Gaceta del Congreso del 19-12-2016 - Número 1159IPSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 19 Diciembre 2016 |
| Número de Gaceta | 1159 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXV - Nº 1159 Bogotá, D. C., lunes, 19 de diciembre de 2016 EDICIÓN DE 128 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
Bogotá, D.C., 19 de diciembre de 2016
Honorable Representante
MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ
Presidente
Cámara de Representantes
Honorable Senador
OSCAR MAURICIO LIZCANO ARANGO
Presidente
Senado de la República
Ref.:
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN
PLENARIAS DE SENADO Y CÁMARA DEL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 178 DE 2016 CÁMARA - 163 DE 2016 SENADO:
“por medio de la cual se adopta una reforma tributaria
estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra
la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.
Distinguido señor Presidente,
Reciban un cordial saludo. Atendiendo la designación que la Mesa Directiva de las
Comisiones Terceras de Senado de la República y de la Cámara de Representantes
nos hiciere como ponentes y, en virtud de las facultades constitucionales y las de la
Ley 5ª de 1992 nos permitimos poner a consideración de los Honorables
Congresistas de las Plenarias del Congreso de la República, el Informe de Ponencia
para Segundo Debate del Proyecto de Ley número 178 de 2016 Cámara - 163 de
2016 Senado:
“por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se
fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se
dictan otras disposiciones”,
de origen gubernamental, radicado el pasado
diecinueve (19) de octubre de 2016 por el Señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público, Dr. Mauricio Cárdenas Santamaría, publicado en la Gaceta del Congreso
No. 894 de 2016 en los siguientes términos;
1. Contenido de la iniciativa.
1.1. Objeto.
El proyecto original, tomando como base las recomendaciones de la COMISIÓN DE
EXPERTOS PARA LA EQUIDAD Y LA COMPETITIVIDAD TRIBUTARIA, creada
mediante el artículo 44 de la Ley 1739 de 2014, tiene como objeto proponer un
sistema tributario más equitativo, eficiente y sencillo, fortalecido en la lucha contra
la evasión y la elusión, con el fin de avanzar en materia de inversión, empleo,
crecimiento y competitividad.
1.2. Justificación.
Refiere el autor del proyecto tres objetivos en los que se erige la necesidad de la
iniciativa; a saber: i)
alcanzar una mayor calidad tributaria;
ii)
elevar el recaudo a su
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Página 2 Lunes, 19 de diciembre de 2016 GACETA DEL CONGRESO 1159
nivel potencial;
y, iii)
fortalecer la lucha contra la evasión y la elusión,
considerando
los estándares internacionales en tributación.
Así las cosas, la iniciativa está encaminada a
reducir la carga tributaria y simplificar
los procesos para las empresas, al tiempo que incluye ampliación de la base
gravable,
redefinición de las tarifas y unificación del sistema de declaración para las
personas naturales. Por otro lado, busca la implementación de las Normas
Internacionales de Información Financiera (NIIF) sobre la base
que las decisiones
de las empresas se sustenten en criterios de productividad y no en criterios
tributarios
.
El Ministro, propone que
para incrementar la cantidad de recursos, la reforma
busca generar nuevos ingresos (en particular los provenientes del IVA y el
impuesto al consumo) para asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas
. Esta
propuesta se fundamenta en el mandato constitucional de incrementar
anualmente el gasto social, y que como consecuencia de recursos provenientes de
la bonanza petrolera, éste –el Ministro- aumentó considerablemente dicho gasto.
También, se propone la creación de impuestos a las bebidas azucaradas y al
carbono, como medidas que buscan disminuir el consumo de productos nocivos
para la salud e incentivar el uso de energías limpias con el fin de contrarrestar los
efectos negativos de la población por la obesidad, el tabaquismo y el
calentamiento global.
Además, con el fin de controlar la elusión y evasión fiscal, en el proyecto se
establecen medidas encaminadas a evitar
i) los fenómenos recurrentes en el
Régimen Tributario Especial de las Entidades sin Ánimo de Lucro (ESAL), ii) la
tributación internacional y, iii) el manejo de recursos en efectivo.
