Gaceta del Congreso del 24-04-2001 - Número 144PPDPAL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 24 Abril 2001 |
| Número de Gaceta | 144 |
GACETA DEL CONGRESO 144 Martes 24 de abril de 2001 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA - IVSTITIA ET LITTERAE
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO X - Nº 144 Bogotá, D. C., martes 24 de abril de 2001 EDICION DE 16 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
MANUEL ENRIQUEZ ROSERO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE (SEGUNDA VUELTA)
AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 012
DE 2000 SENADO
por medio del cual se modifican algunos artículos
de la Constitución Política.
En cumplimiento de la honrosa designación con que la Presidencia de la
Comisión Primera del honorable Senado de la República me distinguiera,
procedo a rendir ponencia para primer debate, segunda vuelta, al Proyecto de
Acto Legislativo número 012 de 2000 que pretende modificar el régimen de las
transferencias a las regiones y la limitación del crecimiento de funcionamiento
del gobierno central.
1. Contexto socioeconómico
En Colombia han predominado durante las dos últimas décadas los procesos
de desconcentración de recursos, el descentramiento mediante la privatización
de servicios y la descentralización de funciones y competencias. No se ha
registrado una real descentralización de poder y de la responsabilidad para
participar en la definición y la gestión de las políticas públicas. En un Estado
verdaderamente descentralizado tiene preeminencia lo territorial (vs. lo secto-
rial), la autonomía y la planificación regional (vs. dependencia del centro), la
representación y la democracia directa (vs. la preeminencia del ejecutivo)1.
La política territorial del actual gobierno ha acentuado la tendencia hacia una
mayor desconcentración de funciones y competencias (para agilizar procedi-
mientos económicos y administrativos, reducir el déficit fiscal, sin mayor
delegación de poder) y descentramiento (privatización de servicios y reasignación
de responsabilidades estatales a los entes municipales y regionales), sin descen-
tralización (lo que implicaría el reconocimiento de la autonomía de los diferen-
tes niveles territoriales, la construcción de ciudadanía, facilitar la participación
y la representación, sin perder la perspectiva global y unitaria del país).
La Administración Pastrana ha entregado el manejo de la economía al Fondo
Monetario Internacional y a los acreedores financieros. El Gobierno como parte
de los compromisos adquiridos con el FMI impulsa un paquete de reformas
económicas, sociales y territoriales: ajuste del déficit fiscal mediante la reduc-
ción de los salarios públicos, recortes en el gasto social y las transferencias a los
municipios y departamentos; freno de inversión pública; control a la evasión de
impuestos y ampliación de la base de contribuyentes afectando principalmente
a los trabajadores y los sectores populares; normas para reducir los costos y
flexibilizar el régimen laboral; reforma a la seguridad social; eliminación de la
retroactividad de las cesantías de los trabajadores del sector público y la
privatización de activos.
En teoría, la política fiscal del Gobierno debería cumplir con tres principios:
generar mayor igualdad y bienestar social, reducir los índices de pobreza y
apoyar la generación de empleo productivo a través del apalancamiento del
crecimiento económico. En los últimos años se observa que en medio de un
creciente gasto público la concentración del ingreso se ha agudizado, la pobreza
se incrementa y las tasas del desempleo se elevan.
La pregunta que debemos hacernos es cómo se están distribuyendo los
costos y los beneficios de la política fiscal. El debate no puede centrarse
únicamente en el logro de unos equilibrios abstractos y en la búsqueda de una
sostenibilidad fiscal aparentemente neutral. Contrario a lo que se afirma en el
sentido de hacer responsable a la Constitución de 1991 del creciente déficit, la
política de gasto público está favoreciendo una economía rentista y especuladora
centrada en el capital financiero, una burocracia del gobierno central indolente
con los problemas del país y una maquinaria de guerra que escala día a día el
conflicto interno. Los costos los padece el pueblo colombiano, los trabajadores
y los empresarios del sector productivo a quienes se les incrementan año a año
los impuestos en una política abiertamente confiscatoria, se le reducen los
salarios, se empobrece la clase media y se recortan los recursos destinados a
financiar la salud, la educación y el bienestar de los sectores menos favorecidos.
A. La descentralización en el Plan de Desarrollo de la Administración
Pastrana (1999-2002)
En el Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno a finales del
año 1998, el subprograma de profundización de la descentralización presenta
las siguientes orientaciones: i) ordenamiento territorial, ii) fortalecimiento de la
gestión fiscal e institucional de las entidades territoriales, y iii) fortalecimiento
de la participación de la sociedad civil en la gestión pública. Este subprograma
presenta como objetivos la reestructuración de las competencias y funciones del
Estado en el orden territorial y el saneamiento fiscal y financiero.
En consecuencia, la orientación del Gobierno en materia de la descentrali-
zación es fiscalista y monetarista. El restablecimiento de los equilibrios
macroeconómicos es presentado por el Gobierno Pastrana como una condición
necesaria y suficiente para la viabilidad global del Plan Nacional de Desarrollo.
