Gaceta del Congreso del 26-04-2005 - Número 208EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 26 Abril 2005 |
| Número de Gaceta | 208 |
GACETA DEL CONGRESO 208 Martes 26 de abril de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 208 Bogotá, D. C., martes 26 de abril de 2005 EDICION DE 140 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
PROYECTO NUMERO 50
“LEGISLACION EN MATERIA DE BOSQUES, PLANTACIONES
FORESTALES, SU INDUSTRIALIZACION Y COMERCIALIZACION
Solicitado por:
Doctor William Montes Medina
Presidente Comisión Quinta Senado de la República
Elaborado por:
Jonathan Ardila Galvis
Mentor a cargo:
Doctor John Alberto Marulanda Restrepo
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
Bogotá, D. C., febrero de 2005
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
Asunto: Estudio de Antecedentes
TEMA: La legislación en materia de bosques,
plantaciones forestales, su industriali-
zación y comercialización
SOLICITANTE: Comisión Quinta del honorable Senado
de la República
PASANTES A CARGO: Jonathan Ardila Galvis
MENTOR A CARGO: Doctor John Marulanda
Fecha DE SOLICITUD: 3 de agosto de 2004
Fecha DE ASIGNACION: 13 de septiembre de 2004
Fecha DE CONCLUSION: 21 de diciembre de 2004
BREVE DESCRIPCION DE LA SOLICITUD
El doctor William Montes Medina Presidente de la Comisión Quinta del
Senado de la República solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa,
OATL, un Estudio de Antecedentes sobre “La legislación en materia de
bosques, plantaciones forestales, su industrialización y comercialización”
que incluye antecedentes, situación actual y legislación extranjera de algunos
países relevantes en el tema.
RESUMEN EJECUTIVO
Introducción
Actualmente el sector forestal y el ambiente se han convertido en un bien de
carácter jurídico, cuya protección y utilización racional son reguladas tanto por
el derecho, como por la noción cultural de su relación directa con el bienestar
colectivo y la calidad de vida individual, no solo de las generaciones presentes,
sino, también, de las generaciones futuras.
Para ello se hace necesario equilibrar la regulación de objetivos contrapuestos
de explotación y protección forestal, tanto a corto, como a largo plazo; en este
sentido, es de esperar que el mecanismo necesario para lograr tal equilibrio debe
concretar aportes que aseguren que en uso del interés particular, se encuentren
también fórmulas de beneficio general; para lo cual la participación de
gobierno, particulares y comunidad es indispensable e indisoluble.
Al respecto, diferentes experiencias internacionales sobre la industrialización
y comercialización forestal han permitido concluir cómo los factores relacionados
que inciden en el manejo forestal comercial exitoso son varios y complejos; sin
embargo, entre los que promueven una transición exitosa, como sería el caso
de nuestro país, podemos identificar los siguientes:
1. Habilidades técnicas y gerenciales, acceso a información de mercado,
capital, y tecnología.
2. Desarrollo de economías de escala en la producción a través de integraciones
verticales y horizontales.
3. Articulación de las empresas de manejo forestal comunitario a servicios
estratégicos para el negocio forestal y redes de socios comerciales, y
4. La superación de problemas de acción colectiva y desarrollo de instituciones
(Scherr 2001; Clasby y Mayo 2002; Nawir et al. 2003; World Bank 2003; White
y Scherr 2003; Scherr, White et al 2004; Ostrom et al. 1994; Meinzen-Dick y
Di Gregorio 2004)1.
1“Sistematización de experiencias de territorios rurales y pobres y
tradicionalmente marginados de América Latina y del Caribe que han
tenido éxito en vincularse a mercados dinámicos”; Propuesta presentada
a Fondo Mink’a de Chorlaví– 2004.