Con esto, en
adición a un esquema de fortalecimiento de la administración tributaria y la
creación de una conducta penal se pretende engranar el diseño institucional
a la
lucha contra la evasión, generando con ello una administración tributaria eficiente
y moderna.
Por otro lado, se persigue una reforma a los tributos territoriales, la cual modifica
i)
el impuesto sobre vehículos automotores; ii) el impuesto de industria y comercio;
iii) el impuesto de alumbrado público; iv) la imposición de límites al cobro por
contribución de obra pública y estampillas territoriales; y v) el procedimiento
tributario territorial, con el fin de fortalecer la autonomía territorial y potenciar la
competitividad en las regiones.
En conclusión, para entender los efectos de aprobar esta Reforma Tributaria, refiere
la cartera ministerial, se muestra el impacto positivo sobre el recaudo, permitiendo
con ello una mayor competitividad e inversión social en el país. Así las cosas,
expone el Gobierno,
la reforma estructural incrementa de manera permanente los
ingresos del Gobierno Nacional Central en 3,3% del PIB a partir de 2022 para situar
los ingresos totales en 16,8% del PIB a partir de esa misma vigencia
. A
continuación la gráfica de la exposición de motivos (pág. 198), sobre la proyección
de ingresos de la iniciativa presentada:
Gráfico 1. Ingresos proyectados con y sin reforma tributaria 2017 - 2022
Fuente: MHCP - DGPM
1.3. Articulado.
El texto del proyecto de ley está compuesto por trescientos once (311) artículos,
dividido en catorce (14) partes, así:.
PARTE I: Impuesto sobre la renta de personas naturales (Artículo 1 al 21)
PARTE II: Impuesto sobre la renta (Artículo 22 al 139)
PARTE III: Régimen tributario especial (Artículo 140 al 164)
PARTE IV: Monotributo (Artículo 165 al 172)
PARTE V: Impuesto sobre las ventas (Artículo 173 al 191)
PARTE VI: Impuesto nacional al consumo (Artículo 192 al 201)
PARTE VII: Gravamen a los movimientos financieros (Artículo 202 al 204)
PARTE VIII: Impuesto nacional a la gasolina (Artículo 205 y 206)
PARTE IX: Impuesto nacional al carbono (Artículo 207 y 208)
PARTE X: Contribución parafiscal al combustible (Artículo 209 al 219)
PARTE XI: Incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad socio-
económica en las zonas más afectadas por el conflicto armado –ZOMAC- (Artículo
220 al 222)
PARTE XII: Procedimiento tributario (Artículo 223 al 273)
PARTE XIII: Administración tributaria (Artículo 274 al 288)
PARTE XIV: Omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes (Artículo 289)
PARTE XV: Tributos territoriales (Artículo 290 al 307)
CAPÍTULO I: Impuesto sobre vehículos automotores
CAPÍTULO II: Impuesto de industria y comercio
CAPÍTULO III: Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado
CAPÍTULO IV: Impuesto sobre el servicio de alumbrado público
CAPÍTULO V: Estampillas y contribución de obra pública
CAPÍTULO VI: Procedimiento tributario territorial
PARTE XIV: Disposiciones varias (Artículo 208 al 311)
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2. Impedimentos de los ponentes suscritos.
Como consideración previa para abordar el análisis de la iniciativa, los ponentes
incorporan en el cuerpo de este informe sus manifestaciones sobre posibles
conflictos de intereses en asuntos determinados del articulado, aclarando que
durante las sesiones del primer debate de esta iniciativa, fueron discutidos y
negados. En todo caso, advierten que sus impedimentos han sido radicados ante
las Comisiones Terceras Conjuntas para que fueren publicados conforme al
reglamento. Se anexan a la ponencia y hacen parte de la misma.
