales obligadas a llevar contabilidad – Formulario 110
Total declarantes - Año gravable 2014*
*Datos estimados. Se calculan a partir de la información de las declaraciones de las personas naturales del año gravable 2013.
** Renta total entendida como la renta líquida gravable más las rentas exentas. En ambas variables, el conjunto de datos hace
referencia a las personas naturales que hacen uso del beneficio.
Fuente: DIAN.
9.1.3 Descuentos tributarios
El costo fiscal de los descuentos tributarios en el año gravable 2014 ascendió a $947 mm, de los cuales $821 mm
corresponde a personas jurídicas y se estima que $127 mm corresponden a descuentos solicitados por las personas
naturales.
Las sociedades que utilizaron descuentos lograron reducir su impuesto básico de renta, en promedio, en 8,6%. No
obstante, los contribuyentes pertenecientes a los subsectores de Educación; Distribución de agua, evacuación y
tratamiento de aguas residuales; Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca, redujeron su impuesto de renta en
37.9%, 28.8% y 20.4%, respectivamente (Cuadro 9.10).
Subsector económico
Monto de
renta
exenta
Particip.
%
Rentas
exentas /
Renta total**
Personas
naturales
subsidiadas
por
terceros
o
sin
actividad
económica 00,1% 55,2%
Alojamiento
y
servicios
de
comida 32 8,2% 49,4%
Asalariados 60 15,5% 43,9%
Agricultura,
ganadería,
caza,
silvicultura
y
pesca 35 8,9% 35,7%
Información
y
comunicaciones 20,6% 34,2%
Otras
actividades
de
servicios 20,6% 34,0%
Actividades
artístic as,
de
entretenimiento
y
recreación 10,3% 33,3%
Educación 41,1% 30,7%
Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos automot. y motocicletas
90 23,2% 26,2%
Actividades
financieras
y
de
seguros 51,3% 25,0%
Rentistas
de
capital 23 6,0% 24,0%
Actividades
de
atención
de
la
salud
humana
y
de
asistencia
social 61,7% 23,6%
Actividades
profesionales,
científi cas
y
técnic as 40 10,3% 23,5%
Actividades
inmobiliarias 26 6,6% 23,4%
Actividades
de
servicios
administrativos
y
de
apoyo 61,5% 23,4%
Industrias
manufactureras 18 4,6% 21,2%
Distribución
de
agua;
evacuación
y
tratamiento
de
aguas
residuales,
gestión
de
desechos y actividades de saneam iento ambiental 00,1% 20,4%
Transporte
y
almacenamiento 17 4,3% 20,0%
Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria
10,2% 18,2%
Explotación
de
minas
y
canteras 10,4% 15,7%
Construcción 18 4,7% 15,6%
Suministro
de
electricidad,
gas,
vapor
y
aire
acondicionado 00,0% 9,6%
Total 391 100,0% 27,3%
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,206
Cuadro 9.10: Descuentos tributarios personas jurídicas
Total declarantes - Año gravable 2014*
*Datos preliminares.
** Corresponde al impuesto básico de renta de las empresas que utilizaron el beneficio.
Fuente: DIAN. Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos. SGAO. DIAN
Si se discrimina entre los descuentos tributarios utilizados por el sector privado y el sector público/mixto, se observa
que los primeros concentran el 75,2% del total de los descuentos ($617 mm) (Cuadro 9.11). Para el sector
público/mixto, el valor de los descuentos ascendió a $203 mm y se concentra en los subsectores Suministro de
electricidad, gas, vapor y aire acondicionado y Explotación de minas y canteras, que representan el 53,3% y 44,2%,
respectivamente, dentro del total solicitado por este grupo de sociedades.
Subsector económico Valor Particip.
%
Descuentos /
Impuesto básico
de renta **
Educación 00,0% 37,9%
Distribución
de
agua;
evacuación
y
tratamiento
de
aguas
residuales,
gestión
de
desechos y actividades de saneamiento ambiental 10,1% 28,8%
Agricultura, ganadería, caza, silvic ultura y pesca 10,1% 20,4%
Actividades financieras y de seguros 178 21,7% 20,2%
Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria 00,0% 17,1%
Actividades de servicios adm inistrativos y de apoyo 10 1,2% 16,4%
Industrias manufactureras 161 19,6% 15,6%
Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado 120 14,6% 14,4%
Actividades profesionales, científic as y téc nic as 15 1,8% 12,2%
Transporte y almacenamiento 86 10,5% 11,7%
Alojamiento y servicios de c omida 10,1% 9,3%
Otras actividades de servicios 10, 1% 8,7%
Actividades inmobiliarias 10,1% 8,6%
Comercio
al
por
mayor
y
al
por
menor;
reparación
de
vehículos
automot.
y
motocicleta 25 3,0% 7,6%
Construcción 50,6% 7,3%
Información y comunicac iones 37 4,4% 6,0%
Explotación de minas y canteras 179 21,8% 3,7%
Actividades de atención de la salud humana y de asistencia s ocial 10,2% 3,0%
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación 10,1% 2,3%
Total 821 100,0% 8,6%
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 105
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,207
Cuadro 9.11: Descuentos tributarios de las personas jurídicas declarantes según naturaleza de la sociedad
Año gravable 2014*
*Datos preliminares.
Fuente: DIAN. Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos. SGAO. DIAN
De otro lado, se calcula que las personas naturales obtuvieron descuentos tributarios por un valor de $126,5 mm en
el año gravable 2014, de los cuales el 89,7% pertenecen a las personas naturales no obligadas a llevar contabilidad
del formulario 210 y el 7,1% a las personas naturales declarantes por el formulario 230 IMAS para empleados. El
subsector de Asalariados agrupa el 71,8% del monto total de descuentos calculados, seguido por Rentistas de capital
y actividades profesionales, científicas y técnicas con 9,6% y 6,0%, respectivamente (Cuadro 9.12).
Subsector económico Total Público
/mixto Privada
Particip.
%
Sector
privado
Actividades financieras y de seguros 178 0 178 28,8%
Industrias manufactureras 161 0 161 26,0%
Explotación de minas y canteras 179 90 89 14,5%
Transporte y almacenamiento 86 2 84 13,6%
Información y comunicac iones 37 0 36 5,9%
Comercio
al
por
mayor
y
al
por
menor;
reparación
de
vehículos
automot.
y
motoci
c
25 0 25 4,0%
Actividades profesionales, científic as y téc nic as 15 0 15 2,4%
Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado 120 108 11 1,8%
Actividades de servicios adm inistrativos y de apoyo 10 2 7 1,2%
Construcción 5050,8%
Actividades de atención de la salud humana y de asistencia soc ial 1010,2%
Alojamiento y servicios de com ida 1010,2%
Otras actividades de servicios 1010,1%
Actividades inmobiliarias 1010,1%
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 1010,1%
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación 1010,1%
Distribución
de
agua;
evacuación
y
tratamiento
de
aguas
residuales,
gestión
de
desechos
y
actividades
de
saneamiento
ambiental 1000,1%
Educación 0000,0%
Administración
pública
y
defensa;
planes
de
seguridad
social
de
afiliación
obliga
t
0000,0%
Total 821 203 617 100,0%
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,208
Cuadro 9.12: Descuentos tributarios de las personas naturales.
Total declarantes - Año gravable 2014*
* Datos estimados. Se calcula a partir de la información de las declaraciones de las personas naturales del año gravable 2013.
