Gaceta del Congreso del 26-04-2005 - Número 210EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 26 Abril 2005 |
| Número de Gaceta | 210 |
GACETA DEL CONGRESO 210 Martes 26 de abril de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 210 Bogotá, D. C., martes 26 de abril de 2005 EDICION DE 112 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PROYECTO DE LEY NUMERO 253 DE 2004 CAMARA
SOBRE SISTEMA NACIONAL DE DISCAPACIDAD
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Movimiento Cívico Independiente
Elaborado por:
Paulina Herrán Ocampo
Mentor a cargo:
Doctor Héctor Julio Castañeda
Congreso de la República de Colombia
Bogotá, D. C., febrero de 2005
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Sistema Nacional de Discapacidad.
SOLICITANTE: Movimiento Cívico Independiente
PASANTES A CARGO: Paulina Herrán Ocampo
MENTOR A CARGO Doctor Héctor Julio Castañeda
FECHA DE SOLICITUD: 22 de marzo de 2004
FECHA DE ASIGNACION: 11 de agosto de 2004
FECHA DE CONCLUSION: 21 de febrero de 2005
Breve descripción de la solicitud
El doctor Jairo Clopatofsky Ghisays, en representación del Movimiento
Cívico Independiente, solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa,
OATL, un Estudio de Antecedentes sobre el Proyecto de ley número 253 de
2004, por la cual se crea el Sistema Nacional de Discapacidad y se dictan otras
disposiciones. El presente estudio incluye los antecedentes normativos, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la recopilación de los estudios
realizados en Colombia y Derecho Comparado sobre la legislación, los Sistemas
Nacionales de Discapacidad y los Planes Nacionales de Acción de algunos
países de Iberoamérica.
A través del estudio, se busca la formulación de una propuesta que reforme
la Ley 361 de 1997 y soporte una política pública sobre este tema, en forma de
un Sistema Nacional de Discapacidad.
Resumen ejecutivo
1. Diagnóstico de la Discapacidad en Colombia
Según la proyección del Censo de Población de 1993 realizado por el DANE
la población de Colombia para el año 2002 es de 40.214.723 habitantes, de los
cuales 812.337 cuentan con algún tipo de Discapacidad, lo que equivale
aproximadamente a un 2.02% de la población.
No obstante, debe tenerse en cuenta que estos datos se encuentran por debajo
de los estándares internacionales en un 400%, puesto que lo planteado por la
Organización Mundial de la Salud muestra que la población con Discapacidad
se halla entre un 10% a nivel mundial y 12% para Latinoamérica. Sin embargo,
en las estadísticas del Instituto de Seguros Sociales se encuentra que el
promedio de personas con discapacidad es de aproximadamente el 7%, que
tampoco alcanza la tasa internacional estimada en 12% para América Latina
definido por la OMS.
Al analizar la población con discapacidad por departamento –respecto al
total nacional de personas con discapacidad– según la misma proyección se
determina que, el mayor porcentaje se encuentra en Antioquia, con un 17%;
Bogotá, D. C., con un 10,88%; y Valle con un 10,50%. Vale anotar que estos
territorios son los de mayor densidad poblacional y desarrollo del país y son
los centros de mayor acogida de las personas desplazadas por la violencia.
Sin embargo, esto no significa que la distribución de la población con
discapacidad a pesar que en mayor número se encuentra en departamentos
desarrollados, como los mencionados, en comparación con la población sin
discapacidad de los mismos, no correlaciona con su densidad poblacional,
excepto en Antioquia.
