Gaceta del Congreso del 28-07-2006 - Número 262PL (Contenido completo) - 28 de Julio de 2006 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 766860989

Gaceta del Congreso del 28-07-2006 - Número 262PL (Contenido completo)

Fecha de publicación28 Julio 2006
Número de Gaceta262
GACETA DEL CONGRESO 262 Viernes 28 de julio de 2006 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
AÑO XV - Nº 262 Bogotá, D. C., viernes 28 de julio de 2006 EDICION DE 88 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
P R O Y E C T O S D E L E Y
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
PROYECTO DE LEY NUMERO 039 DE 2006 CAMARA
por medio de la cual se sustituye el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales.
Bogotá, D. C., julio 28 de 2006
Doctor
ANGELINO LIZCANO RIVERA
Secretario General
Cámara de Representantes
Edif‌icio Nuevo del Congreso- Capitolio
Carrera 7ª calles 8ª y 9ª
Bogotá, Cundinamarca
Colombia
Apreciado doctor Lizcano:
Adjunto tengo el agrado de someter a consideración del honorable
Congreso de la República, por su digno conducto, el proyecto de ley
“por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos admi-
nistrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, que
incluye recursos adicionales para f‌inanciar el Presupuesto General de
Nación de 2007, de acuerdo con el artículo 347 de la Constitución.
Reciba un cordial saludo.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Alberto Carrasquilla Barrera.
Anexo: 4 copias y 1 disquete.
EXPOSICION DE MOTIVOS
I. INTRODUCCION
El Gobierno Nacional presenta para consideración del honorable
Congreso de la República una propuesta para reformar profundamente
el ordenamiento tributario colombiano.
De tiempo atrás, y desde diversos frentes, el país viene recla-
mando una iniciativa de esta naturaleza. Durante muchos años,
Colombia ejerció un visible liderazgo en materia tributaria en el
contexto latinoamericano. Este liderazgo se perdió por completo
a lo largo de los años noventa y durante lo corrido de la actual
década.
La razón por la cual el país perdió su tradicional liderazgo en materia
tributaria tiene raíz en los profundos cambios que introdujo la Cons-
titución de 1991. En el frente económico, la Carta implicó esfuerzos
sustanciales y rápidos crecimientos en materia de gasto público con el
f‌in de atender sus principios organizadores esenciales y ello sin que la
situación de orden público permitiera reducir la dinámica del gasto en
materia de seguridad.
En el gráfico 1 se muestra el flujo de gasto público (sin in-
cluir intereses) medido como proporción del PIB para el pe-
ríodo 1990-2005. Desde aquella época, los distintos gobiernos
se vieron forzados a someter para consideración del honorable
Congreso de la República reformas tributarias cuya lógica in-
terna era el financiamiento de estas mayores obligaciones que
adquirió el Estado.
GRAFICO 1
Gastos del GNC sin intereses
(% del PIB)
Fuente: Conf‌is.
Página 2 Viernes 28 de julio de 2006 GACETA DEL CONGRESO 262
En el cuadro 1 se muestra la consecuencia recaudatoria de las diver-
sas reformas tributarias aprobadas desde 1991. Es claro que la sumato-
ria de todas ellas elevó la carga tributaria de manera importante.
CUADRO 1
Rendimiento de las Reformas Tributarias y mejoras
de la administración
(% del PIB)
Leyes Carga tributaria Rendimiento
Antes Después
Ley 49 de 1990 8,2% 9,1% 0,9%
Ley 6ª de 1992 9,1% 10,1% 0,9%
Ley 223 de 1995 9,7% 10,9% 1,3%
Ley 488 de 1998 10,7% 11,1% 0,4%
Ley 633 de 2000 11,1% 12,9% 1,8%
Ley 788 de 2002 12,9% 13,7% 0,8%
Ley 863 de 2003 13,7% 15,4% 1,7%
Efecto acumulado
por reformas 8,2% 15,4% 7,2%
Fuente: Of‌icina de Estudios Económicos OEE–DIAN.
Hoy día, el Estatuto vigente ref‌leja la decisión de ir reformando la
estructura impositiva con base más en las necesidades de f‌inanciamien-
to que cada año dominaban el debate f‌iscal, que en una ref‌lexión in-
tegrada sobre la estructura del mismo. Por ello, Colombia adolece de
una complejidad en materia tributaria que resulta costosa y que genera
iniquidad e inef‌iciencia.
La propuesta que el Gobierno Nacional somete a consideración del
Legislativo está anclada conceptualmente en la defensa de cuatro prin-
cipios sustantivos que la organizan:
• Equidad
• Competitividad
• Simplicidad
• Sostenibilidad
En cada uno de estos principios organizadores el Estatuto actual pre-
senta limitaciones y problemas de fondo. Estas limitaciones han sido
materia de ref‌lexión y de preocupación por parte de analistas y acadé-
micos tanto nacionales como internacionales, diversos congresistas y
numerosos funcionarios a lo largo de los años.