Fuente: DIAN. Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos. SGAO. DIAN
9.1.4 Beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta para la equidad CREE.
De acuerdo con la Ley 1607 de 2012 se crea el Impuesto sobre la Renta para la Equidad CREE, con el objetivo de
contribuir a la generación de empleo y a la inversión social en beneficio de los trabajadores conforme a lo dispuesto
en la mencionada norma.
Son sujetos pasivos del impuesto sobre la Renta para la Equidad:
Asalariados 0,4 83,4 7,0 0,1 90,8 71,8%
Rentistas de capital 0,7 11,4 0,1 0,0 12,2 9,6%
Actividades profesionales, científica s y técn ica s 0,4 6,5 0,7 0,0 7,6 6,0%
Comercio al por mayor y al por menor; reparac ión de
vehículos automotores y motocicletas 0,7 1,8 0,1 0,1 2,7 2,2%
Actividades inmobiliarias 0,1 2,0 0,0 0,0 2,1 1,6%
Transporte y almacenamiento 0,1 0,8 0,1 0,6 1,6 1,3%
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pes ca 0,2 0,9 0,0 0,2 1,4 1,1%
Actividades de atención de la salud humana y de
asistencia social 0,0 1,0 0,4 - 1,3 1,1%
Actividades de servicios adminis trativos y de apoyo 0,0 1,0 0,2 0,0 1,3 1,0%
Personas naturales subsidiadas por terceros o sin
actividad económica
-1,10,0-1,10,9%
Información y comunicaciones 0,0 0,7 0,1 0,0 0,8 0,6%
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación 0,7 0,0 0,0 0,7 0,6%
Industrias manufactureras 0,1 0,5 0,1 0,1 0,7 0,6%
Otras actividades de servicios 0,0 0,6 0,0 0,0 0,6 0,5%
Educación 0,0 0,2 0,3 - 0,5 0,4%
Alojamiento y servicios de comida 0,0 0,3 0,0 0,0 0,4 0,3%
Construcción 0,0 0,2 0,0 0,0 0,3 0,3%
Explotación de minas y canteras 0,0 0,2 0,0 0,0 0,2 0,2%
Actividades financieras y de seguros 0,0 0,1 0,0 0, 0 0,1 0,1%
Distribución de agua; evacuación y tratamiento de
aguas residuales, gestión de desechos y ac tividades
de saneamiento ambiental
0,0 0,1 0,0 - 0,1 0,1%
Administración pública y defensa; planes de seguridad
social de afiliación obligatoria -0,00,0-0,00,0%
Total 2,9 113,5 9,0 1,2 126,5 100,0%
Participación 2,3% 89,7% 7,1% 0,9%
Subsector económico
110 - Naturales
obligadas a
llevar
contabilidad
210 - Naturales
no obligadas a
llevar
contabilidad
230 - IMAS
para
empleados
240 - IMAS para
trabajadores por
cuenta propia
Total Particip.
%
Página 106 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,209
Gráfico 9.1: Sujetos pasivos del impuesto sobre la Renta para la Equidad:
De manera similar al impuesto sobre la renta, la base gravable del impuesto CREE sobre la cual recae la tarifa del
tributo resulta de restar a los ingresos obtenidos producto de la actividad económica del declarante aquellos costos y
deducciones permitidos en la legislación, así como las rentas exentas que han sido señaladas de manera taxativa y
especifica en la norma y que reducen la base imponible en reconocimiento de ciertas actividades. No obstante lo
anterior, la base gravable del CREE es mayor que la del impuesto sobre la renta en virtud de la existencia de
limitaciones para el reconocimiento de costos, deducciones y rentas exentas entre un tributo y otro. Las rentas exentas
que se pueden utilizar en el impuesto CREE son las siguientes (Cuadro 9.13):
Cuadro 9.13: Rentas exentas en el impuesto sobre la renta para la Equidad CREE
Año gravable 2014*
* Datos estimados. Se calcula a partir de la información de las declaraciones de las personas naturales del año gravable 2013.
Fuente: DIAN. Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos. SGAO. DIAN
Sociedades, Personas Jurídicas y
Asimiladas
Contribuyentes declarantes del
impuesto sobre la renta
Sociedades y entidades extranjeras
Contribuyentes declarantes del
impuesto sobre la renta
Respecto de sus ingresos de fuente
nacional obtenidos por sucursales y
EP
Concepto Descripción
Decreto 841 de1998)
Valorde los recursos de los Fondos de Pensiones del R égimende Ahorro Individual con Solidaridad, de los fondos de
repartodel régimen de primamedia con prestación definida,de los fondos para el pago de losbonos y cuotas partes de
bonospensionales,del fondode solidaridad pensional, de losfondos de pensiones de que tratael Decreto 2513 de 1987, y
lasreservas matemáticasde los seguros de pensiones de jubilación o vejez,inv alidezy sobrev ivientes,así como sus
rendimientos.
Valorde los ingresoscorrespondientes a lasnuevas operaciones destinadasa la financiaciónde vivienda de interéssocial
subsidiables, por el término de cinco (5) años, que se hayan colocado en el mercado hasta el 31 de Diciembre de 2010.
Decisión 578 de la Comunidad Andina de Naciones -
CAN
Valorde las rentas exentasde que trata la Decisión 578 de la ComunidadAndina de Naciones, que contiene el régimen
para evitar la doble tributación y prevenir la evasión fiscal.
Valord e la utilidad en la enajenación de pr edios destinados a fines de utilidad públicaa quese refieren los literalesb) y c)
delartículo58 de la Ley 388 de 1997 que hayan sido aportados a patrimoniosautónomos que se creen con esta finalidad
exclusiva,por un términoigual a la ejecución del proyecto y suliquidación, sin que exceda en ningún caso de diez (10)
años.Asícomolos patrimoniosautónomosindicados.Los literales b) y c) delartículo 58 de la Ley 338de 1997, establecen:
b) Desa rrol lo de pr oye ctos de v ivie nda d e inter és soci al, incl uyen do lo s de leg alizac ión de títul os en u rbanizacionesde
hechoo ilegales diferentesa las contempladasen el artículo53 de la Ley 9 de 1989, la rehab ilitación de inquilina tos y la
reubicaciónde asentamientos humanosubicados en sectores de alto r iesgo;c) Ejecución de programas y proyectos de
renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos.
Valor de l os ren dimiento s financ ieros ca usado s dura nte la v igenc ia de lo s títulos emi tidos en p roces os de titu lariz ación d e
carterahipotecariay de los bonos hipotecarios,que contemplencondiciones de amortizaciónsimilaresa las de loscréditos
quelesdieron origen, siempre que el plazopr evistopara su vencimientono sea inferior a cinco (5) años. Para talesefectos,
los títulos o b onos no podrán ser readquiridos oredimidos por su emisor. Gozarán delbeneficio aquí consagrado lostítu los
emitidosenprocesosde titularizaciónde cartera hipotecaria y los bonos hipotecarios,que se hay an colocado en el mercado
hasta el 31 de diciembre de 2010.
Total
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,210
Dado que las rentas exentas se consideran beneficio tributario y se encuentran claramente identificadas en el
formulario 140 Declaración impuesto sobre la renta para la equidad CREE, se presenta el cálculo del costo fiscal por
el uso de este beneficio.