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Hoy el país se encuentra en una situación comercial, donde dadas sus
ventajas comparativas, se presentan una serie de oportunidades que el Legislador
encuentra pueden llegar a ser de beneficio y para la cual se requiere una
legislación integral y articuladora de intereses e instituciones; por ello, para
responder a la solicitud, el presente estudio describe la situación normativa y
política actual del sector forestal dentro del contexto del texto definitivo de los
proyectos de ley acumulados números 25 de 2004 y 80 de 2004 Senado; para
ello, se presenta inicialmente una descripción general del sector y su importancia
para el país, posteriormente, se resume la política forestal actual, se hace una
relación de la evolución normativa dentro de la cual se enmarca esta política y
se da una panorámica amplia de la legislación extranjera en el tema; luego, se
describen los aspectos más relevantes del texto definitivo anteriormente
mencionado. Finalmente se presentan observaciones constitucionales y técnicas
al texto definitivo, junto con aportes recientes que al respecto se hicieron en el
pasado Congreso Forestal Nacional, coordinado por ACIF, Bogotá, en noviembre
21 de 2004.
1. El sector forestal
El sector forestal lo constituyen tanto los bosques naturales, como las
plantaciones forestales. El bosque natural es definido como un ecosistema
constituido por un “complejo dinámico de comunidades vegetales, animales
y de microorganismos, que interactúan como una unidad funcional”2. Por
otra parte encontramos las plantaciones forestales, las cuales son
constituidas por el cultivo de especies arbóreas originadas por la
intervención directa del hombre mediante siembra de hectáreas de especies
de árboles domesticadas3.
2. Productos y servicios del sector forestal
En cuanto a los productos y servicios forestales, estos podemos dividirlos
en cuatro categorías: en primer lugar, siendo los principales, se tienen los
productos maderables, constituidos por todos aquellos bienes de consumo que
se obtienen a través de la tala y extracción de la madera del árbol; dentro de estos
se reconocen los mercados de trozas, de maderas aserradas, de tableros, de
muebles, etc. En segundo lugar, se tienen los productos no maderables, que son
todos aquellos bienes de consumo derivados de los ecosistemas forestales,
excluyendo aquellos procedentes de la madera o de la corta de árboles. Entre
estos encontramos raíces, tallos, hojas, flores, frutos, semillas, gomas, resinas,
látex y otras sustancias similares, que brindan la posibilidad de aprovecharse
en la generación de alimentos, medicina, forraje, textiles o artesanías. Igualmente
se prestan los denominados servicios turísticos; mediante los cuales el sector
forestal favorece la formación de diversos ecosistemas con un elevado porcentaje
de biodiversidad; estos servicios se caracterizan por visitas de individuos a las
áreas forestales donde se logran experiencias directas con sus respectivos
ecosistemas. Finalmente, el sector forestal genera empleo y medios de
subsistencia, lo que representa otras posibilidades de ingreso diferentes a las
tradicionales de productos maderables, con lo que se llega a la conclusión de
que el sector forestal ofrece bienes y servicios orientados a los principales
eslabones de la sociedad como lo constituyen servicios económicos, culturales
y ambientales.
3. Importancia del Sector en Colombia
La importancia del sector forestal para Colombia se resume principalmente
en dos aspectos: el primero se relaciona con el potencial de sus ventajas
comparativas en términos de su localización tropical y comercial, su extensión
de bosques y el número de variedades forestales que posee; el segundo, se
encuentra en su constitución como medio de sustento para grandes poblaciones
forestales. Con relación al primer aspecto, Colombia posee una posición
estratégica en el planeta, puesto que por estar ubicada en el trópico, su
territorio cuenta con gran diversidad biológica; actualmente posee cerca de
133 especies forestales nativas lo que constituye al sector forestal colombiano
en un gran potencial por proteger y explotar. Consecuencia de ello, primero,
el proceso biológico de las plantas se da durante todo el año y segundo, el ciclo
biológico es más corto que en el resto de partes del mundo; con lo cual se
puede obtener un mejor crecimiento, calidad y productividad. A su vez, esto
le permite al sector forestal obtener los productos forestales en menor tiempo
dependiendo de la especie. De igual manera, el territorio Colombiano es
estratégico puesto que por estar ubicado en la parte norte del continente de
América del Sur, tiene la disponibilidad para comerciar con menores costos
y tiempos con países de América del norte, América del sur, del Caribe y
Europa.
