Gaceta del Congreso del 28-07-2006 - Número 264IOP (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 28 Julio 2006 |
| Número de Gaceta | 264 |
GACETA DEL CONGRESO 264 Viernes 28 de julio de 2006 Página 1
INFORME DE OBJECIONES AL PROYECTO DE LEY
NUMERO 24 DE 2004 SENADO, 404 DE 2005 CAMARA
por la cual se dictan disposiciones en materia
de talento humano en salud.
Bogotá, D. C., 30 de junio de 2006
Doctora
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
Presidenta Senado de la República
Ciudad
Respetada señora Presidenta:
Sin la correspondiente sanción ejecutiva, el Gobierno Nacional,
artículo 199 de la Ley Orgánica 5ª de 1992, se permite devolver por
razones de inconstitucionalidad e inconveniencia el Proyecto de ley
número 24 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara, por la cual se dictan
disposiciones en materia de talento humano en salud.
1. OBJECIONES POR INCONSTITUCIONALIDAD
1.1. Consejo Asesor – Artículos 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 12, 13, 15, 16,
19, 28 y 29 del proyecto de ley.
El parágrafo 2° del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 establece
que en la administración pública pueden existir otros organismos
consultivos o coordinadores para toda la administración o parte de
ella, con carácter temporal o permanente y con representación de en-
tidades estatales y eventualmente del sector privado, los cuales deben
ser creados por la ley.
La creación de estos órganos corresponde al Congreso, con la ini-
ciativa del Gobierno Nacional, de conformidad con lo dispuesto en
Por consiguiente, se considera que por tratarse de un órgano que
por disposición de la Ley 489 de 1998, tiene la característica de ser
consultivo o coordinador de determinada política estatal de carácter
estructural y estratégico y que hace parte de la estructura de la admi-
nistración pública debió tener origen e iniciativa del Gobierno.
Por lo anterior, se considera que los artículos que se enuncian a
continuación contrarían el artículo 154 constitucional, pues modifica
la estructura de la administración nacional por iniciativa parlamentaria,
cuando la iniciativa para ejercer tal atribución debe ser de origen guber-
namental: Artículos 4°, 5°, 6°, 7°, 28 y 29; El artículo 8° en el aparte
en que se refiere a que “el observatorio tendrá por objeto apoyar
al Consejo Nacional de Talento Humano en Salud (CNTHS)”; el
artículo 13 en los apartes en que se refiere al Consejo Nacional de
Talento Humano en salud así: “El Ministerio de Educación Nacional
teniendo en cuenta las recomendaciones del Consejo Nacional
de Talento Humano en Salud, definirá y mantendrá actualizado
los criterios de calidad, para el registro calificado y acreditación de
los programas de formación en el área de la salud”. En el aparte en
que se señala: “Los programas académicos del área de la salud serán
aprobados previo concepto favorable de la evaluación sobre prácti-
cas formativas definidas en relación docenciaservicio que realice el
Consejo Nacional de Talento Humano en Salud”. El artículo 14 en
cuanto señala que “los criterios de calidad, desarrollados en el modelo
de evaluación de las prácticas formativas incluidos para estos efectos
los hospitales universitarios, serán establecidos y actualizados por
el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud y se integrarán
a las normas y procedimientos establecidos por el Ministerio de Edu-
cación sobre los programas de calidad para el registro calificado de
los programas de formación en el área de salud”. El artículo 15 en
cuanto establece que: “El Consejo Nacional de Talento Humano
en Salud, con el concurso de los comités, analizará los resultados
de la evaluación de los exámenes de Calidad de la Educación
Superior y propondrá al Ministerio de la Educación Nacional las
recomendaciones pertinentes y la priorización para la inspección,
vigilancia y control de los programas de formación del área de la
salud”. El artículo 16 en el segundo inciso en cuanto establece que “El
Ministerio de Educación Nacional en articulación con el Consejo
Nacional de Talento Humano en Salud, promoverá la creación de
programas de educación del área de la salud que corresponde a las
necesidades del país, con base en los principios de proporcionali-
dad y razonabilidad”. En el artículo 19 en el aparte que se refiere:
“Las ocupaciones del área de la salud de acuerdo con la respectiva
certificación académica podrán ejercer las diferentes actividades fun-
cionales de apoyo y complementación a la atención en salud que en
materia de medicina y terapias alternativas y complementarias defina
el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud”.