A la vez, el Plan de Inversiones (1999-2002) parte de la afirmación de que para
buscar la viabilidad financiera del Estado colombiano se requiere un profundo
ajuste fiscal. Este ajuste debe, por un lado, reducir el alcance de los gastos del
gobierno central de acuerdo con sus competencias dentro del contexto de un
Estado descentralizado. Y, por otro, llevar el déficit del sector público no
financiero a los niveles que, dentro de las estrechas condiciones actuales de
financiamiento interno y externo, devuelvan al país la estabilidad
macroeconómica y la dinámica del crecimiento.
1Alvarez, M.E. (1999) ¿Descentralización o desconcentración?, en Síntesis 99,
IEPRI-TM Editores, Colombia, p. 105.
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De este modo, la participación del gobierno central en el desarrollo integral
de base territorial se reduce drásticamente. Los principios establecidos, para
este último fin, en la Constitución colombiana son omitidos en el Plan Nacional
de Desarrollo: subsidiariedad, complementariedad y concurrencia. Afirma el
Plan que ante la imposibilidad de acrecentar los presupuestos reales con
ingresos de la Nación, el Plan de Inversiones está orientado a “jalonar”
recursos del sector privado y de las entidades territoriales.
El Plan, por tanto, plantea una recomposición de la inversión del sector
público. Ello implica un importante proceso de recomposición de la inversión
pública a favor de las entidades territoriales y en contra del gobierno central.
La participación del gobierno central en relación con el PIB, según el Plan,
descenderá de 2,4%, del período 1985-1998, a 0,5% en el período 1999-2002.
En el Plan Nacional de Desarrollo se busca profundizar la descentralización,
en el marco de los objetivos de la reforma del Estado. Pretende que las instancias
territoriales y la comunidad asuman la responsabilidad total en la satisfacción
de las necesidades sociales, económicas y culturales de la población. La
descentralización, el desmonte de subsidios y las privatizaciones hacen parte de
las estrategias fundamentales del Plan “Cambio para Construir la Paz”. De este
modo debe entenderse cuando se afirma: Por medio de la descentralización
efectiva, el Estado y los ciudadanos activos, participantes y comprometidos se
logrará dar poder real a la base social, para que ella sea la propia gestora de
su desarrollo. La descentralización es también sinónimo, de modernización del
Estado. Un Estado abrumado por responsabilidades que no puede ni tiene por
qué asumir, y que les cede, en beneficio de todos, la responsabilidad a las
regiones y a la sociedad civil en la conducción de sus asuntos.
El Plan establece que en el período 1999-2002 la mayor responsabilidad del
gasto social estará a cargo en las entidades territoriales, más del 50% de la
ejecución de la inversión social estará a su cargo. En consecuencia, el nivel
departamental será el responsable de asegurar la financiación de los sectores
salud y educación, y la rehabilitación y mantenimiento de las redes viales
secundarias. Por su parte, el nivel municipal, como ejecutor directo de la
política social, será el encargado de asegurar la ampliación de la cobertura y
el mejoramiento de la calidad de la prestación de los servicios sociales. Esta
situación profundiza la tendencia observada a lo largo de los años noventa: a
principios de la década la inversión del gobierno central representaba el 29%,
respecto al total, y ahora sólo el 11% está a cargo de la Nación. En estos años
la inversión de las entidades territoriales creció de 27 al 52%, incluidas las
transferencias de la Nación en salud y educación2. Tendencia que no es
sostenible en el tiempo considerando la quiebra generalizada de departamentos
y municipios.
A la vez que el gobierno central evade sus deberes sociales (Constitución
Política, art. 2), se transfiere a las unidades territoriales y locales la responsa-
bilidad de hacer vigentes y proteger los derechos sociales, económicos y
culturales. Se pretende que los movimientos sociales que luchan por hacer
reales estos derechos queden limitados a los ámbitos locales y la presión social
se ejerza únicamente sobre los gobiernos municipales. La estrategia consiste en
que la resistencia y las luchas populares por mejorar sus condiciones de vida se
desdibujen en un contexto dominado por las fuerzas del mercado, la iniciativa
privada y la necesidad de mayor financiamiento, vía impuestos y precios de
mercado, por parte de la comunidad y las administraciones locales.
B. La descentralización y el proyecto de acto legislativo en lo referente
a la modificación de las transferencias a las regiones
Dentro de este marco de políticas del Plan de Desarrollo del Gobierno se
inscribe el proyecto de acto legislativo en lo referente a la modificación de las
transferencias a las regiones y la limitación al crecimiento del gasto de
objetivo central es contribuir a lograr el equilibrio fiscal y la estabilidad
macroeconómica.
Desde la exposición de motivos del proyecto inicial, se estableció el
principio según el cual las políticas públicas deben lograr la provisión de los
servicios esenciales para el bienestar de la población “sin que en el proceso se
generen desequilibrios financieros y fiscales que atenten contra la sostenibilidad
de las finanzas públicas y por ende contra un buen manejo macroeconómico y
la prestación misma de los servicios en el futuro”.