0HWRGRORJtD\IXHQWHGHLQIRUPDFLyQ
En el caso de los beneficios tributarios en el impuesto CREE, que afectan la base gravable de los declarantes, el costo
fiscal se calcula como el producto obtenido entre el monto del beneficio solicitado y la tarifa del impuesto.
La tarifa para el cálculo es de 9% (vigente para 2014), y se presenta discriminado por subsector económico y por tipo
de beneficio; así mismo se hace una discriminación por los grandes contribuyentes y éstos, a su vez, se presentan
por sector público/mixto y privado. Cabe anotar que las declaraciones de este impuesto se presentaron en el mes de
abril del 2015 dando un carácter preliminar a la información.
El costo fiscal asociado a las rentas exentas de este impuesto registró una disminución de 4,1%, al pasar de $824
mm en el año 2013 a $789 mm en el año 2014 (cuadro 10.14). De acuerdo con el cuadro 10.15, el monto de las rentas
exentas por el año gravable 2014 ascendió a $8.772 mm que equivale a 1.2% del PIB, concentrando su mayor
utilización en el artículo 135 de la Ley 100 de 1993 (artículo 4 del decreto 841 de 1998), equivalente al 73,0% del
costo fiscal total (Cuadro 9.14).
Cuadro 9.14: Resumen del valor y el costo fiscal de las rentas exentas del impuesto sobre la
renta para la Equidad CREE .Años gravables 2013 - 2014 *
*Datos preliminares.
Fuente: DIAN. Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos. SGAO. DIAN
Por subsector económico, se observa que el subsector Administración pública y defensa representa el 45,1% de la
renta exenta declarada por las personas jurídicas por valor de $3.960 mm seguido del subsector Actividades
financieras y de seguros con $3.320 mm y un costo fiscal de $356 mm y $299 mm, respectivamente (Cuadro 9.15).
Cto.
Costo
fiscal
%
Valor Costo fiscal Valor Costo fiscal 2014/13
Rentas exentas 9.151 824 8.772 789 -4,1%
2013 2014
Tipo de beneficio
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 107
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,211
Cuadro 9.15: Rentas exentas de los declarantes de CREE por concepto
Año gravable 2014
*Cifras preliminares.
Fuente: DIAN. Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos. SGAO. DIAN
Concepto Descripción
Monto
de
renta
exenta
Costo
fiscal
Particip.
%
sobre el
costo
Artículo 135 de la Ley 100 de 1993 (Artículo
4 del Decreto 841 de1998)
Valorde los recursos de los Fondos de Pensionesdel Régimende
Ahorro Individual con Solidaridad, de los fondos de r epartodel
régimendepr imamedia con prestación definida,de los fondospar a
elpago de los bonos y cuotas partes de bonos pensionales, del
fondode solidaridad pensional, de losfondos de pensiones de que
trata el Decreto 2513 de 1987, y las reservas matemáticasde los
seguros de pensiones de jubilación o vejez, invalidez y
sobrevivientes, así como sus rendimientos.
6.400 576 73,0%
Valorde los ingresos correspondientes a las nuevas oper aciones
destinadas a la financiación de vivienda de interés social
subsidiables,por eltérmino de cinco (5) años, que se hayan
colocado en el mercado hasta el 31 de Diciembre de 2010.
835 75 9, 5%
Decisión 578 de la Comunidad Andina de
Naciones - CAN
Valor de lasr entasexentas de que tratala Decisión 578 de la
ComunidadAndina de Naciones,que contieneel régimen para
evitar la doble tributación y prevenir la evasión fiscal.
735 66 8, 4%
Artículo 207 - 2 numeral 9 del Estatuto
Tributario
Valorde la utilidaden la enajenación de prediosdestinados a fines
deutilidad públicaa que se refieren losliterales b) y c) delartículo
58de la Ley 388 de 1997 que hay an sido aportados a patrimonios
autónomosque se creen con esta finalidad exclusiva, por un
término igual a la ejecución del proyecto y su liquidación, sin que
excedaen ningún caso dediez (10) años. Asícomo lospatrimonios
autónomosindicados.Los literales b) y c) del artículo58 de la Ley
338de 1997, establecen: b) Desarrollo de pr oyectos de vivienda
de interés soci al, incluy endo los de leg alización d e títulos en
urbanizacionesde hecho o ilegales diferentesa las contempladas
en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos
ylareubicación de asentamientos humanosubicados en sectores
de alto riesgo; c) Ejecuciónde programas y proyectos de
renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos.
646 58 7, 4%
Valorde los rendimientosfinancieros causados durante la vigencia
de los títulos e mitidos en pro cesos de titul arización de ca rtera
hipotecaria y de los bonos hipotecarios, que contemplen
condicionesde amortizaciónsimilaresa las de loscréditos que les
dieronorigen, siempreque el plazopr evistopara su vencimientono
sea infer ior a ci nco (5 ) años. P ara tal es efecto s, los títul os o bonos
nopodrán ser readquiridos o redimidospor su emisor. Gozarán del
beneficio aquíconsagrado los títulosemitidos en procesos de
titulari zación de cartera hipotecaria y los bonos hipotecarios, que se
hayan colocado en el mercado hasta el 31 de diciembre de 2010.
155 14 1, 8%
Total 8.772 789 100,0%
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,212
Para el total de los subsectores la reducción de la base gravable fue de 22.6%. La mayor reducción de la base gravable
por efecto de utilización de este beneficio se presenta en los subsectores Administración pública y defensa, Educación
y Actividades inmobiliarias con 99.4%, 82.2% y 74.7%, respectivamente (Cuadro 9.16).
Cuadro 9.16: Rentas exentas de las personas jurídicas declarantes de CREE por subsector económico
Año gravable 2014*
* Cifras preliminares.
**Base total entendida como la base gravable del CREE más las rentas exentas. En ambas variables, el conjunto de datos hace
referencia a las sociedades que hacen uso del beneficio.
Fuente: DIAN. Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos. SGAO. DIAN
Para los grandes contribuyentes, el monto de las rentas exentas asciende a $8.223 mm, de los cuales el 76,9%
corresponde al sector privado en tanto que el 23,1% corresponde al sector público/mixto (Cuadro 9.17)
Subsector económico
Monto de
renta
exenta
Costo
fiscal
Particip.
%
Rentas
exentas /
Base total**
Administración
pública
y
defensa;
planes
de
seguridad
social
de afiliación obligatoria
3.960 356 45,1% 99,4%
Actividades
financieras
y
de
seguros
3.320 299 37,8% 44,6%
Construcción
616 55 7,0% 62,0%
Industrias
manufactureras
310 28 3,5% 10,5%
Suministro
de
electricidad,
gas,
vapor
y
aire
acondicionado
150 13 1,7% 5,7%
Información
y
comunicaciones
91 8 1,0% 3,3%
Actividades
profesionales,
científic as
y
técnica s
68 6 0,8% 16,3%
Actividades
inmobiliarias
58 5 0,7% 74,7%
Comercio
al
por
mayor
y
al
por
menor;
reparación
de
vehículos
automoto res
y
motocicletas
52 5 0,6% 13,9%
Distribución
de
agua;
evacuación
y
tratamiento
de
aguas
residuales, gestión de desechos y actividades de saneamiento
ambiental
45 4 0,5% 13,9%
Actividades
de
atención
de
la
salud
humana
y
de
asistencia
social
21 2 0,2% 39,7%
Transporte
y
almacenamiento
20 2 0,2% 8,9%
Explotación
de
minas
y
canteras
18 2 0,2% 0,1%
Actividades
de
servicios
administrativos
y
de
apoyo
17 2 0,2% 8,1%
Agricultura,
ganadería,
caza,
silvicultura
y
pesca
13 1 0,1% 63,8%
Alojamiento
y
servicios
de
comida
11 1 0,1% 46,8%
Otras
actividades
de
servicios
200,0% 8,2%
Educación
100,0% 82,2%
Actividades
artístic as,
de
entretenimiento
y
recreación
000,0% 29,5%
Total 8.772 789 100,0% 22,6%
Página 108 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,213
Cuadro 9.17: Rentas exentas de las personas jurídicas declarantes de CREE - Grandes contribuyentes
Año gravable 2014*
* Cifras preliminares.