En cuanto a la integración social de las personas con discapacidad entendido
como el resultado de un proceso de normalización. a través del cual se trata de
disminuir o eliminar la desventaja de las personas segregadas y de cambiar las
percepciones o valoraciones equívocas de la sociedad con respecto a ellas, para
poner a su alcance las mismas oportunidades y beneficios de que goza el resto
de la sociedad. De esta manera, la “normalización se constituye en el
procedimiento por el cual la integración se produce”1, a partir del cual se
plantean los siguientes elementos:
• Dada su condición física y mental, las personas con discapacidad buscan
obtener mayores logros en los diferentes sistemas o subsistemas en lo educativo,
en la constante búsqueda del conocimiento; en lo laboral, en el ascenso o cargos
de mayor autoridad y control; en el deporte para la consecución de mejores
tiempos o marcas de competitividad.
1VASCO MONTOYA, Eloisa: Propuesta de lineamientos para la formación de maestros
en el contexto de los procesos educativos a poblaciones con limitaciones o capacidades
excepcionales. Bogotá, 1997. Pgs. 38-39.
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• Estos aspectos exigen de esta población unos niveles óptimos de rendimiento
que constriñen o dificultan el obtener dichos logros por falta de equiparación
de oportunidades. Esto disminuye ostensiblemente la calidad de vida por causa
de la desnutrición; los altos niveles de morbilidad; los mayores índices de
enfermedades; y el poco o nulo acceso a los servicios de bienestar comunitario.
Todo esto enmarcado en contextos de pobreza, donde impera la segregación y
la exclusión.
Según el estudio piloto de la Pontificia Universidad Javeriana2 a nivel
educativo se establece que, de acuerdo con el grado de escolaridad alcanzado
por la población con discapacidad, en la medida en que aumenta el nivel
académico disminuye el nivel de éxito –comparado con la población sin
discapacidad. Precisamente, con respecto al analfabetismo la población con
discapacidad en promedio supera en un 200% (7.5 vs. 2.5) a la población en
general.
El mismo estudio establece que, del 100% de las personas con discapacidad,
el 25% son obreros, siendo esta actividad la de mayor frecuencia. El empleo por
cuenta propia, o independencia laboral, equivale al 19.1%, los dueños de
negocios o patronos a un pequeño grupo del 5.4%, mientras que los empleados
no remunerados representan solamente el 1.3%. Vale anotar que la tasa de
pensionados o jubilados se acerca al 9% y los restantes son desempleados,
menores de edad o personas que no pueden integrarse formalmente.
Tal como ocurre con la población global del país, la población con
discapacidad se encuentra distribuida en los estratos 1, 2, 3, en su gran mayoría,
por lo cual se advierten las bajas condiciones de vida que afronta la población
con discapacidad.
2. Evolución de la normatividad colombiana en materia de discapacidad
El derecho colombiano no ha sido ajeno a la preocupación mundial por
equiparar los derechos de las personas en condición de discapacidad. El tema
ha sido tratado desde diversos ámbitos, donde el derecho ha pretendido dar
respuesta efectiva a una problemática latente.
En 1981, se comienza a hablar de sistema en lo relacionado con personas con
discapacidad, al establecerse el Sistema Nacional de Rehabilitación como el
conjunto de organismos públicos y privados coordinados por el Ministerio de
Salud para brindar servicios a la población que requiere rehabilitación, a partir
del Decreto 2358 de 1981.
Mediante la Ley 82 de 1988, se aprueba el “Convenio 159 sobre la
Readaptación Profesional y el Empleo de Personas Inválidas”. Aquí se contempla
un Consejo Coordinador para la Readaptación y Empleo de carácter
interinstitucional, conformado entre otros por los Ministerios de Educación,
Salud y Trabajo; el Departamento del Servicio Civil; la Caja Nacional de
Previsión Social y la sociedad civil, representada en las organizaciones de
carácter privado. Dicha ley establece la dirección del Consejo en la figura del
Director General de Empleo del Ministerio de Trabajo, quien tiene como
objetivo el coordinar los programas y actividades del Consejo, así como la
formulación de políticas y acciones orientadas a asegurar la integración laboral
de la población con discapacidad en el mercado de trabajo. En concordancia a
la Ley 82, posteriormente se contemplan los temas de capacitación y empleo
manera específica el tema de la Discapacidad a partir del principio de igualdad
–base de la acción del Estado en esta materia– en los cuales se establece la
eliminación de cualquier tipo de discriminación, mientras se busca la protección
de un grupo poblacional que no ha encontrado un espacio para la reivindicación
de sus derechos, particularmente en salud, educación y trabajo.