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
AÑO XV - Nº 264 Bogotá, D. C., viernes 28 de julio de 2006 EDICION DE 40 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
O B J E C I O N E S P R E S I D E N C I A L E S
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
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Sin perjuicio de lo anterior, es preciso señalar que si bien dicho
consejo se creó como un organismo asesor del Gobierno Nacional, de
carácter consultivo permanente, dentro de sus funciones se determi-
naron actividades propias de los Ministerios de la Protección Social
y de Educación, que no se pueden enmarcar en las de un organismo
asesor o consultor como las señaladas en los literales d), e), f), g), h)
i), j) del artículo 6° del proyecto ni las señaladas en el artículo 12: En
cuanto sus recomendaciones se vuelven previas para que el Gobierno
Nacional expida la reglamentación correspondiente en los diferentes
niveles de formación de acuerdo con la Ley 30 de 1992 y 115 de
1994, las normas que la modifiquen o sustituyan. En el artículo 13:
en cuanto la aprobación de los programas académicos en salud serán
aprobados previo concepto favorable de la evaluación sobre prácticas
formativas definidas en la relación docencia-servicio que realice el
Consejo Nacional de Talento Humano en Salud. El artículo 15: en
cuanto la priorización de la inspección, vigilancia y control de los
programas de formación para el área de la salud por parte del Minis-
terio de Educación Nacional. Artículo 29: en cuanto para la fijación
de las políticas por parte del Gobierno Nacional y la definición de las
Tarifas, se requiere que el Consejo Nacional de Talento Humano en
Salud dé concepto técnico al Ministerio de la Protección Social.
1.2 Compensación de requisitos de formación profesional por
experiencia en el sector salud parágrafo 2° del artículo 18 del
proyecto de ley.
Se considera que el parágrafo 2° del artículo 18 del proyecto de
ley contraría el artículo 11 de la Constitución, por cuanto el legislador
debe propender porque las decisiones y acciones que guarden relación
con la vida y la salud de las personas tomadas y ejecutadas por el
personal que posea la mayor y mejor capacitación en el área médica
y paramédica, deben propender el logro de los objetivos de eficacia
y eficiencia que han de estar presentes en la prestación del servicio
público de la salud.
En el sector público no aplican las equivalencias de la experiencia
por la especialización que se requiere para el desempeño de un cargo
en el área de la salud, por cuanto se ha considerado que en tratán-
dose de la recuperación de la salud del ser humano, cuando presenta
enfermedades que ponen en riesgo su vida la ley debe exigir el título
de posgrado o especialización en ciertas ramas de la medicina, con
el fin de garantizar adecuadamente el derecho fundamental a la vida
y a la salud.
Sobre la prohibición de aplicar equivalencias de experiencia por
especialización en áreas de la salud, la Corte Constitucional en Sen-
tencia C-109 de 2002, expresó:
“(…)
“La Corte encuentra que, en este caso específico, los empleados
que trabajan en el campo médico-asistencial no se encuentran en simi-
lares condiciones a aquellos que ejercen sus labores en otras esferas,
debido a los intereses y derechos fundamentales comprometidos en
la prestación del servicio de salud, esto es, el derecho a la vida, a la
integridad física y a la salud y, en tal virtud, la diferencia de trato se
halla plenamente justificada. Claro es que con la Medicina se busca
proteger el derecho a la vida, derecho fundamental que es condición
necesaria para el ejercicio y disfrute de otros derechos, ya que sin
vida no hay libertad personal, libertad de pensamiento, de cultos, de
reunión o asociación, etc. Esto hace que la vida y su protección no
puedan dejarse en manos de cualesquiera personas, justificándose
a la vez el que no todos puedan cuidarla, y mucho menos en sus
momentos más críticos, como sucede cuando el paciente se halla en
cuidados intensivos.
Ciertamente, los conocimientos que se adquieren en la prosecución
de la carrera de medicina, y que se requieren para practicarla, son
altamente especializados y específicos, teniendo en cuenta la com-
plejidad de su objeto –la salud de las personas, tanto física, como
mental–, y los bienes jurídicos que están de por medio, protegidos por
la Carta Fundamental. Esta Corporación, al referirse a la exigencia
de títulos de idoneidad para ejercer la profesión médica, sostuvo:
“(...) el título, expedido de conformidad con la propia ley que lo exige,
es la prueba, en principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de
que este cursó unos estudios. Dicho en términos más sencillos: el título
legalmente expedido, prueba la formación académica. Y la facultad
del legislador para exigirlo no resulta de abstrusos razonamientos,
sino del texto inequívoco de la norma constitucional.
Es claro que la exigencia de títulos de idoneidad, apunta al ejercicio
de la profesión, porque es una manera de hacer pública la aptitud
adquirida merced a la formación académica. Y, en general, todo
ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no solamente
con quien la ejerce”.
Esto, aunado a la competencia que tiene el Legislador para estable-
cer los requisitos propios del ejercicio de cargos públicos, sustenta su
facultad para determinar la inaplicación –en los casos vistos– de las
equivalencias consagradas en los Decretos 1569 y 2305 de 1998.