4. Aprovechamiento de los Bienes y Servicios del Sector Forestal en
Colombia
En Colombia el aprovechamiento de los bienes y servicios del sector forestal
lo componen en primera medida el mercado de Productos del Aprovechamiento
Sostenible de la Agrobiodiversidad, estos incluyen tanto Productos Naturales
Maderables, PNM, como Productos Naturales no Maderables, PNNM, y
Productos de la Agrobiodiversidad que involucran los productos provenientes
de la agricultura ecológica y los productos derivados de la biotecnología). Un
punto claro en la política nacional es que estos recursos o productos deben
cumplir con criterios de sostenibilidad para su extracción, producción y
manejo, además que por sus características ambientales, Colombia tiene
grandes ventajas competitivas en este segmento: 10% de la biodiversidad en
menos del 0,8% de la superficie emergida del planeta posicionan a Colombia
como el segundo país más biodiverso en el mundo4.
5. Situación actual del sector forestal en Colombia
5.1 Situación física: El país tiene una extensión de 114 millones de
hectáreas, de las cuales 55 millones (es decir, el 48% de la superficie)
corresponden a bosques naturales y plantados y según la FAO, Colombia ocupa
el séptimo lugar en el mundo en extensión de bosques. Sin embargo, al mirar
las limitaciones ecológicas, de aptitud de uso, y de accesibilidad, el área que se
puede aprovechar se limita considerablemente. La superficie agropecuaria del
país se estima en 50 millones de hectáreas de las cuales apenas un 16%,
equivalentes a (8 millones de hectáreas), es utilizada por bosques naturales y
plantaciones. El sector de silvicultura (producción y extracción de madera) en
Colombia representa aproximadamente el 0,2% - 0,4% del PIB nacional y el
1,1% del PIB agropecuario, silvicultura, caza y pesca, revelando un insuficiente
adelanto frente a las demás actividades del agro5.
5.2 Explotación actual. Las plantaciones forestales en Colombia ocupan
actualmente 350.000 hectáreas de 25 millones de potencial, por lo que se
concluye que la producción forestal en el país se centra en la explotación de los
bosques naturales, lo que revela que, a pesar de su potencial, actualmente la
actividad de plantación forestal no está consolidada en el país como una
práctica económica sostenible; de ahí la necesidad de establecer una legislación
actualizada a la capacidad nacional de explotación sostenible del sector.
5.3 Situación jurídica. La legislación forestal se encuentra inmersa dentro
de la normatividad general del sector agropecuario, en cabeza de los ministerios
de Agricultura y Desarrollo Rural y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial).
La falta de una legislación específica y una política clara en cuanto al sector
forestal como una actividad económica sostenible y estratégica para el país, ha
hecho que el aprovechamiento de los bosques naturales colombianos se realice
en forma incontrolada y desordenada, además que no hay regulación respecto
a las trascendencias que logran tener los diversos agentes del sector, lo que le
da componentes de ilegalidad. Además, los productos que se adquieren de los
bosques presentan rendimientos bajos y su calidad no es óptima. Es por ello que
el país no se establece como un significativo productor forestal en el mundo,
con un 0,4% de la producción mundial y el 0,01% de las exportaciones6.
A los aspectos nacionales, vale la pena hacer notar que los gobiernos de
Estados Unidos de América y Colombia, con tres entidades de conservación de
recursos (la Nature Conservancy, la Fundación Conservation International y la
World Wildlife Found, Inc.) firmaron recientemente acuerdos para canjear
deuda colombiana con EE.UU por naturaleza; el monto establecido llega
aproximadamente a US $10 millones. A cambio, el Gobierno de Colombia se
ha comprometido a utilizar los fondos ahorrados para proyectos locales de
conservación, los cuales protegerán varias importantes áreas de bosque tropical.
5.4 Implementación de política forestal. Inscrita en el Plan Nacional de
Desarrollo Forestal, PNDF, la implementación de la política cuenta con
recursos de financiamiento que provienen de líneas de redescuento de Finagro
y se colocan a través de la banca comercial para el sector forestal. Encontramos
dos entidades financieras públicas que ofrecen estos recursos a través de crédito
de redescuento: el Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancoldex) y el
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro.
