Gaceta del Congreso del 20-08-2004 - Número 451IPSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 20 Agosto 2004 |
| Número de Gaceta | 451 |
GACETA DEL CONGRESO 451 Viernes 20 de agosto de 2004 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
AÑO XIII - Nº 451 Bogotá, D. C., viernes 20 de agosto de 2004 EDICION DE 16 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
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I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE
AL PROYECTO DE LEY NUMERO 261 DE 2004 CAMARA
por medio de la cual se subsanan los vicios de procedimiento
en que se incurrió en el trámite de la Ley 818 de 2003
y se estimula la producción y comercialización del biodiésel
y se dictan otras disposiciones.
I. Antecedentes – El proyecto original
El Gobierno Nacional, por conducto de los señores Ministros de
Hacienda y Crédito Publico y de Agricultura y Desarrollo Rural, radicó
en la Secretaría General de la Cámara de Representantes1 este proyecto
de ley. Busca el Gobierno Nacional que el Congreso de la República
autorice la incorporación de los siguientes temas:
1. En los artículos 1º, 2º y 3º propone el Gobierno Nacional reincorporar
al ordenamiento jurídico un Incentivo Tributario para los Cultivos de
Tardío Rendimiento establecidos en virtud de la Ley 818 de 2003 toda
vez que dichas normas fueron declaradas inexequibles en virtud de la
Sentencia de Inexequibilidad C-370 de 27 de abril de 2004. Sustenta
brevemente además la conveniencia de estas normas a efectos de impulsar
cultivos que propicien una mayor y mejor ocupación de las tierras en
Colombia.
2. En los artículos 4º y 5º proponen extender la tarifa de IVA del 7%
en la producción de trigo y morcajo. Sustenta brevemente la necesidad de
extender esta tarifa de IVA del 7% para superar el régimen de excluido
que tiene actualmente.
3. En el artículo 6º proponen establecer un descuento del IVA para
quienes a través del leasing adquieran activos fijos para producción
industrial. Sustenta breve y superficialmente la necesidad excepcional de
descontar el IVA pagado en la adquisición de maquinaria industrial
4. En los artículos 7º y 8º proponen establecer un incentivo tributario
para estimular la producción y comercialización del biodiésel. Se
argumentan varias razones de conveniencia ambiental así como las
ventajas técnicas del biodiésel. También se reconocen los importantes
antecedentes en materia de biocombustibles a partir de los avances
legislativos recientes para gasolinas oxigenadas con alcohol carburante.
II. Discusión en Primer Debate – Informe de Ponencia presentado
a la Comisión Tercera de la Cámara
De conformidad con las competencias establecidas por la Ley 5ª de
1992 la Comisión Tercera de la Cámara fue la encargada para dar curso
al primer debate de este proyecto de ley. Por instrucciones de la Mesa
Directiva de la Comisión fuimos designados los Representantes
Díazgranados Castro y Wilches.
La ponencia presentada y publicada para el primer debate ordenó la
discusión de acuerdo con la naturaleza de las propuestas formuladas por
el Gobierno Nacional. Para cada uno de los subtemas dispusimos
recaudar la mayor cantidad de información y a su vez valorar la
conveniencia y la pertinencia de las normas que se sometían a estudio y
decisión de dicha célula legislativa.
Resaltan los siguientes argumentos para cada tema dentro del informe
de ponencia para primer debate:
a) Primer tema: Los incentivos tributarios a los Cultivos de
Tardío Rendimiento (CTR)
1. ¿Por qué la Corte Constitucional declaró inexequible los
incentivos a los CTR?
El asunto de un incentivo tributario para los CTR surgió con una
proposición del Gobierno Nacional que fue acogida por los ponentes en
el texto propuesto para el primer debate del Proyecto de ley número 202
de 2003 Cámara. Este proyecto había sido presentado con el propósito
inicial de resolver una injusticia fiscal generada en la Ley de 2002 y que
afectaba gravemente a la producción artesanal y campesina de panela en
Colombia.
Durante el primer debate2 de dicho proyecto y en sesión conjunta de
las Comisiones Terceras de Senado y Cámara fue aprobada una proposición
que pidió excluir del texto propuesto por los ponentes lo referente a un
incentivo tributario para los CTR. Posteriormente y durante el segundo
debate del Proyecto de ley número 202 de 2003 Cámara fue aprobado
simultáneamente por las plenarias de Senado y Cámara el texto de una
proposición distinta a la planteada originalmente por los ponentes para
dar plena vida jurídica a un incentivo tributario a los CTR.
La Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad3 de los
normas transgredieron los procedimientos establecidos para la aprobación
de leyes y por lo tanto procedió a declararlas inexequibles4.
1Radicado el 10 de mayo de 2004.
2Sesión conjunta de Comisiones Terceras de Senado y Cámara del 11 de junio de
2003.
3Expediente D-4785.
4En Sentencia C-370 de abril 24 de 2004. En el caso de los artículos 3º, 4º y 5º la
razón fue la configuración de la elusión del debate ya que no fueron debatidos ni
considerados durante el primer debate. En el caso de los artículos 6º, 7º y 8º la Corte
consideró la inexequibilidad en razón de la ausencia del requisito básico de la
publicidad en la sesión del Senado de la República. Se presentaron salvamentos de
voto de cuatro magistrados los cuales fueron sustentados en diversos argumentos.
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2. ¿Puede y debe el Congreso de la República reincorporar las
normas declaradas inexequibles?
Consideramos los ponentes que el Congreso de la República puede
reincorporar las normas declaradas inexequibles por cuanto esta se
determinó por vicios en el trámite y no por que la sustancia de dichas
normas generen una confrontación con el texto superior.
Por otra parte los ponentes hemos valorado tanto la teoría como la
experiencia nacional e internacional en materia de incentivos tributarios
y concluimos que con un diseño apropiado al ordenamiento jurídico
colombiano debe redundar en beneficios generales a la economía nacional
que superan los costos o los gastos fiscales de dichos incentivos.
3. ¿Cómo se registra la experiencia internacional en materia de
incentivos tributarios?
Al revisar varios estudios e investigaciones a nivel mundial
encontramos que el uso de los incentivos fiscales no sólo está vigente en
muchas legislaciones sino que se ha convertido en un factor más para
atraer la inversión extranjera directa IED.
Se encuentran varios tipos de incentivos tributarios desde la renta:
a) Para promover el desarrollo de regiones apartadas: En el caso
de Angola, Brasil, Ecuador, Egipto, Ghana, India, Nigeria, Pakistán y
Tailandia se establecen exenciones al Impuesto de Renta para impulsar
el desarrollo regional. En Egipto se concede un período amplio de
exención de renta a las actividades pecuarias y avícolas cuando contribuyen
a la descentralización y al desarrollo de nuevas áreas rurales. En Nigeria
se otorga por 20 años un 100% de exención en la renta liquida para
cualquier tipo de empresa establecida en una zona rural;
b) Para impulsar un sector específico de la economía: Con el objeto
de dar proyección y crecimiento a un sector específico de la economía se
otorgan incentivos sobre la renta. Por ejemplo en Costa Rica se establece
una exención de renta y predial por 5 años para las nuevas actividades en
turismo y forestal; en Pakistán para la producción de software; en
Singapur, Tailandia y Malasia para nuevas empresas agrícolas. En estos
países va variando el término de años para otorgar la exención y el
porcentaje sobre la renta líquida.
Por otra parte, un estudio reciente de Naciones Unidas (UNCTAD)5
sobre incentivos tributarios e inversión extranjera directa confirma que
en una muestra de 45 países6 pertenecientes a todas las regiones del
mundo se ofrece alguna clase de incentivos fiscales. La gran mayoría de
los incentivos, concluye el estudio, están orientados a asistir el desarrollo
económico de áreas rurales o de bajo desarrollo. En términos de los tipos
fiscales ofrecidos, está claro una corriente creciente que está ofreciendo
reducciones parciales o totales de impuestos para actividades o servicios
específicos. Otra corriente está determinada por descuentos en impuestos
sea por inversiones fijas, maquinarias o por polígonos industriales casi el
60% de los países encuestados mantienen este tipo de descuentos. Casi
el 90% de los países mantienen claros instrumentos para favorecer las
exportaciones a través de estos estímulos.
La lectura reposada del estudio citado, tal vez uno de los más
completos en la literatura fiscal, ofrece valiosos consejos a los directivos
públicos (Gobierno y Congreso) en el diseño, implementación y
administración de una política fiscal que también se apoya en los
incentivos fiscales.
Otros ejemplos puntuales se encuentran Chile donde con estímulos
tributarios y prestamos sin intereses desde el Presupuesto se generó el
actual dinamismo del sector forestal; en Malasia, mayor productor
mundial de Aceite a partir de la Palma Africana, se utilizan los incentivos
tributarios transitorios.
4. ¿Cuál es la experiencia nacional en materia de incentivos
tributarios especialmente en CTR?