Para la población con limitaciones físicas, psíquicas o sensoriales, la
política requiere del principio de transversalidad en donde la participación del
Estado, los actores sociales y económicos, la comunidad, la familia y las
personas se hace necesaria; al igual que la acción conjunta para la construcción
de una cultura basada en el reconocimiento recíproco que contribuya a la
prevención de las formas de discapacidad prevenibles, así como a su detección
temprana, intervención, mitigación y superación.
Los servicios relacionados con la seguridad social se reglamentan mediante
la Ley 100 de 1993, reformada por la Ley 797 de 2003, las cuales incluyen temas
que garantizan a la población con discapacidad algunos beneficios económicos,
de salud y complementarios, en el marco del Sistema de Seguridad Social
Integral4.
Mediante la Ley 789 de 2002 se establece el Sistema de Protección Social,
como conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y
a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más
desprotegidos y se generan algunos beneficios parafiscales a las empresas que
vinculen población con discapacidad.
En materia de educación, la Ley 115 de 1994 plantea los aspectos económicos,
de material especializado, de capacitación, de infraestructura en el marco del
Sistema Nacional de Educación, a partir del cual se busca garantizar la
integración educativa de las personas con discapacidad.
Si bien el Instituto Nacional para Ciegos (INCI) y el Instituto Nacional para
Sordos (Insor) –adscritas al Ministerio de Educación Nacional– sirven como
asesores al tema educativo, también intervienen en los procesos de integración
laboral y de rehabilitación de la población limitada visual y auditiva. Estas
instituciones actúan en coordinación con algunos ministerios como el de la
Protección Social, Comunicaciones, Transporte y otras entidades como el
Sena, Icfes, Icetex, lo cual demuestra la importancia del tema de la
intersectorialidad en la respuesta a estas poblaciones.
En concordancia con las normas relacionadas con educación y salud,
mediante la Ley 715 de 2001 se dictan normas orgánicas en materia de recursos
y competencias orientados a la organización de la prestación de los servicios
referidos, circunscritos en el proceso de descentralización del Estado.
Frente a la integración social, puede citarse normas como la Ley 319 de
1996, por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos,
sociales y culturales. De manera específica, el artículo 18 establece la protección
de la población con discapacidad a través del reconocimiento del derecho a
recibir atención especial y como requisito para el máximo desarrollo de su
personalidad. Para esto, es necesaria la puesta en marcha de programas
laborales, de capacitación, de accesibilidad y de promoción para esta población.
La Ley 324 de 1996 enmarca los procesos de integración social, laboral y
educativa de las personas sordas así como en las facilidades en la comunicación,
mediante la inclusión del lenguaje de señas en las diferentes actividades propias
de esta población. Asimismo, comprende la asignación de subsidios para la
adquisición de materiales o equipos para su desempeño y funcionalidad.
social de las personas con limitación, recopila algunas temáticas relacionadas
con servicios sociales para personas con discapacidad, previstos en algunas
entre otras. En esta, se busca generar nuevos parámetros legales, desde la
reglamentación en las áreas de promoción, prevención y rehabilitación en
salud, integración laboral, accesibilidad, eliminación de barreras arquitectónicas,
transporte y comunicaciones. Esta ley se ha constituido como referente jurídico
para el desarrollo de políticas, planes y programas relacionados con la promoción
y protección de los derechos de la población con discapacidad.