II. LA PROPUESTA DE REFORMA Y SUS IMPLICACIO-
NES EN EL RECAUDO
Bajo las anteriores premisas el Gobierno Nacional ha diseñado una
propuesta de reforma tributaria cuyos aspectos sustantivos se pueden
resumir de la siguiente manera:
a) Impuesto sobre la renta
1. Reducir gradualmente la tarifa para sociedades, un punto por año
partiendo de 34% en 2007 hasta alcanzar el 32% en el año gravable
2009, nivel en el que se estabilizaría esta tasa.
2. Suprimir los ingresos no gravables de las personas naturales y ju-
rídicas que conllevan benef‌icios tributarios, como las deducciones espe-
ciales (entre ellas donaciones a entidades sin ánimo de lucro, a fondos
mixtos de promoción de la cultura y el arte) la deducción de impues-
tos locales, las rentas exentas (entre ellas gastos de representación de
Magistrados de los tribunales y sus f‌iscales, pagos laborales, licoreras
y loterías) y los descuentos tributarios, (descuentos por reforestación).
Los incentivos tributarios concedidos recientemente se mantienen para
los contribuyentes que hayan hecho uso de los mismos, en aras de la
estabilidad y credibilidad jurídica del sistema tributario nacional.
3. Eliminar los sistemas de depreciación, amortización y agotamien-
to para sustituirlos por una deducción del 100% de aplicación inmediata
por la adquisición de activos f‌ijos tangibles y software. Esta disposición
no aplica para esta clase de bienes, cuando los mismos hayan sido ena-
jenados antes de la vigencia del nuevo Estatuto Tributario.
4. Eliminar los benef‌icios tributarios en las rentas laborales, con ex-
cepción del mínimo exento, que por el contrario se eleva desde el actual
nivel de 4,7 salarios mínimos legales hasta 7 salarios mínimos legales
(Lo que equivaldría a $2,8 millones mensuales de acuerdo con el smlv
para el año 2006).
5. Sustituir las tres tarifas marginales existentes en el impuesto de
renta personal para asalariados (20%, 29% y 35%) a cambio de dos
nuevas tarifas menores: 15% marginal aplicable sobre la fracción de
los salarios comprendida entre 7 y 25 salarios mínimos legales y, una
tarifa que se reducirá gradualmente pasando de 34% en el 2007 a 32%
del 2009 en adelante, para el componente marginal de los salarios que
supere el monto de los 25 salarios mínimos legales.
6. Las personas naturales distintas de los asalariados tendrán el mis-
mo mínimo exento de estos, y a partir de 7 salarios mínimos legales, su
renta gravable se gravará marginalmente con la tarifa corporativa. Su
declaración de renta será la misma de un negocio. Cuando una persona
natural obtenga en el mismo período gravable rentas de negocios e in-
gresos laborales fuera de su propio negocio, se garantiza el mismo nivel
de renta exenta, sin que este benef‌icio sea concurrente en las rentas de
negocio y los ingresos laborales.
b) IVA
1. Unif‌icar las actuales tarifas superiores a la general en el 25%, con
excepción de la telefonía celular cuya tarifa será del 20%.
2. Llevar a la tarifa general los bienes y servicios actualmente gra-
vados al 10%.
3. Unif‌icar en el 10% las tarifas actualmente inferiores a este porcen-
taje (2%, 3% y 5%).
4. Ampliar la base gravable del IVA gravando a la tarifa del 10% los
bienes y servicios actualmente excluidos o exentos, excepto los servi-
cios de educación, salud (incluidas las medicinas), servicios públicos
de energía, gas y agua, transporte de pasajeros, alquiler de vivienda
y la intermediación f‌inanciera, los cuales mantendrían su carácter de
excluidos.
5. Realizar una política compensatoria para los hogares que integran
los niveles 1 y 2 del Sisbén (aproximadamente 5 millones) en la que se
entregue una suma de dinero equivalente al aumento promedio del IVA
por hogar, derivado de la aplicación de esta reforma. Esta política com-
pensatoria implicaría un pago anual de $233 mil por hogar.
c) En otros impuestos:
1. Eliminar los impuestos de timbre, patrimonio y remesas.
2. La tarifa del Gravamen a los Movimientos Financieros perma-
nece en el 4 por mil. La exención de medio salario mínimo anual para
retiros de cuentas de ahorros destinadas a la f‌inanciación de vivienda
se reduce a un tercio del salario mínimo y se levanta la restricción que
condicionaba la exención al uso de tales cuentas para f‌inanciación de
vivienda. Para facilitar la comprensión de la exención, esta se expresa
directamente como el monto máximo de transacciones mensuales sobre
las que no aplica el gravamen. Dicho monto será equivalente a 7 sala-
rios mínimos, compatible con el mínimo exento del impuesto sobre la
renta (equivaldría a $2,8 millones mensuales de acuerdo con el smlv
para el año 2006).
d) Efectos recaudatorios
Los principales efectos recaudatorios derivados del proyecto de re-
forma tributaria se presentan en el cuadro 2. En general, el conjunto
de modif‌icaciones propuestas mantienen el nivel de recaudación actual
como proporción del PIB (15.8%).