3. Análisis sobre la iniciativa.
3.1. CONTEXTO ECONÓMICO
3.1.1. Caída de la Renta Petrolera
El Gobierno del Presidente Santos disfrutó entre 2011 y 2014 de lo que se
denominó como la renta petrolera, impulsada por una subida en los precios
internacionales del petróleo (el precio del BRENT pasó en promedio de 81 USD el
barril en 2010 a 112 USD el barril en 2012 y a 98 USD en 2014). Aquella renta sumó
aproximadamente 10,1% del PIB, lo que implica que Santos recibió entre 2011 y
2014 aproximadamente $70.3 billones de pesos por aquellos ingresos. Su pico fue
el año 2013 cuando recibió aproximadamente $23.6 billones de pesos (3,3% del
PIB).
Gráfico 2. BRENT e Ingresos Petroleros
Fuente: Elaboración propia con cifras de Ministerio de Hacienda y Crédito Público e Investing.
Sin embargo, el Gobierno asumió que el alza de los precios internacionales
permanecería en el largo plazo. Por tal razón, los ingresos provenientes de esa
renta no se ahorraron y se inició una senda de gasto que asumía la permanencia
de los ingresos petroleros. En efecto, mientras entre 2011 y 2014 ingresaron a la
economía colombiana aproximadamente $70.3 billones de pesos por renta
petrolera, el endeudamiento aumentó de $207.8 billones (2011) a $285.4 billones
(2015), un aumento de $77.6 billones de pesos, lo cual indica que el país se
enfrentó a un período de gasto excesivo.
1,10%1,10% 1,40% 1,50% 1,50%
2,80%
0,90%
1,60%
2,60%
3,30%
2,60%
1,10%
-0,10%0,00%
38
56
67
75
98
64
81
112 112 108
98
54
45
0
20
40
60
80
100
120
-0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Precio del BRENT
% del PIB
Ingresos Petroleros % PIB BRENT
Actualmente, la situación es diferente, el Ministerio de Hacienda argumenta que los
ingresos petroleros del año 2016 serán de -0,1% del PIB por las devoluciones de
impuestos, en 2017 será de 0% del PIB, y después de 2017 el promedio será de
0,4% del PIB. En el corto plazo los precios del petróleo no se recuperarán, y es un
choque que debe obligar al Gobierno Nacional a reformular estructuralmente su
política de gasto público antes de buscar reemplazar esos ingresos del petróleo
con el proveniente del bolsillo de los colombianos trabajadores.
3.1.2. Desaceleración de la producción de petról eo
Al tiempo que siguen bajando los precios del petróleo (el promedio simple del
BRENT entre enero y noviembre de 2016 es de 45 USD el barril, mientras el
Gobierno realizó el PGN de 2016 con un supuesto de USD 64.6) la producción de
petróleo en Colombia se desplomó como consecuencia del abandono del
Gobierno Nacional hacia dicho sector. Como muestra la gráfica, mientras en
octubre de 2014 se produjeron 1.004 KBPD (miles de barriles promedio por día) y
en el mismo mes de 2015 fue de 1.005 KBPD, en octubre de 2016 la producción fue
de 846 (una caída del 15,6% respecto a octubre de 2015).
Gráfico 3. Producción Mensual de Petróleo (KBPD)
Fuente: Agencia Nacional de Hidrocarburos. Producción Mensual de Petróleo
En general, la producción promedio de 2014 fue de 990 KBPD y entre enero y
octubre fue de 987 KBPD. En 2015 la producción total fue de 1.006 KBPD y entre
enero y octubre fue de 1.008. En 2016, enero a octubre, llega apenas a 894 KBPD lo
que representa una caída de 9,4% respecto a enero-octubre de 2014 y de -11,3%
respecto al mismo periodo de 2015. Lo que ello implica es que hoy el Gobierno de
Santos está dejando desaparecer un sector que por muchos años fue primordial
para la economía nacional.
3.1.3. Presión Inflacionaria
La economía colombiana sufre de un problema estructural por el descalabro
macroeconómico que tiene como sus mayores perjudicados a los hogares
1015 1004
979
938 952
1011
971
1002
996 1004
10041009
1035 1030
1023 1029 1027 1010
947
968
1009 1005
990 999
986
955
917 915 906 888
843 827
859 846
800
850
900
950
1000
1050 2014 2015 2016
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