El Decreto 276 de 2000, que modificó el Decreto 1068 de 1997, se pronuncia
sobre la conformación y funciones del Comité Consultivo Nacional de las
Personas con Limitación y sobre la conformación y funciones de los Grupos de
Enlace Sectorial, a los que se refiere el artículo 6º de la Ley 361 de 1997. Estas
normas definen dicho Comité en calidad de “asesor institucional para el
seguimiento y verificación de la puesta en marcha de las políticas, estrategias
y programas que garanticen la integración social del limitado”, y dispone la
conformación de los Grupos de Enlace Sectorial con la participación de
instituciones y entidades de naturaleza pública y privada.
A nivel de deporte y recreación, la Ley 181 de 1995 dicta las disposiciones
para el fomento del deporte asociado de las personas con discapacidad,
otorgándole dicha responsabilidad a Coldeportes. Posteriormente se logró la
reglamentación del sistema asociado del deporte para personas con limitaciones
físicas, psíquicas o sensoriales mediante la Ley 582 de 2000, la cual determina
la actividad deportiva como el conjunto de actividades que tienen como
objetivo el contribuir a la normalización de toda persona con una limitación
2Pontificia Universidad Javeriana - Presidencia de la República. Estudio piloto de
deficiencias, discapacidad y minusvalía en diez ciudades capitales del país, Bogotá,
1995.
3En la Constitución Política de 1991 se establecen algunos artículos de interés general
para la discapacidad como los principios fundamentales (arts. 1º, 2º, 5º); derechos
fundamentales (arts. 12, 20); de la información (art. 25); del trabajo (art. 27); de la
educación; del niño (art. 44); del adolescente (art. 45); la Seguridad Social (art. 48);
salud y saneamiento ambiental (arts. 49, 50); la cultura (art. 70), con base en los cuales
el Estado igualmente a actuado en garantía de estos derechos hacia l as personas con
discapacidad.
4Beneficios: la pensión de vejez se obtiene en forma anticipada a la población en general
(artículo 33 ); en el régimen subsidiado, se establece su afiliación en particular
importancia con otros grupos poblacionales más pobres y vulnerables, que les permite
acceder al Plan Obligatorio de Salud, POS, donde se encuentra formulado el tema de
rehabilitación (Decreto 1938 de agosto 5 de 1994; Igualmente se establece la
conformación de un programa de auxilios para la atención de ancianos indigentes,
limitados físicos o mentales, y que no dependan económicamente de persona alguna,
5En función de garantizar el desarrollo de las políticas orientadas a la población con
discapacidad, se han creado algunas normas que involucran aspectos presupuestales
reglamentado por la Ley 812 de 2003 y por el Decreto 3093 de 2003 (art. 136).
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física, psíquica o sensorial, a partir de la participación deportiva con fines
competitivos, educativos, terapéuticos o recreativos, aspectos reglamentados
mediante el Decreto 641 de 2001.
La Ley 762 de 2002, por medio de la cual se ratifica la “Convención
Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación
contra las personas con discapacidad”, busca impedir la existencia de trabas o
impedimentos para que esta población encuentre un espacio para el
reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos y libertades fundamentales,
además de su plena integración a la sociedad. Dentro de esta ley, se especifica
que la distinción o preferencia de las personas con discapacidad no limite el
derecho a la igualdad de estos; de tal manera, que no están obligados a aceptar
esta distinción o preferencia ante la ley.
En este panorama normativo, el tema de la intersectorialidad –de gran
importancia, por ser la base del Sistema Nacional de Discapacidad– se ha
tratado desde diferentes ángulos, a partir del Decreto 2358 de 1981 que crea el
Sistema Nacional de Rehabilitación hasta la Ley 582 de 2000. Esta normatividad
establece procesos sectoriales por servicios de salud, educación y trabajo,
temas que requieren un alto nivel en la coordinación, ejecución y monitoreo de
las políticas orientadas a la atención a la población con discapacidad.