Fuente: DIAN. Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos. SGAO. DIAN
9.1.4.1 Beneficios tributarios en el impuesto al valor agregado
El Cuadro 9.18 presenta el impacto fiscal que se deriva de la existencia de exclusiones, exenciones y tratamientos
diferenciales, tomando como referencia la tarifa general de 16% para efectuar el cálculo en mención. Esta medición
se explica a continuación, teniendo en cuenta para este efecto las modificaciones introducidas en la Ley 1607 de 2012
en el Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Subsector económico Público
/
Mixto
Participación
sector
público /
mixto
%
Privado
Participació
n sector
privado %
Total**
Administración pública y defensa; planes de segur idad
social de afiliación obligatoria / A ctividades de s ervicios
administrativos y de apoyo
372 19,5% 3.594 56,9% 3.965
Actividades financieras y de seguros 1.340 70,5% 1.962 31,0% 3.303
Construcción 00,0% 328 5,2% 328
Industrias manufactureras 00,0% 294 4,7% 294
Suministro
de
electricidad,
gas,
vapor
y
aire
acondicionado
/ Distribución de agua; evacuación y tratamiento de aguas
residuales, gestión de desechos y ac tividades de
saneamiento
ambiental
189 9,9% 60,1% 195
Información y comunicac iones 00,0% 47 0,7% 47
Actividades profesionales, científic as y téc nic as 00,0% 32 0,5% 32
Actividades
de
atención
de
la
salud
humana
y
de
asistencia
social 00,0% 16 0,3% 16
Transporte y almacenamiento 00,0% 14 0,2% 14
Explotación de minas y canteras 00,0% 13 0,2% 14
Comercio
al
por
mayor
y
al
por
menor;
reparación
de
vehículos
automotores
y
motocicletas 00,0% 11 0,2% 11
Agricultura, ganadería, caza, silvic ultura y pesca 00,0% 20,0% 2
Actividades inmobiliarias 00,0% 10,0% 1
Otras actividades de servicios 00,0% 00,0% 0
Alojamiento y servicios de com ida 00,0% 00,0% 0
Total 1.902 100,0% 6.321 100,0% 8.223
Participación 23,1% 76,9%
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,214
Cuadro 9.18: Estimación del impacto fiscal por existencia de tratamientos
diferenciales en el IVA frente a la tarifa general de 16%
Miles de millones de pesos 2014
Fuente: DIAN.
Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos SGAO-DIAN.
9.2 Cuantificación del costo fiscal de exclusiones, exenciones y tarifas diferenciales
En la legislación tributaria colombiana existe el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que en general grava los bienes y
servicios con la tarifa del 16%. Sin embargo existe un amplio número de productos gravados a una tarifa del 5%, los
bienes exentos cuya tarifa es cero y los bienes y servicios excluidos, que en la práctica también tienen tarifa cero, con
la diferencia de que la exclusión no permite solicitar la devolución del IVA pagado en la compra de insumos.
En esta sección se estima el costo fiscal de los tratamientos preferenciales empleando como punto de referencia la
tarifa general de IVA del 16%. El impacto fiscal por las modificaciones en el impuesto se estima a partir del Modelo
del IVA desarrollado por la DIAN y los cálculos se efectúan en forma marginal, llevando a la tarifa general cada uno
de los 61 grupos de productos desagregados según la Matriz Insumo-Producto de Cuentas Nacionales del DANE,
manteniendo el estado de gravado, excluido o exento de los demás productos de la economía.
Teniendo en cuenta los cambios introducidos por la Ley 1607 de 2012 en materia de IVA, es pertinente resaltar que
el presente capítulo no incluye lo relacionado con el impuesto nacional al consumo, cuyo hecho generador será la
prestación o la venta al consumidor final o la importación por parte del consumidor final de bienes y servicios, entre
los que se destacan la prestación del servicio de telefonía celular (art. 512-2 E.T.), la venta de algunos bienes de
producción doméstica o importados que se encuentran definidos en los artículos 512-3, 512-4 y 512-5 del Estatuto
Tributario y los servicios según lo dispuesto en los artículos 512-8, 512-9, 512-10, 512-11, 512-12 y 512-13 del mismo
estatuto.
El IVA es un impuesto que grava el consumo final mediante un mecanismo que tiene dos momentos. En el primero
de ellos, se grava la totalidad del producto enajenado y en el segundo se concede un descuento sobre el impuesto
que gravó los insumos necesarios para la producción y/o comercialización del mismo. De esa manera el tributo grava
uno a uno los eslabones del valor agregado que van añadiéndose en la cadena de producción y los descuentos
permiten que el consumo intermedio no sea objeto del gravamen, por lo cual el impuesto termina recayendo sobre el
consumo final.
9.2.1 Bienes y servicios excluidos
Actualmente el Estatuto Tributario incorpora en el artículo 424 los bienes excluidos y en el artículo 476 los servicios
excluidos. Se resalta que la Ley 1607 de 2012 incluye como bienes excluidos los dispositivos móviles inteligentes
(tales como tabletas, tablets) cuyo valor no exceda de cuarenta y tres (43) UVT (UVT 2014: $27.485, que corresponden
a $1.182.000)
Concepto
Valor estimado de
pasar de la tarifa actual
a la tarifa general
Valor por
punto de tarifa
Bienes y servicios excluidos 41.748 2.609
Bienes exentos 3.466 217
Bienes y servicios al 5% 1. 106 101
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 109
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,215
En el Cuadro 9.19 se presentan los resultados de gravar los bienes y servicios excluidos a la tarifa general (16%),
agrupados según los productos de la matriz de utilización de Cuentas Nacionales del DANE y desagregados al nivel
requerido por tipo de producto según el tratamiento tributario.
Teniendo en cuenta la técnica del IVA, es importante aclarar que cuando se otorga una exclusión en la mitad de la
cadena de producción se genera la ilusión de que el sistema renuncia a gravar el valor agregado de la actividad
excluida para promover el consumo de esa clase de bienes o servicios. Esta percepción se refuerza porque
probablemente el valor al que se transan los bienes excluidos puede resultar menor al precio que prevalece cuando
están gravados. Cuando no se consideran de manera integrada todos los efectos de las modificaciones en el IVA
puede tenerse la falsa ilusión de que gravando algunos productos excluidos se obtiene mayor recaudo. En este caso,
es posible hablar de la existencia de un gasto tributario negativo.
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,216
Cuadro 9.19: Impacto fiscal de gravar los bienes y servicios excluidos a la tarifa de 16%
Miles de millones de pesos año 2014
Fuente: DIAN.
Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos SGAO-DIAN.