Estos resultados están divididos en tres bloques. En el primero de
ellos, las disposiciones en el impuesto sobre la renta, que tienen efectos
recaudatorios un año después de entrar en vigencia la ley, generan un
costo f‌iscal que asciende a 0.3% del PIB, es decir, cerca de $1 billón a
precios de 2008.
Este costo inicial se explica básicamente por el cambio de régimen
en los métodos de depreciación, amortización y agotamiento, sustitui-
dos en la reforma por la deducción inmediata de las compras de activos
GACETA DEL CONGRESO 262 Viernes 28 de julio de 2006 Página 3
f‌ijos. Este efecto tiene un carácter temporal que se corrige a través del
tiempo, cambiando el signo del balance recaudatorio.
En el bloque dos se muestran los cambios en los ingresos tributarios
derivados de la reforma en materia de IVA. El agregado de estas mo-
dif‌icaciones genera de manera permanente recursos por 0.4% del PIB,
que permiten justamente f‌inanciar los cambios agrupados en el tercer
bloque, donde en aras de la simplicidad y la ef‌iciencia se eliminan los
impuestos de timbre (con un costo f‌iscal de $788 mil millones) y patri-
monio (que reduce los ingresos f‌iscales en $517 mil millones).
Los recursos adicionales por las modif‌icaciones en el IVA se derivan
de la nueva estructura tarifaria que reporta ingresos adicionales por un
valor cercano a $0,7 billones en 2007, la inclusión en la base imponible
del IVA de los bienes o servicios hoy excluidos o exentos, gravados
ahora con tarifa del 10% incrementaría este impuesto en $1,8 billones
en 2007. El efecto conjunto de estas disposiciones en materia de IVA
produciría nuevos ingresos tributarios que podrían ascender a $2,6 bi-
llones en el año 2007. Sin embargo, la política compensatoria hacia
los hogares con Sisbén 1 y 2 tiene un costo f‌iscal de $1,2 billones. De
acuerdo con lo anterior, en el 2007 se tendría un recaudo neto de $1,4
billones.
CUADRO 2
Recaudo de la Reforma Tributaria
(miles de millones de pesos)
Concepto/Año 2007 2008 2009 2010
I. Total efecto en el Impuesto de Renta 0 -1.030 8 744
Impuesto de Renta / PIB 0% -0,3% 0,0% 0,2%
1. Modif‌icaciones en el Impuesto de Renta Sociedades 0 -1.065 -92 588
2. Modif‌icaciones en el Impuesto de Renta Personas Natura-
les Asalariados 0 265 300 321
2.1. Eliminación benef‌icios generales y cambios de tarifa/1 0 -95 -87 -93
2.2. Eliminación benef‌icios optativos /2 0 360 387 414
3. Modif‌icaciones en el Impuesto de Renta Personas Natura-
les no asalariados 0 -230 -201 -164
II. Modif‌icaciones en el Impuesto al Valor Agregado 1.389 1.499 1.611 1.725
IVA / PIB 0,4% 0,4% 0,4% 0,4%
1. Unif‌icación de tarifas /4 675 728 783 838
2. Ampliación de la Base Gravable (10%) 1.831 1.976 2.124 2.274
3. Devolución del IVA a Sisbén 1 y 2 /5 -1.163 -1.255 -1.350 -1.445
4. Bienes suntuarios 25% 46 50 53 57
III. Otras modif‌icaciones -1.306 -1.409 -1.515 -1.622
Otras modif‌icaciones / PIB -0,4% -0,4% -0,4% -0,4%
1. Timbre -788 -851 -915 -979
2. Patrimonio -517 -558 -600 -642
EFECTO NETO 83 -940 105 848
EFECTO / PIB 0,0% -0,3% 0,0% 0,2%
/1: Incluye aportes obligatorios a salud y pensión y el 25% de renta exenta.
/2: Incluye cuentas AFC, pensión voluntaria, intereses de vivienda y medicina prepagada o educación.
/3: Mínimo exento de 7 salarios mínimos legales y tarifa marginal igual a la corporativa.
/4: Los productos que actualmente tienen tarifa del 10% pasan a la tarifa general y los de tarifas inferiores
se gravan al 10%.
/5: La devolución promedio por hogar es de $232.610 del año 2007.