Con base en la Constitución de 1991 y la Ley 361 de 1997, los diferentes
sectores públicos y privados han tratado de dar respuesta a la necesidad de un
ente coordinador de las acciones orientadas a la población con discapacidad. No
obstante, sólo se ha encontrado un leve acercamiento al tema de la
intersectorialidad, sin llegar a lograr un adecuado sistema de coordinación por
la falta de claridad administrativa para la formulación, implementación y
monitoreo de las políticas en función de una garantía plena y real a la promoción
y defensa de los derechos de las personas con discapacidad.
3. Tratados y convenios internacionales adoptados por Colombia
En los últimos años se ha evidenciado un desarrollo importante en los
marcos jurídicos, aplicables o específicos para las personas con discapacidad.
El 70% de los países americanos cuenta con leyes nacionales que atienden la
problemática de este grupo poblacional, inspiradas en diversos instrumentos
jurídicos internacionales aplicables a personas con discapacidad establecidos
desde el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas, la Organización
Internacional del Trabajo y la Organización Mundial de la Salud, entre otros.
Desde la perspectiva de los Derechos Humanos puede mencionarse los
siguientes instrumentos internacionales frente a el tema de la discapacidad,
creados por las Naciones Unidas: Declaración Universal de los Derechos
Humanos (1948); Convención Relativa a la Lucha Contra las Discriminaciones
en la Esfera de la Enseñanza (1960); Pacto Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (1966); Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos (1966); y Declaración sobre el Progreso y Desarrollo Social
(1969).
En el contexto de la ONU, puede observarse un claro antecedente de este
esfuerzo a través del Programa de Acción Mundial para las Personas con
Discapacidad y la promulgación, en 1970, de la Década Mundial de las
Personas con Discapacidad. En este primer período, se realizan cuatro
declaraciones relativas a las personas con discapacidad: La Declaración de
Derechos del Retardado Mental, de 1971, la Declaración de los Derechos de los
Impedidos, en 1975; la Declaración sobre las Personas Sordo-Ciegas, en 1979;
y la Declaración de Sundberg sobre los derechos de los afectados, en 1981. Este
período concluye con la declaración del Año Internacional de los Disminuidos,
en el mismo año de esta última Declaración.
Un segundo momento importante en las acciones relativas a la persona con
discapacidad en el Derecho Internacional específico, podemos situarlo entre
1982 y 1992, con la adopción por parte de la Asamblea General de las Naciones
Unidas del Programa de acción mundial para las personas con discapacidad y
la Declaración del decenio mundial de las personas con discapacidad,
implementado en 1983 y que se desarrolla hasta 1992.
Como resultado de la reunión de expertos sobre la legislación de la
equiparación de oportunidades para las personas con discapacidad realizada en
Viena (Austria) en 1986, se sugirió que la Asamblea General de las Naciones
Unidas debía preparar una conferencia especial para tratar los derechos
humanos de las personas con discapacidad y solicitar la proyección de una
convención internacional sobre la eliminación de toda forma de discriminación
para que fuese ratificada por los Estados al final de la década.
Después de la reunión mundial de expertos en Estocolmo (Suecia, 1987)
para examinar la ejecución del Programa de Acción Mundial para los Impedidos,
surgió la necesidad de elaborar una doctrina rectora que indicase las prioridades
de acción internacional en el futuro. En este marco nacen las Normas Uniformes
sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, que se
fundamentan en objetivos relacionados con el reconocimiento de las condiciones
y necesidades especiales de las personas con discapacidad, así como resaltan
la importancia de la disposición de los recursos de la sociedad en el desarrollo
socioeconómico y del desarrollo de políticas sociales que tengan en cuenta al
individuo, las organizaciones y los elementos ambientales en función de la
equiparación de oportunidades, para lo cual se hace necesaria la creación de un
sistema de supervisión del proceso.