2Convenio OIT N° 169 de 1989.
3Especies cuya evolución ha sido modificada intencionalmente o no por la mano del hombre.
4Informe general de la FAO para Colombia 2004.
5Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Observatorio agrocadenas Colombia. Marzo
2003.
6Ibíd.
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6. Política Forestal en Colombia
6.1 Objetivos
La política forestal tiene como objetivo:
– La organización de núcleos forestales orientados a fortalecer una base de
plantaciones productivas, que permita abastecer el pleno suministro a nivel
nacional de productos maderables y no maderables del bosque y su incursión
en los mercados internacionales.
– El aprovechamiento del potencial nacional de tierras por medio de cultivos
forestales, con el objetivo de crear producción sostenible y de ser competidor
a nivel internacional, de bienes maderables, y no maderables.
6.2 Entidades a cargo de desarrollar la política forestal
El ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, organismo rector de la
producción agropecuaria, forestal y pesquera, formula la política, expide la
regulación en materia de administración, manejo, uso productivo de las
plantaciones comerciales, y cumple la función de promover el manejo y
aprovechamiento de las áreas productoras de bosque natural y plantado.
Además tiene la responsabilidad de la regulación de la operatividad y
funcionamiento del Certificado de Incentivo Forestal y la creación de la política
de cultivos forestales con fines comerciales, de especies introducidas o
autóctonas.
Al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, organismo
rector de la gestión ambiental y de los recursos naturales renovables, le
corresponde formular la política y expedir la regulación en materia de
conservación, preservación, protección, uso sostenible, administración, y
ordenación de los recursos naturales y tierras forestales, así como las
actividades de fomento forestal, y la conexión de políticas de desarrollo,
promoción, y financiamiento del sector forestal, conforme a las políticas,
planes, programas y proyectos fijados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial; por otra parte les corresponde a las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, como entidad adscrita a
este ministerio, la administración de los bosques naturales. Este ministerio
además, tiene a su cargo, la ordenación de las áreas forestales en concertación
con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento
Nacional de Planeación.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, como organismo rector
del desarrollo económico y social del país, de acuerdo con su competencia,
formula la política relacionada con la competitividad, integración y desarrollo
de los sectores productivos de la industria, el comercio exterior de bienes,
servicios y tecnología y la promoción de la inversión extranjera.
La Corporación Nacional de Fomento Forestal, Conif, debe cumplir
tareas en los campos de investigación forestal en semillas de especies nativas
y de transferencia de tecnologías forestales y agroforestales.
El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, tiene la responsabilidad de
ejercer el control sanitario en esta materia; y el Fondo para el Financiamiento
del Sector Agropecuario (Finagro) debe ser el administrador del Fondo de
Incentivo Forestal y del crédito para el sector.
El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam,
en coordinación con las entidades del orden nacional y regional, definirá e
implementará la estructura y operación del Sistema Nacional de Información
Forestal, el cual integra, registra, organiza, y actualiza la información relacionada
con el tema forestal.
6.3 El Programa, Proagro
En cuanto al adelanto forestal dentro del Programa de Oferta Agropecuaria,
Proagro7, el ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tiene previsto
incrementar a través de este programa, la base forestal nacional para que llegue
en el 2010 a 1.3 millones de hectáreas, que permitirán el abastecimiento del
mercado nacional y la incursión de productos maderables y no maderables en
el exterior.
El Plan Forestal del Programa, Proagro, se fundamenta en la conformación
de núcleos forestales competitivos, además de la creación de convenios
sectoriales de competitividad y la creación de las cadenas productivas, con el
propósito de desarrollar la base forestal productiva durante el período 2002-
2006 en cerca de 65.000 nuevas hectáreas, con el apoyo del CIF de reforestación
y los estímulos fiscales (incentivos tributarios). De otra parte, se tiene
pronosticado implementar acciones importantes con el sector privado, enfocadas
a mejorar el mercado competitivo en que se desempeñan las empresas en los
diferentes escalones de las cadenas forestales.