Elaboró: Of‌icina de Estudios Económicos OEE-DIAN.
Teniendo en cuenta que la devolución del IVA marginal anula el
efecto de la reforma sobre los precios de la canasta familiar en los ho-
gares del nivel 1 y 2 del Sisbén, se puede af‌irmar que el impacto de las
modif‌icaciones en el IVA incrementaría, por una sola vez, en alrededor
de 1,5% el costo de las canastas de consumo para las familias de ingre-
sos medios y altos.
La ampliación de la base gravable llevaría a que alrededor del 64%
(hoy 52%) de estas canastas estuvieran gravadas con el impuesto, mien-
tras que para los ingresos bajos el tributo seguiría cubriendo cerca del
36% de la canasta correspondiente (cuadro 3).
CUADRO 3
Composición de la Canasta Familiar teniendo
en cuenta la Reforma en IVA y la Compensación
a Familias del Sisbén 1 y 2
Resumen del Tratamiento Tributario*
(Composición del valor total de la canasta)
PRODUCTOS N°
CANASTAS SEGUN NIVEL DE
INGRESOS
ALTOS MEDIOS BAJOS
Exentos 0 0,0 0,0 15,1
Excluidos 22 37,1 37,7 48,9
EXENTOS + EXCLUIDOS 22 37,1 37,7 64,0
Gravado al 10% 38 11,1 21,9 3,9
Gravado al 16% 113 41,5 41,2 31,9
Gravados a tarifas superiores 3 11,3 1,2 0,1
TOTAL GRAVADOS 154 63,9 64,3 36,0
* Se excluyen los servicios públicos de electricidad, gas y agua, como también los de salud y
las medicinas, educación, transporte y alquiler de vivienda.
Fuente: Composición de la Canasta Familiar DANE.
Elaboró: Of‌icina de Estudios Económicos DIAN.
III. LA REFORMA Y LOS PRINCIPIOS BASICOS
a) Equidad
El análisis de la equidad tiene dos dimensiones: la dimensión vertical
y la dimensión horizontal. En su componente vertical, la equidad debe
defender el principio de “progresividad”, es decir, dos colombianos con
diferente capacidad de tributar deben tributar diferente en lo que res-
pecta a su ingreso. No es equitativo que una persona con ingresos bajos
pague un porcentaje igual o superior de sus ingresos respecto de lo que
paga una persona con ingresos altos.
Equidad Vertical
Para analizar la equidad vertical, conviene dividir la población co-
lombiana en 10 grupos de igual tamaño, ordenando por el f‌lujo de in-
greso. El grupo (o “decil”) número 1 consiste en el 10% de toda la
población con menores ingresos, el decil número 2 consiste en igual
número de personas pero un poco más de ingreso, y así sucesivamente.
El decil 10, por último, consiste en el 10% más pudiente de nuestro país
y contiene exactamente el mismo número de personas.
En el cuadro 4 se muestra la relación entre impuestos totales pagados
en cada decil de la distribución del ingreso en Colombia y el ingreso
respectivo. El cuadro muestra cuál sería el nivel de tributación después
de aprobada la reforma, para el caso del impuesto de renta y del impues-
to al valor agregado.
CUADRO 4
Carga Tributaria por Decil de Ingreso incluidos los efectos
de la Reforma
Pagos Anuales de IVA e Impuesto sobre la Renta Promedio
(pesos de 2006)
DECIL
INGRESO
PROME-
DIO MES
INGRESO
PROMEDIO
AÑO
RENTA
Y COM-
PLEM.
IVA TOTAL IM-
PUESTOS
INGRESO
DISPONIBLE
PROMEDIO
CARGA
TRIBU-
TARIA
1422.592 5.071.105 0 242.485 242.485 4.828.620 4,8%
2696.465 8.357.576 0 440.613 440.613 7.916.963 5,3%
3885.120 10.621.443 0 579.188 579.188 10.042.255 5,5%
41.084.482 13.013.786 0 729.483 729.483 12.284.303 5,6%
51.305.455 15.665.464 0 906.210 906.210 14.759.254 5,8%
61.570.622 18.847.467 0 1.676.928 1.676.928 17.170.539 8,9%
71.923.631 23.083.573 0 2.060.570 2.060.570 21.023.004 8,9%
82.470.099 29.641.188 255.943 2.637.210 2.893.153 26.748.035 9,8%
93.525.227 42.302.730 938.668 3.666.452 4.605.119 37.697.611 10,9%
10 8.578.132 102.937.582 12.304.251 8.546.271 20.850.522 82.087.060 20,3%
PROMEDIO
TOTAL 2.246.183 26.954.191 1.349.886 2.133.778 3.483.664 23.470.527 12,9%
Fuente: DANE. Encuesta de Ingresos y Gastos.
Cálculos: DIAN.Of‌icina de Estudios Económicos.

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