Código del
producto matriz
utilización
Descripción Valor
2014
54 Administración púb. y defensa, administ.sistema de seguridad social 6.794
52 Servicio s inmobiliarios y de alquile r de v ivienda 5.093
41 Trabajos de construcción, construcción y reparación de edificaciones 4.612
42 Trabajos de construcción, construcción de obras civiles 4.224
51 Servicios de intermediación financiera, de seguros y servicios conexos 3.806
56 Servicios de enseñanza de no mercado 2.585
57 Servicios sociales y de salud de mercado 2.397
2 Otros productos agrícolas 2.046
55 Servicios de enseñanza de mercado 1.764
38 Energía eléctrica 1.321
46 Servicios de transporte terrestre 1.130
28 Sustancias y productos químicos 901
13 Productos de molinería, almidones y sus productos 783
61 Servicio s domésticos 573
59 Ss.
Asociaciones
y
esparcimiento,
culturales,
deportivos
y otros servicios de mercad o 525
33 Otra maquinaria y aparatos eléctricos 442
40 Agua 380
39 Gas domiciliario 331
58 Ss. Alcantarillado , saneamiento y de protección del medio ambiente 282
49 Servicio s complementarios y auxiliar es al transpo rte 269
60 Ss.
Asociaciones
y
esparcimiento,
culturales,
deportivos
y otros servicios de no mercado 247
15 Azúcar y panela 225
30 Productos minerales no metálicos 173
7 Petróleo crudo, gas natural y minerales de uranio y torio 163
18 Bebidas 156
53 Servicios a las empresas excepto servicios financieros e inmobiliarios 89
4 Productos de silvicultura, extracción de madera y actividades conexas 79
32 Maquinaria y equipo 68
50 Servicios de correos y telecomunicaciones 65
5 Productos de la pesca 53
36 Otros bienes manufacturados n.c.p. 36
1Productos de café 35
47 Servicios de transporte por vía acuática 30
24 Productos de madera, corcho, paja y materiales trenzables 29
17 Productos alimenticios n.c.p. 24
48 Servicios de transporte por vía aérea 19
31 Productos metalúrgicos básicos (excepto maquinaria y equipo) 11
10 Carnes y pescados 7
21 Artículos textiles, excepto prendas de vestir 6
14 Productos de café y trilla 6
29 Productos de caucho y de plástico 6
9 Minerales no metálicos 5
34 Equipo de transporte 3
20 Hilazas e hilos; tejidos de fibras textiles, incluso afelpados 0
25 Productos de papel, cartón y sus productos 0
8 Minerales metálicos 0
11 Aceites y grasas animales y vegetales 0
12 Productos lácteos 0
16 Cacao, chocolate y productos de confitería 0
19 Productos de tabaco 0
22 Tejidos d e punto y g anchillo; pr endas de vestir 0
23 Curtido y preparado de cueros, productos de cuero y calzado 0
26 Edición, impresión y artículos análogos 0
35 Muebles 0
37 Desperdicios y desechos 0
43 Comercio 0
44 Ss. Reparación de automotores, de artículos personales y domésticos 0
45 Servicios de hotelería y restaurante 0
27 Productos de la refinación del petróleo; combustible nuclear -5
6 Car bón mineral -12
3 Animales vivos y productos animales -29
Total 41.748
Página 110 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,217
El efecto resultante de adicionar los costos marginales de cada exclusión sugiere que el fisco colombiano incurre en
un gasto tributario por exclusiones del IVA alrededor de $41.8 billones de pesos (aproximadamente $2.6 billones por
punto de tarifa).
El Cuadro 9.20 presenta el histórico de la medición del costo fiscal asociado a gravar los bienes y servicios excluidos
a la tarifa general (16%) durante los años gravables 2005 a 2014.
Cuadro 9.20: Costo fiscal por la existencia de bienes excluidos
Años gravables 2005 – 2014, Miles de millones de pesos
Fuente: DIAN.
Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos SGAO-DIAN.
A partir del año 2011 se incluyeron dentro de la estimación del costo fiscal la totalidad de los productos que figuran
en las Cuentas Nacionales del país, lo cual se refleja en el incremento del mencionado costo fiscal. No obstante, se
precisa que la legislación tributaria colombiana no los contempla dentro del circuito del impuesto al Valor Agregado,
relacionándolos a continuación:
xOtros productos agrícolas incluidos en las Plantaciones, a su vez contabilizadas en Cuentas Nacionales
dentro del grupo 02, que figuran como activo fijo y por tanto están al margen de los bienes muebles cubiertos
por el IVA.
xProducción de los cultivos de hoja de coca, amapola y marihuana que no se contemplan en la contabilidad
del mercado formal. Un caso similar se presenta en el grupo 28 donde se incluye la Cocaína y la Heroína.
xLos grupos 41 y 42 que corresponden a Construcción. De acuerdo con la ley no se pueden gravar, toda vez
que en Colombia el IVA no aplica sobre bienes inmuebles.
xLos Servicios de intermediación financiera (grupo 51) que no están gravados en ningún país.
xLos Servicios de administración pública, Servicios domésticos y Servicios de no mercado.
Año
gravable
Monto por
punto de tarifa
Efecto total
resultante
2005 453 7.253
2006 513 8.210
2007 419 6.706
2008 469 7.510
2009 498 7.971
2010 573 9.173
2011 1.867 29.866
2012 2.133 34.124
2013 2.432 38.910
2014 2.609 41.748
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,218
9.2.2 Bienes y servicios exentos
En Colombia la categoría de exentos se aplica a las exportaciones y a tres clases de bienes: libros, cuadernos de tipo
escolar y revistas de carácter científico y cultural. Con la Ley 788 de 2002 se amplió la calidad de exentos a carnes,
pescado, leche, queso fresco y huevos.
Por su parte, con la Ley 1607 de 2012 se consideran como exentos los productos clasificados en el arancel de aduanas
en las subpartidas 03.06.16.00.00, 03.06.17, 03.06.26.00.00 y 03.06.27 (Camarones y langostinos); a su vez, pasaron
de ser bienes excluidos a exentos el ganado bovino, excepto ganado para lidia de la partida arancelaria 01.02, y los
diarios y publicaciones periódicas, impresos, incluso ilustrados o con publicidad de la partida arancelaria 49.02.
En el Cuadro 9.21 se presenta el estimado del costo fiscal de no gravar los productos exentos a la tarifa general. El
resultado es independiente a la calidad de gravados o excluidos que tengan los animales vivos, ya que en caso de
que los animales estén gravados, los responsables tendrían derecho a la devolución del IVA generado en estos
insumos.
Cuadro 9.21: Costo fiscal de no gravar los bienes exentos a la tarifa general
Miles de millones de pesos año 2014
Fuente: DIAN.
Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos SGAO-DIAN.
De acuerdo con lo anterior, el mantener los bienes exentos representa una renuncia tributaria del orden de $3,5
billones del año 2014.