6.4 El Plan Nacional de Desarrollo Forestal
En cuanto al Desarrollo Forestal Productivo, el Gobierno Nacional aprobó
en sesión del Consejo Nacional Ambiental, SINA, el Plan Nacional de Desarrollo
Forestal, PNDF8, con el objetivo de sacar el mayor provecho a las ventajas
comparativas del sector forestal y de impulsar la competitividad de productos
forestales maderables y no maderables en el mercado nacional e internacional;
partiendo del manejo sostenible de los bosques naturales y plantados.
Adicionalmente, en el documento Conpes 3125 de 2001 se expidió el plan de
implementación para su ejecución y consolidación, identificando las principales
acciones a realizar, las instituciones responsables de su ejecución y los recursos
financieros requeridos.
En la base del Plan Nacional de Desarrollo Forestal se ha diseñado el
Programa de Desarrollo de Cadenas Forestales Productivas, que tiene como
objetivos: identificar y consolidar núcleos de desarrollo forestal, activar la
inversión en nuevos proyectos competitivos, impulsar acuerdos regionales de
competitividad y alianzas estratégicas, consolidar el esquema de cadenas
productivas y posicionar los productos y bienes forestales en los mercados
nacionales e internacionales.
7. Evolución de la legislación forestal vigente en Colombia
Antes de la Constitución de 1991, el Congreso de la República había
promulgado leyes de vital importancia para el desarrollo del sector forestal;
veamos:
– Ley 93 de 1931 Por la cual se fomenta la explotación de productos
forestales, que hace referencia a la colonización y mejoramiento de los bosques
nacionales.
– Ley 2ª de 1959, que instituye principalmente la economía forestal de la
Nación y conservación de recursos naturales renovables. Con esta ley se
establecen las zonas forestales protectoras, zonas de reserva forestal, de
bosques nacionales, bosques de interés general y los parques naturales, además
de establecer mediante estudios, cuáles de estas zonas pueden ser utilizadas
para actividad agropecuaria. De igual manera el gobierno reglamentará la
explotación forestal en los bosques públicos y privados, así como las patentes
a los aserradores y el otorgamiento de concesiones a los mismos.
– Ley 37 de 1989, por la cual se dan las bases para estructurar el Plan
Nacional de Desarrollo Forestal, orientado a mantener los beneficios económicos
y sociales de los bosques y atender los problemas que presenta el sector forestal.
Igualmente se crea el Servicio Forestal Nacional que es un sistema de
coordinación de las entidades públicas de los niveles territoriales encargadas de
desarrollar la política, aplicar la legislación forestal y realizar la programación
establecida por el Plan Nacional de Desarrollo Forestal.
– Por último, encontramos la Ley 16 de 1990 por la cual se constituye el
Sistema Nacional de Crédito Agropecuario. Esta ley tiene por objeto proveer
y mantener un adecuado financiamiento de las actividades del sector agropecuario
entre las que se encuentran las del sector forestal. Además tiene como función
principal, la formulación de la política de crédito para el sector e impulsar la
producción rural en sus distintas fases, capitalizar el sector agropecuario,
incrementar el empleo, estimular la transferencia tecnológica. De igual manera
se crea el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario Finagro, como
una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizado como
establecimiento de crédito, vinculado al ministerio de Agricultura, con
patrimonio propio y autonomía administrativa. El objetivo de Finagro es la
financiación de las actividades de producción en sus distintas fases y la
comercialización del sector agropecuario, a través del redescuento de las
operaciones que hagan las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de
Crédito Agropecuario u otras instituciones bancarias, financieras, fiduciarias y
cooperativas.
A partir de la Constitución Política de 1991, se establece en los artículos
64, 65 y 66, el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad de la
tierra, impulsar el desarrollo integral de las actividades agrícolas y estimular
la investigación y la transferencia de tecnologías. Los artículos 79 y 80
7DNP. Conpes 3076 de mayo de 2000.
8Aprobado por el Consejo Nacional Ambiental el 5 de diciembre de 2000
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