En este orden de ideas, la Corte encuentra que la exclusión plas-
mada en la norma impugnada se justifica, toda vez que la función
que ejercen los servidores del Estado en el área médico-asistencial
requiere una mayor preparación, tanto teórica como práctica y por
tanto, debe ejercerse sobre ella un control más severo, en virtud de
la responsabilidad superior que les ha sido encomendada. En conse-
cuencia, se declarará la constitucionalidad del parágrafo del artículo
32 del Decreto 1569 de 1998.
(…)”
1.3 Artículo 39 del proyecto de ley –Inconstitucionalidad por
vicios de forma.
Este artículo no fue discutido en la plenaria de la Cámara de Repre-
sentantes el 15 de diciembre de 2005, tal como consta en la Gaceta del
Congreso número 28 del 3 de febrero de 2006, donde se señala que
se aprobaron 39 artículos, sin embargo, en la Gaceta del Congreso
número 91 del 28 de abril de 2006, donde se publicó el texto aprobado
del Proyecto de ley número 404 de 2005 Cámara- 24/04 Senado en
segundo debate en sesión plenaria de Cámara el 15 de diciembre de
2005, aparecen 40 artículos.
Además el artículo 39 “nuevo” no se publicó en la ponencia pro-
puesta para segundo debate en la plenaria de la Cámara del mencio-
nado proyecto y el pliego de modificaciones publicado en la Gaceta
del Congreso número 886 del 9 de diciembre de 2005, ni en la po-
nencia y texto propuesto para primer debate en la Comisión Séptima
de Cámara del Proyecto de ley número 404 de 2005 Cámara, 24 de
2004 Senado y pliego de modificaciones publicado en la Gaceta del
Congreso número 752 del 31 de octubre de 2005.
Por lo tanto, podría existir inconstitucionalidad por vicio de for-
ma, tal como lo ha explicado la Corte Constitucional en reiteradas
oportunidades, como en la Sentencia 754 de 2004, con ponencia del
Magistrado Alvaro Tafur Gálviz, la cual señaló:
(…).
“Con base en lo que hasta aquí se ha expuesto, la Corte Constitu-
cional juzga necesario enfatizar, a modo de recapitulación que en la
Constitución de 1991, si bien se relativiza el principio de la identidad,
se conservó el principio de la consecutividad del proyecto de ley. El
proyecto será ley si se aprueba en los cuatro debates:
1. En la Comisión Permanente de una Cámara.
2. En la sesión plenaria, luego.
3. En la Comisión Constitucional Permanente de la otra Cámara.
4. En su plenaria, salvo las excepciones que deben ser de carácter
estricto, que contempla la Constitución y la ley.
“Dictan, pues, los principios mencionados, que en el segundo debate
de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero si
se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Consti-
tucional Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un
artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, pero es
necesario que el asunto o materia a que se refiere, haya sido objeto
de aprobación en primer debate” (El resaltado fuera del texto).
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Sobre el principio de publicidad de los proyectos de ley, la Corte
Constitucional en la Sentencia C-370, magistrados ponentes Jaime
Córdoba Triviño y Alvaro Tafur Gálviz, indicó:
(…)
“En dicha sentencia la Corte hizo énfasis en que:
i) La garantía que le compete preservar a esta Corporación es la
publicidad del proyecto o de las disposiciones sometidas a su apro-
bación, como condición necesaria para que los congresistas tengan
oportunidad de intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se
pueda surtir válidamente el debate parlamentario;
ii) Que el principio de publicidad no puede considerarse un derecho
subjetivo del cual puedan disponer libremente los congresistas sino
una garantía institucional de representación efectiva para los asocia-
dos por lo que esta garantía prevalece aun cuando las mayorías y las
minorías parlamentarias deciden aprobar un texto desconocido;
iii) El requisito de publicidad de los proyectos de ley, se cumple
respecto del texto del proyecto sometido a aprobación de cada Cá-
mara, con su publicidad en el órgano oficial de comunicación del
legislativo que es la gaceta del congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva. (C. P. P., artículo 57). Igualmente las ponencias
con las modificaciones al texto que ellas propongan deben publicarse
de la misma manera como lo indica el artículo 156 del reglamento
del Congreso. No obstante para agilizar el trámite del proyecto, este
requisito de publicidad puede ser suplido por la reproducción del
documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los
miembros de la célula legislativa, que los va a discutir;
iv) En cuanto a las preposiciones de enmienda o a las preposiciones
aditivas que se presenten por los parlamentarios ni la Constitución,
ni el Reglamento del Congreso exigen su publicación previa en la
referida Gaceta del Congreso, pero si su lectura íntegra previamente
a la votación (artículos 125 y 131 del reglamento del Congreso), vih)
(sic) que la jurisprudencia atendiendo la flexibilidad que la nueva
Carta quiso introducir al debate parlamentario, ha aceptado que
dichas proposiciones puedan llegar a conocerse por cualquiera de
los siguientes medios: por su publicación en la Gaceta del Congreso,
aunque este requisito no es exigido; por su lectura oral antes de ser
debatido y antes de ser votadas, o por la distribución previa de la
reproducción del documento que las contiene, entre los miembros de
la célula legislativa que las va a debatir y a votar, a fin de que puedan
ser leídas y por lo tanto conocidas por estos, y que
vi) No basta que se informe que existen unas proposiciones, sino
que el conocimiento de las mismas debe recaer sobre su contenido
expreso y completo. (El resaltado fuera del texto).