El artículo 7 de la Ley 1005 de 2005, estableció la calidad de exentos a las materias primas y bienes terminados que
se vendan a los usuarios industriales de zonas francas; por su parte la Ley 1607 de 2012 adicionó la calidad de
exentos de IVA a los productos que se compren o introduzcan al departamento del Amazonas en el marco de los
Productos Impacto
fiscal 2014
1. Leche, carnes, huevos 3. 165
Carnes y despojos com estibles de aves frescos 717
Carne de ganado bovino fresca, refrigerada o congelada 713
Leche procesada 450
Carne de ganado porcino fresca, refrigerada o congelada 359
Huevos con cáscar a frescos, en cons erva o cocidos 261
Queso fresco 217
Leche sin elaborar 183
Pescado fresco, refrigerado o c ongelado y filetes 176
Ganado bovino, excepto ganado para lidia 72
Camarones y langostinos, congelados y sin congelar 12
Carne de ganado ovino, caprino y otros, fresc a 5
2. Libros, revistas y cuadernos 301
Libro s, fo lleto s im pr eso s, i mpr es os d e ca rác ter c ien tífico y c ultur al 185
Revistas de carácter cientifico y cultural, Diarios y publicaciones periódicas 68
Cuadernos de tipo escolar 48
Total 3.466
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 111
Beneficios tributarios,Capítulo XI
Ministerio de Hacienda y Crédito Público,219
convenios colombo-peruano y el convenio con la República federativa del Brasil. Estos efectos tributarios no están
incluidos en estas estimaciones debido a la no disponibilidad de la información para estos casos específicos.
9.2.3 Bienes y servicios gravados con tarifa del 5%
La Ley 1607 de 2012 incorporó la tarifa de 5% para bienes y servicios que en anteriores vigencias se encontraban
gravados a la tarifa diferencial del 10%, sumado a la inclusión de bienes clasificados en la partida arancelaria 82.01 y
maquinaria para uso agroindustrial definida en el arancel de aduanas en la partida 84.32.
El efecto recaudatorio de pasar los bienes y servicios que actualmente están gravados a la tarifa del 5% a la tarifa
general (16%) sería la obtención de ingresos tributarios adicionales cercanos a $1.106 mm, que equivalen a $100,6
mm por un punto de tarifa en este grupo de bienes (ver Cuadro 9.22).
Cuadro 9.22: Impacto fiscal de gravar los bienes y servicios que actualmente
tienen tarifa de 5% a la tarifa general de 16%
Miles de millones de pesos año 2014
Producto Valor 2014
1. Servicios a la tarifa de 5%
79
Salud prepagada 78
Almacenamiento de productos agrícolas 1
2. Bienes y servicios a la tarifa de 5% 1.027
Preparados del tipo utilizado para la alimentación de animales 228
Azúcar de caña refinada y sin r efinar, mieles y melaz as 160
Harinas de trigo o de morcajo y otros cer eales 115
Chocolate de mesa 81
Café tostado o sin tostar, descafeinado o no, en grano o molido 61
Aceites de origen vegetal en bruto 50
Fruto de palma africana 47
Pastas
alimenticias
sin
cocer,
rellenar...
que
contengan
huevo
y
las
demás 46
Palmiste, borras, tortas y harinas de semillas y frutos oleaginosos 38
Maíz 34
Trigo en grano 32
Arroz con cás cara (paddy) 28
Soya 22
Café soluble, liofilizado, suc edáneos y extracto de café 15
Layas, palas, azadas, picos , binaderas, horc as de labranza y ras trillos 14
Algodón desmotado 11
Mortadela, salchichón y butifarra 10
Sorgo, centeno, avena y otros cer eales n.c.p. 10
Harinas
y
gránulos
no
comestibles
de
pescado
y
de
carne
y
otros
productos
10
Maquinaria agrícola 7
Otras harinas vegetales; y mez clas y mas as para panadería 6
Otras semillas y frutos oleaginos os 2
Total 1.106
REPÚBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO
INFORME DE CUMPLIMIENTO
DE LA REGLA FISCAL EN 2014
2015
DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA MACROECONÓMICA
Página 112 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
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República de Colombia
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Juan Manuel Santos
MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Mauricio Cárdenas
VICEMINISTRA GENERAL
Carolina Soto
VICEMINISTRO TÉCNICO
Andrés Escobar Arango
DIRECTOR GENERAL DE POLÍTICA MACROECONÓMICA
Andrés Mauricio Velasco
Este documento fue escrito en colaboración de los siguientes asesores de la
Dirección General de Política Macroeconómica:
Juan Carlos Thomas
Javier A. Gutiérrez
Informe de cumplimiento de la regla fiscal 2014
Mayo 2015
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INFORME DE CUMPLIMIENTO
DE LA REGLA FISCAL EN 2014
Contenido
INTRODUCCIÓN͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘ϰ
1.BALANCE ESTRUCTURAL GNC 2014͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘ϰ
2.CONSISTENCIA CON LA META ESTABLECIDA͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘ϱ
3.CONTINGENCIAS FISCALES 2014͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘͘ϲ
4.CONSIDERACIONES MACROECONÓMICAS Y PERSPECTIVAS FISCALES 2015͘͘͘͘͘ϳ
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 113
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ϰ
INFORME DE CUMPLIMIENTO DE LA REGLA FISCAL
2014
INTRODUCCIÓN
El artículo 12 de la Ley 1473 de 2011, obliga al Gobierno Nacional a rendir informe a las
Comisiones Económicas del Congreso de la República sobre el cumplimiento de la meta de
déficit estructural, variable fijada como objetivo de la política fiscal por parte de la Ley
1473 de 2011.
El déficit estructural se define como el diferencial observado, al cierre de la vigencia fiscal,
entre ingreso y gasto estructural y aplica para el Gobierno Nacional Central –GNC-. El
ingreso estructural se determina descontando del recaudo total del GNC la porción
explicada por los ciclos tributario y energético, mientras que el gasto estructural iguala al
gasto total cuando no hay programas de gasto contra cíclico en ejecución.
El componente cíclico del ingreso tributario se determina empleando la brecha de
producto, que es la diferencia porcentual entre el PIB real y el potencial, así cuando el PIB
real diverge del potencial se presenta un ciclo que eleva o reduce los ingresos tributarios
observados con respecto a su nivel estructural. Por su parte, el ciclo energético se
determina como el producto entre el ingreso energético marginal (ingreso adic ional por un
dólar de aumento en la cotización del crudo nacional), el diferencial entre el precio
observado y el de largo plazo y la tasa de cambio promedio observada.
Este documento rinde el informe exigido por la Ley mencionada. Siguiendo los términos
que ha venido usando el Gobierno Nacional desde junio de 2013, año en que se hizo la
primera versión de este informe, el texto empieza describiendo el resultado estructural
observado al cierre de 2014, su consistencia con la meta establecida y las contingencias
fiscales que se presentaron. Finaliza haciendo un breve recuento de las expectativas
macroeconómicas y fiscales para 2015 y describiendo el resultado fiscal esperado para el
cierre del año en curso.
1. BALANCE ESTRUCTURAL GNC 2014
Al cierre de 2014 se cumplieron las dos condiciones previamente mencionadas, el déficit
estructural se redujo dos centésimas de PIB con respecto al nivel observado en 2013,
2,32%, cumpliendo así la meta puntual de 2,30% estipulada en la ley de Regla Fiscal
(Cuadro 1), el balance total se ubicó en 2,43% del PIB siendo, en consecuencia, el balance
cíclico equivalente a -0,13% del PIB ($950 mil millones).
El balance total, déficit de $18.356 mm (2,43% del PIB), se calcula obteniendo la diferencia
entre los gastos totales que ascendieron a $144.260 mm (19,08% del PIB) y el recaudo total
de ingresos que alcanzó los $125.904 mm (16,65% del PIB) al cierre de 2014. Considerando
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ϱ
que durante la vigencia no se dieron las condiciones necesarias para la ejecución de
programas contra cíclicos de gasto, este se computó en su totalidad como estructural1.