En el contexto de la Organización de Estados Americanos, se resaltan
algunos instrumentos que han servido de inspiración a los sistemas nacionales
para la definición de sus marcos jurídicos, como la Convención Americana
sobre los Derechos Humanos (1969), ratificada por la Ley 16 de 1972; la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1983); el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos
en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1988); la Convención
Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación
contra las personas con discapacidad, ratificada mediante Ley 762 de 2002 y
declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-401 del
20 de mayo de 2003.
4. Jurisprudencia
La respuesta que la Corte Constitucional ha otorgado al tema de la
discapacidad se orienta principalmente a la protección del derecho a la vida
como derecho fundamental. Mediante el estudio de la gran mayoría de las
sentencias sobre el tema, puede concluirse que la Corte Constitucional le ha
dado poco espacio al tema de la intersectorialidad, ya que los pronunciamientos
han estado más que todo orientados a las exigencias o peticiones que se le hacen
a un actor específico frente a la reivindicación de los derechos de la población
con discapacidad. Esto no indica, sin embargo, que la Corte omita la necesaria
interrelación entre actores, organizaciones privadas y entidades públicas que
trabajan en el tema.
Respecto a la vulnerabilidad manifiesta de las personas con discapacidad,
la Corte se ha referido de manera decisiva frente a la discriminación de la que
muchas veces ha sido víctima esta población. Para esto, ha tomado en cuenta
los diversos tratados y convenios que ha ratificado Colombia para dar respuesta
efectiva a este tema, que ya han sido materia de análisis en el presente estudio.
No sobra hacer énfasis en la relevancia que tiene la “Convención Interamericana
para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas
con discapacidad”, ratificada mediante la Ley 762 de 2002, la cual sirve como
herramienta útil frente a la segregación, al mismo tiempo que da fuerza al tema
de la diferenciación positiva, que ha tenido incidencia en el desarrollo
jurisprudencial en el país.
Precisamente, varias sentencias se han pronunciado de alguna u otra manera
frente a esto, empezando desde la interrelación que existe entre el Estado y la
sociedad. En la interacción entre estos dos actores, surge el deber de “(...)
intervenir para asegurar condiciones que creen el bienestar y contribuyan a la
realización de cada individuo”, teniendo en cuenta que “(...) no solamente el
Estado es responsable de proteger la vida y la salud de los asociados; estas
garantías, como todos los derechos fundamentales, deben también ser
resguardadas por los particulares, y se convierten por ello en su responsabilidad
constitucional”.6 Siguiendo esta idea, la Corte ha establecido que “(...) todas las
fuerzas del país se encuentran comprometidas en la protección de la persona
contra las contingencias que vulneran la salud”7.
En concreto, la Sentencia T-397 de 2004 la Corte Constitucional ordena al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al Departamento Administrativo
de Bienestar Social del Distrito, a la Defensoría del Pueblo y al Instituto
Nacional para Ciegos (INCI) desarrollar un trabajo interinstitucional que
favorezca y otorgue las garantías a una familia de personas con discapacidad
visual a la que se le ha negado el acceso a una vida digna.
En síntesis, si bien no hay una decisión jurisprudencial que se pronuncie de
manera específica y contundente frente al tema de la intersectorialidad en la
atención a la población con discapacidad, puede afirmarse que la Corte
Constitucional ha hecho un llamado especial a que “todos los estamentos
comprometidos en la prestación de los servicios de salud, que dentro de sus
propios límites operativos, económicos y logísticos, proporcionen el mejor
servicio médico científicamente admisible y humanamente soportable”8.
5. Proyectos de ley sobre la discapacidad
Para el presente estudio se han identificado los siguientes proyectos de ley:
• Proyecto de ley número 095 de 2002 Senado (archivado), cuyo autor fue
el honorable Senador Jairo Clopatofsky Ghisays, “por medio de la cual se
reforma el artículo 6º de la Ley 361 de 1997” con el fin de establecer el Consejo
Nacional para la Discapacidad que actúe como instancia orientadora de la
política y de seguimiento a la ejecución del Plan Nacional de Discapacidad.
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