Partiendo del diagnóstico de que “el desequilibrio fiscal existente y su
tendencia creciente atentan contra la sostenibilidad fiscal y la estabilidad
macroeconómica”, el proyecto de acto legislativo aprobado en primera
vuelta confirma su intención de reducir y estabilizar las transferencias a las
regiones y en limitar el crecimiento del gasto de funcionamiento del
Gobierno Central, así:
• Mantiene la modificación propuesta al artículo 347 de la Constitución,
Política, en el sentido de adicionar limitaciones, en la ley de apropiaciones al
incremento del presupuesto de funcionamiento, así como la definición en
parágrafo transitorio, de un período de transición (2002-2006) durante el cual
el presupuesto para funcionamiento no podrá incrementarse en un porcentaje
superior al de la tasa de inflación proyectada más el 1.5%.
• Las modificaciones propuestas en el proyecto original al artículo 356 de
la Constitución Política, definidas en la creación del Sistema General de
Participaciones de las Entidades Territoriales con el cual se unen en una
“bolsa única” los recursos del Situado Fiscal, las Participaciones Municipales
y las transferencias complementarias al Situado Fiscal para educación, el
FEC; y en la exención de la Nación para no pagar, directa o indirectamente,
gastos en servicios que hayan sido señalados como de competencia de las
entidades territoriales, con las excepciones que la ley establezca, obedeciendo
el principio de concurrencia. El Sistema General de Participaciones mantiene
sus tres innovadores componentes: salud, educación y una participación de
propósito general de libre destinación.
En el texto aprobado se adicionan normas relativas a nuevas competencias
a los distritos, equiparables a las de los departamentos en el ideal del SGP, se
eleva a la categoría de norma constitucional, los criterios sobre los cuales debe
reglamentarse la distribución de los recursos del mismo y de manera excepcio-
nal, determina el trámite de la ley mediante el procedimiento de las leyes
ordinarias.
• Finalmente, las modificaciones al artículo 357 de la Constitución, mediante
las cuales se establece que “El monto del Sistema General de Participaciones de
las Entidades Territoriales se incrementará anualmente en un porcentaje igual
al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes
de la Nación durante los cuatro años anteriores, incluida la correspondiente al
aforo del presupuesto en ejecución”, excluyendo los impuestos nuevos, los que
se arbitren en los estados de excepción y, por el primer año de vigencia, los
ajustes tributarios existentes.
El texto aprobado adiciona la posibilidad de que los municipios clasificados
en las categorías cuarta, quinta y sexta puedan utilizar el 1.5% de los recursos
que por el Sistema General de Participación de las Entidades Territoriales para
gastos de funcionamiento, amplía el término en dos años más para que el
crecimiento del monto del sistema llegue al 2.5% de manera escalonada.
Para efectos del análisis, según el artículo 358 de la C.P., los ingresos
corrientes están constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con
excepción de los recursos de capital. De los primeros hacen parte, según el
Presupuesto General de la Nación, los ingresos tributarios generados por la
actividad económica interna (renta y complementarios, IVA, régimen de
impuesto sustitutivo, impuesto global a la gasolina y al ACPM, timbre nacional,
salidas al exterior, impuestos al oro y al platino, operaciones financieras y al
encaje bancario) y los impuestos a la actividad económica externa (aduana e
impuestos a las ventas externas); los no tributarios están integrados por los
recursos del Fondo de Superávit de la Nación, la Concesión Larga Distancia,
contribución hidrocarburos, otras tasas y multas y la concesión de las socieda-
des portuarias.
C. Las causas del desequilibrio fiscal no están en la descentralización ni
en el gasto público social
Equivocadamente se argumenta que el desborde del déficit fiscal es conse-
cuencia de las obligaciones constitucionales que en materia presupuestal
adquirió el Estado colombiano, en particular con el gasto social y las transferen-
cias (situado fiscal y participación municipales). En este sentido, la Contraloría
General de la República afirma: “es tal el abismo que se ha abierto entre el pacto
social en la parte del gasto y el pacto fiscal en lo tributario, que el creciente peso
de la deuda pública nacional amenaza con convertirse en una avalancha sobre
la economía, aplastando las posibilidades de salir adelante y erosionando las
bases de los nacientes acuerdos sociales y económicos3.
Es evidente que la brecha entre ingresos y gastos del Presupuesto General de
la Nación sigue ampliándose. Para el año 2001 los gastos alcanzan al 30% del
PIB mientras los ingresos se estiman en menos del 15%. El presupuesto general
de la Nación para el año 2001 tiene un valor de $57 billones, lo que significa un
incremento porcentual de 15.6% respecto al presupuesto de 2000. Este creci-
miento es superior en casi tres puntos porcentuales al estimado del PIB nominal,
2DNP, Conpes proyecciones macroeconómicas, El Espectador, 22 de julio de 1999,
p. 3b.
3CGR, Los Estragos de la Deuda Pública, en Gestión Fiscal, informe financiero de la
CGR, No. 4 abril de 2000, p. 3.
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