Por su parte, el ingreso sí presentó un componente cíclico negativo, equivalente a $950 mil
millones (-0,13% del PIB), derivado íntegramente de un PIB real inferior al potencial, pues
no se presentó diferencial alguno entre el precio promedio observado para la canasta
colombiana de crudos y la proyección de largo plazo para 2013. La brecha de producto fue
de -0,95%, lo que produce un recaudo total $950 mil millones por debajo del ingreso
estructural de $126.854 mm (16,78% del PIB), magnitud observable si el PIB real de 2014
hubiera igualado al potencial.
Cuadro 1
Balance Estructural – GNC
CONCEPTO 2014
$MM
%
PIB
1
Ingresos
Totales
125.904
16,65
1.1
Ingresos
Estructurales
126.854
16,78
1.1.1 No Energéticos 111.685 14,77
1.1.2 Energéticos 15.169 2,01
1.2
Ingresos
Cíclicos
-950
-0,13
1.2.1 No energéticos -950 -0,13
1.2.2 Ener géticos 00,00
2
Gastos
Totales
144.260
19,08
2.1
Gasto
Estructural
144.260
19,08
2.2
Gasto
Contra
cíclico
0
0,00
=
1
-
2
Déficit
Total
-18.356
-2,43
=
1.1
-
2.1
Déficit
Estructural
-17.406
-2,30
=1.2
-
2.2
Déficit
Cíclico
-950
-0,13
Fuente: DGPM – MINHACIENDA
Los ingresos estructurales se componen, en consecuencia, de la totalidad de los ingresos
energéticos $15.169 mil millones (2,01% del PIB) y $111.685 mil millones (14,77% del PIB)
derivados del recaudo no energético, lo que incluye fuentes tributarias no petroleras,
fondos especiales y recursos de capital diferentes a excedentes financieros de Ecopetrol. En
conclusión, el déficit estructural de -2,30% del PIB se obtiene como la diferencia entre los
ingresos y los gastos estructurales. Se concluye que el déficit estructural observado al cierre
de 2014 resultó inferior al reportado en 2013 e igual a 2,30% del PIB.
2. CONSISTENCIA CON LA META ESTABLECIDA
La Ley 1473 de 2011 impuso sobre el balance estructural metas puntuales de déficit para
los años 2014, 2018 y 2022 equivalentes a 2,3%, 1,9% y 1,0% del PIB, respectivamente.
Adicionalmente, el artículo 5° estipula que este indicador debe observar una senda
decreciente. En conclusión, el déficit estructural reportado para 2014 debería cumplir dos

1De conformidad con lo decretado en el artículo 6° de la Ley 1473 de 2011 “El Gobierno Nacional podrá llevar a cabo
programas de gasto, como política contra cíclica, cuando se proyecte que en un año parti cular la tasa de crecimiento
económico real estará dos puntos porcentuales o más por debajo de la tasa de crecimiento económico real
de largo plazo, siempre y cuando se proyecte igualmente una brecha negativa del producto. Este gasto contra
cíclico no puede ser superior a un 20% de dicha brecha estimada”. Resaltado fuera del texto.
Página 114 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
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
ϲ
condiciones: ser inferior al de 2013 y representar, como máximo, 2,3% del PIB de 2014.
Como quedo expuesto en la sección anterior, al cierre de 2014 se cumplieron las dos
premisas mencionadas, el déficit estructural fue de 2,30% del PIB, inferior al reportado al
cierre del año 2013 (2,32% del PIB).
El mantenimiento de una senda sostenible de gasto ha hecho creíble a la política fiscal
adoptada por el Gobierno Nacional, lo que se ha reflejado en un nivel más bajo de deuda
pública como proporción del PIB y en un mejoramiento continuo de la calificación de
riesgo crediticio para Colombia. El panel A del Gráfico 1 muestra como desde 2002 la
calificación de riesgo soberano ha presentado una mejora continua al pasar de BB a BBB
entre 2002 y 2014, para todas las agencias calificadoras de riesgo. Gracias a ello el costo de
financiamiento ha venido también reduciéndose, en el panel B se evidencia que desde 2010
hasta la fecha la tasa de rendimiento real promedio de los títulos de deuda pública
colombiana se ha venido reduciendo; en particular para un bono de diez años la tasa de
interés real disminuyó en 316 puntos básicos, al pasar de 5,50% en 2010 a 2,34%
observado a cierre de marzo de 2015.
Gráfico
1
Panel
A
Calificación de Riesgo Soberano
Panel
B
Tasa de rendimiento real promedio
anual de la deuda pública en pesos a
10
años*
Fuente: Agencias Calificadoras. Ministerio de Hacienda Fuente: Bloomberg. Gráfico Ministerio de Hacienda
*Corresponde al bono genérico a diez años en moneda local
tasa fija, descontando la inflación.
3. CONTINGENCIAS FISCALES 2014
La caída de los precios del petróleo que se presentó a partir del segundo semestre del año,
es la contingencia más seria que sufrió la economía colombiana. Los impactos de orden
fiscal y macroeconómico derivados de esta situación no han terminado. Dada la estructura
tributaria vigente, el impacto de la caída de precios sobre el recaudo de las rentas
petroleras se desarrollará en 2015.
Basta recordar que los ingresos petroleros provienen de los impuestos de renta y CREE, así
como los dividendos que Ecopetrol le transferirá a la Nación en 2015, dependen de las
utilidades reportadas en 2014. En ese sentido, el comportamiento de los precios del
5,50
4,69
3,38
4,05
3,69
2,34
ϮϬϭϬ ϮϬϭϭ ϮϬϭϮ ϮϬϭϯ ϮϬϭϰ ϮϬϭϱ
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petróleo en 2014 influyó y determinó, por la vía de las utilidades del sector, el nivel a
recaudar por concepto de ingresos energéticos en 2015, así como la magnitud y sentido del
ciclo energético a descontar del ingreso total al cierre de ese mismo año.
Dado lo anteriormente mencionado se presenta, en la sección siguiente dedicada a las
expectativas para 2015, una discusión más profunda y detallada sobre las afectaciones
producidas por esta reducción de precios.
4. CONSIDERACIONES MACROECONÓMICA S Y PERSPECTIVAS
FISCALES 2015
Como se mencionó en la sección precedente, el precio promedio observado para la canasta
colombiana de crudo es relevante para la determinación del componente cíclico energético.
Debe tenerse en cuenta que los ingresos energéticos percibidos en una vigencia dependen
de las utilidades observadas por el sector de hidrocarburos en la vigencia anterior. El
petróleo Brent observó un primer semestre de 2014 estable, fluctuando alrededor de US$
108,82 el barril. Desde comienzos de julio de 2014, presentó una tendencia decreciente que
se extendió durante el resto de 2014 y los primeros meses de 2015. Este comportamiento
en los precios se explica por factores de oferta y demanda que derivaron en un incremento
en la disponibilidad y en una disminución de precios.
Por el lado de la oferta, influyeron la producción de Estados Unidos y las decisiones de
producción emanadas de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). La
primera se incrementó 1.362 KBPD, en promedio, entre 2013 y la segunda mitad de 2014,
llevando la producción de 7.472 KBPD a 8.834 KBPD en ese lapso. Por su parte, la OPEP
anunció que mantendría un nivel de producción de 30 MBPD para garantizar su cuota de
mercado. De hecho, durante el segundo semestre de 2014 esta meta fue superada en cerca
de 300 KBPD, lo que significó una mayor oferta de crudo.