Existe una importante experiencia nacional que apoya la conveniencia
y efectividad de los incentivos.
Al comparar el crecimiento de algunos sectores con las medidas
adoptadas históricamente por el Gobierno y el Congreso Nacional
observamos que en los casos consultados han fomentado la consolidación
económica de esos sectores generando importantes beneficios colaterales.
Las muestras más determinantes están en algunos cultivos como
Banano, Café y Palma Africana.
En el caso del banano se resalta la legislación expedida a finales de la
década de los 60 que permitió la consolidación de la zona bananera de
Urabá y Apartadó así como la estrategia integral para hacer el cambio de
variedad en la cepa bananera y superar la crisis generada por vientos y
enfermedades fitosanitarias como la enfermedad de Panamá.
En el caso del café se resalta la acción del Gobierno a partir de 2001
evitando que la caída en los precios internacionales sacara del comercio
a los productores colombianos. Con ayudas desde el Presupuesto General
de la Nación se apoyó el ingreso de las familias cafeteras permitiendo que
el tiempo hiciera sus ajustes. Hoy el negocio cafetero sin encontrarse en
una zona de seguridad en sus precios se ha movido para una banda que
permite mayor tranquilidad y planeación para los cultivadores.
En el caso de la Palma Africana desde 1960 cuando se inicia
mayormente el cultivo en Colombia se han tenido momentos donde las
decisiones del Gobierno y el Congreso han permitido y determinado su
fomento. Estas medidas, decretos o leyes, han sido implementados tanto
para regiones específicas7 como para el sector palmero en general8.
5. Criterios y elementos a ser acogidos en un eventual texto
aprobado en el primer debate
Consideramos los ponentes que el texto propuesto en los artículos 1º,
2º y 3º para primer debate son bastante convenientes y disponen de un
buen diseño como política de fomento a los CTR.
En el caso del artículo 1º recomendamos que se suprima la expresión:
“…que tengan clara vocación exportadora,...” por cuanto esto podría
generar un inconveniente frente a una eventual calificación de estos
incentivos como subsidios a la exportación los cuales vienen siendo
restringidos severamente por la Organización Mundial del Comercio.
En el artículo 3º nos parece debe incluirse un párrafo que establezca
que la exención no se aplicará para las renovaciones de plantación o para
cambios de variedad en suelos ya cultivados. Debe quedar totalmente
claro que este incentivo sólo opera para nuevas plantaciones que se hagan
en zonas que no estén sembradas anteriormente con el mismo tipo de
cultivo.
Adicionalmente proponemos que el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural determine dentro de su reporte anual al Congreso de la
República las nuevas hectáreas que se hayan sembrado en uso de este
incentivo, las zonas del país donde se esté sembrando y una descripción
general de beneficios colaterales como generación de empleo o pago de
impuestos locales.
6. Potencialidad y Justificación para apoyar el crecimiento de los
CTR en Colombia
Al examinar las cadenas que podrían hacer uso de este beneficio y sus
repercusiones sociales y económicas encontramos un aliciente para
proponer la aprobación del mecanismo.
Los CTR son generadores de reactivación social en el campo debido
a la alta intensidad de uso de mano de obra calificada y no calificada.
Adicionalmente son cultivos que impulsan la generación de Pyme
agrícola dando lugar a una mayor distribución del ingreso y la riqueza.
Si estos cultivos crecieran en los próximos tres años en unas 160.000
has generarían 63.000 nuevos empleos9. Pero para ese crecimiento hace
falta que la Nación impulse el proceso creador por medio de decisiones
5Tax Incentives and Foreign Direct Investment A Global Survey, ASIT Advisory
Studies Nº 16, United Nations Conference on Trade and Development, United
Nations, New York and Geneva, 2000.
6El estudio y la muestra fue conducida por Deloitte & Touch LLP.
7Ley 22 de 1974 beneficia los cultivos de palma africana en Nariño. Decreto 470 de
1986 propicia los cultivos de Palma en el Meta y los Llanos Orientales.
8Ley 290 de 1957 reduce en 50% el impuesto a la renta líquida para los cultivos. Ley
4ª de 1973 determina que la renta líquida solo debe cobrarse a partir de la
producción y no de la siembra. Ley 101 de 1993 crea el ICR. Entre otras medidas.
9Meta establecida en el “Acuerdo para la Generación de Empleo en Cultivos de
Tardío Rendimiento” suscrito en julio de 2003 después de aprobada la Ley 818 de
2003.
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