(…)
En este orden de ideas, no resulta procedente la sanción presiden-
cial de este texto, dado que él incluye un aparte que en realidad fue
totalmente ajeno al trámite legislativo. Su inclusión carece de soporte
alguno y por ende, no podía ser tenido en cuenta para la conciliación
que finalmente lo incluyó como parte del proyecto.
De otra parte, esta novedad al proyecto de ley, evidentemente
implica un costo fiscal, dado que pretende disponer de los recursos
de las entidades públicas del sector salud, sin consideración alguna
de los presupuestos de dichas entidades y se incluyó sin el necesario
aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin tener en cuenta
que algunas de dichas entidades no pertenecen al sector central, por lo
cual se dispone de recursos de las entidades territoriales, aspecto ajeno
al nivel central, y que como lo ha señalado la Corte Constitucional
sólo procede si previamente se ha dotado a dichas entidades de los
recursos correspondientes.
2. OBSERVACIONES DE INCONVENIENCIA
Artículo 29 del proyecto de ley
En este artículo se señala que el Ministerio de la Protección Social
definirá el manual de tarifas expresado en salarios mínimos diarios
legales vigentes que deberá contener los montos mínimos a reconocer
al Talento Humano que interviene en forma directa en la atención
en salud y se deberá expedir dentro de los 6 meses siguientes a la
expedición de la ley.
La UPC del sistema de Seguridad Social en Salud ha sido calculada a
partir de los costos de las actividades médicas que incluirían el factor de
honorarios y costos asociados al personal que interviene y las frecuencias
de uso, de llegar a darse un incremento por esta vía de los costos de
las actividades, deberá reflejarse en la UPC para mantener el equilibrio
UPC-POS tal como lo ordena la ley y lo reitera la jurisprudencia, esto
necesariamente terminaría impactando la cobertura en salud.
Adicional al efecto sobre el sistema General de Seguridad Social,
habría otro impacto en otros sistemas que también se verían afecta-
dos con las mismas consecuencias: menor cobertura, menor plan de
beneficios o servicios o mayor gasto para el Presupuesto Nacional.
3. OBSERVACIONES DE FORMA
En el artículo 10 literal c) del proyecto de ley se refiere a “expedir los
permisos transitorios para el personal extranjero de salud que vengan
al país en misiones científicas o asistenciales de carácter humanitario
de que trata el parágrafo 3° del artículo 17 de la presente ley,…” el
artículo que corresponde es el 18.
En el artículo 35 del proyecto hay un error mecanográfico y se debe
incluir la palabra “requisitos”.
Reiteramos a los honorables Congresistas nuestros sentimientos
de consideración y respeto.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de la Protección Social,
Diego Palacio Betancourt.
La Ministra de Educación Nacional,
Cecilia María Vélez White.
P R O Y E C T O S D E A C T O L E G I S L A T I V O
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 01
DE 2006 SENADO
por el cual se adiciona la Constitución Política de Colombia, Título
VIII de la Rama Judicial, Capítulo III de la jurisdicción
contencioso-administrativa, artículo 237.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónase la Constitución Política de Colombia, Título
VIII de la Rama Judicial, Capítulo III de la jurisdicción contencioso-
administrativa, artículo 237 con el siguiente numeral:
“Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado:
(…)
7. Suspender, ipso-facto, a solicitud de las Cámaras Legislativas,
la aplicación de los decretos que vulneren el contenido material
de una ley, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 2 del
presente artículo.
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de su promul-
gación.
Aurelio Iragorri Hormaza, Marta Lucía Ramírez, Luis Guillermo
Vélez Trujillo, Mauricio Pimiento B., Gina Parody, Armando Benede-
ti, Adriana Gutiérrez, Luis Elmer Arenas, Piedad Zuccardi, Manuel
Guillermo Mora, Carlos Ferro, José David Name, Jairo Merlano y
Carlos Cárdenas Ortiz, Senadores de la República. Nicolás Uribe,
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