En términos de demanda, la desaceleración en el ritmo de crecimiento de algunas
economías, entre ellas China, se ha traducido en una menor demanda por crudo.
Adicionalmente, la mayor producción en Estados Unidos contribuyó a reducir su demanda
externa de crudo.
Como resultado del comportamiento de los precios del crudo durante el segundo semestre
de 2014, se observó un diferencial de US$ 9,6 por barril entre el precio de largo plazo
establecido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2014, US$ 97 dólares por barril, y el
precio promedio observado para ese año, US$ 87,45 dólares por barril (Gráfico 2).
GACETA DEL CONGRESO 433 Miércoles, 17 de junio de 2015 Página 115
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ϴ
Gráfico 2
Evolución del precio de referencia del crudo Brent durante 2014
Fuente: Bloomberg, cálculos MHCP
En términos del balance fiscal este efecto se traduce en un ciclo energético negativo. Los
casi diez dólares de diferencial entre el precio de largo plazo y el observado causan un ciclo,
con este signo, que alcanza los $3.930 miles de millones (0,49% del PIB). Mientras que la
consecuente desaceleración esperada en la economía causa un ciclo negativo de $1.845
miles de millones (0,23% del PIB). En total, el ciclo negativo ascenderá en 2015 a 0,72%
del PIB, $5.775 miles de millones, correspondientes a la suma de los dos efectos antes
enunciados (Cuadro 2).
Cuadro 2
Balance Estructural GNC
CONCEPTO 2015
$MM
%
PIB
1
Ingresos
Totales
131.316
16,27
1.1
Ingresos
Estructurales
137.091
16,99
1.1.1 No Energéticos 123.548 15,31
1.1.2 Energéticos 13.543 1,68
1.2
Ingresos
Cíclicos
-5.775
-0,72
1.2.1 Tributarios sin minería -1.845 -0,23
1.2.2 Ener géticos -3.930 -0,49
2
Gastos
Totales
155.197
19,23
2.1
Gasto
Estructural
155.197
19,23
2.2
Gasto
Contracíclico
0
0,00
=
1
-
2
Balance
Total
-23.881
-2,96
=
1.1
-
2.1
Balance
Estructural
-18.106
-2,24
=1.2
-
2.2
Balance
Cíclico
-5.775
-0,72
Fuente: DGPM – MINHACIENDA
ϱϬ
ϲϬ
ϳϬ
ϴϬ
ϵϬ
ϭϬϬ
ϭϭϬ
ϭϮϬ
ĞŶĞ͘Ͳϭϰ
ĨĞď͘Ͳϭϰ
ŵĂƌ͘Ͳϭϰ
Ăďƌ͘Ͳϭϰ
ŵĂLJ͘Ͳϭϰ
ũƵŶ͘Ͳϭϰ
ũƵů͘Ͳϭϰ
ĂŐŽ͘Ͳϭϰ
ƐĞƉ͘Ͳϭϰ
ŽĐƚ͘Ͳϭϰ
ŶŽǀ͘Ͳϭϰ
ĚŝĐ͘Ͳϭϰ
(US$)
ƌĞŶƚ
WƌĞĐŝŽƉƌŽŵĞĚŝŽŽďƐĞƌǀĂĚŽĐĂŶĂƐƚĂĐŽůŽŵďŝĂŶĂ
WƌĞĐŝŽĚĞůĂƌŐŽƉůĂnjŽĐĂŶĂƐƚĂĐŽůŽŵďŝĂŶĂ
97
87
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MXQLR
GH
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El incremento del ciclo amplía el espacio fiscal en la medida en que permite un mayor
déficit total consistente con la meta de déficit estructural fijada por Regla Fiscal. Esta
propiedad en el diseño del instrumento, facilita un suave ajuste a los nuevos niveles
estructurales de precio del petróleo y evita una súbita contracción del gasto que podría
empeorar la desaceleración que afronta la economía. De esta forma, el gobierno mantiene
un nivel de gasto que impulsa la demanda y opera como estabilizador automático para
paliar los efectos contractivos causados por la caída de los precios del petróleo. En ausencia
de este mecanismo se haría necesario un ajuste automático y equivalente a la caída de
ingresos, lo que dejaría a la economía sin impulso fiscal en medio de una desaceleración.
Gracias a lo mencionado, el gasto se mantendrá prácticamente constante como proporción
del PIB, ascendiendo a $155.197 miles de millones (19,23% del PIB). Considerando que se
esperan ingresos totales por $131.316 miles de millones (16,27% del PIB), el déficit total
ascenderá a 2,96% del PIB, correspondiente a $23.881 miles de millones. Descontando del
balance total el ciclo negativo de $5.775 miles de millones (0,72% del PIB), se obtiene un
déficit estructural de $18.106 miles de millones (2,24% del PIB). Cifra que, siendo inferior
a la reportada para 2014, satisface la condición central de la Regla Fiscal.
Es preciso recordar que a pesar del espacio fiscal facilitado por la Regla Fiscal, el monto de
gasto a ejecutar en 2015 fue ajustado al comienzo del año. Lo anterior se hizo necesario
toda vez que el ciclo no compensa, en su totalidad, la reducción de los ingresos. Se reitera
así lo previamente expuesto; la Regla Fiscal obliga a un ajuste del gasto en respuesta a un
menor nivel estructural de precios del petróleo, pero permite que este se realice
suavemente.
El Gráfico 3 ilustra esta propiedad, partiendo del déficit total para 2014 (2,4% del PIB) se
presentan afectaciones por menor ingreso petrolero (1,4% del PIB) y mayor gasto de
intereses asociados con la depreciación (0,3 % del PIB). Sin reacción alguna, estos efectos
deteriorarían el balance total hasta convertirlo en 4,1% del PIB. Sin embargo, menor gasto
de inversión (0,4% del PIB), ingresos tributarios no petroleros (0,5% del PIB), así como
mayores impuestos externos (0,2% del PIB) y otros ingresos (0,1% del PIB) contrarrestan
los efectos negativos, consolidando un déficit total de 3,0% del PIB. Al descontar el ciclo
negativo (0,7% del PIB) se alcanza la meta de déficit estructural de 2,2% del PIB,
consistente con la Regla Fiscal.
Página 116 Miércoles, 17 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 433
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Gráfico 3
Evolución del déficit 2014 – 2015
Fuente: DGPM – MINHACIENDA
Finalmente, vale mencionar que el gobierno se encuentra comprometido con la meta de
déficit estructural fijada por la Regla Fiscal. En ese sentido tomará, en el transcurso del
año, las decisiones que sean necesarias para garantizar su observancia. El resultado final,
se presentará al Congreso de la República en el informe de cumplimiento del próximo año.
-2,3 -2,2
-1,4
-0,3 +0,4
+0,5
+0,2
+0,1
-0,1 -0,2
-0,5
2014 Petróleo Intereses Inversión
Tributarios
No Petroleros
IVA
Externo
y
Arancel Otros 2015
-3,0
ƐƚƌƵĐƚƵƌĂů
WŽƌĐŝĐůŽ
ĞĐŽŶſŵŝĐŽ
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-2,4
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IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA - 2015

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