Grandes aportes del Consejo de Estado colombiano - Jurisdicción Contencioso Administrativa - Retos y perspectivas del derecho administrativo - Libros y Revistas - VLEX 77329974

Grandes aportes del Consejo de Estado colombiano

AutorCarlos Mario Molina Betancur
Cargo del AutorPh. D. Investigador de Planta de la Universidad de Medellín. Profesor de la Maestría en derecho administrativo de la Universidad del Rosario
Páginas340-372

    Artículo producto de la investigación la responsabilidad del Estado por actividades peligrosas, terminada en la Universidad de Medellín en 2005. Investigación realizada bajo mi dirección en la línea de investigaciones Estructura y funcionamiento del Estado del grupo de investigaciones jurídicas.

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Introducción

El Consejo de Estado Colombiano es uno de los baluartes institucionales más importantes de nuestra institucionalidad republicana.1 Es un producto institucional francés exportado hacia un país que no conocía el control de legalidad de las actuaciones del Estado y que lo adoptó de forma única como modelo en Latinoamérica.2 Esta institución se ha convertido con el paso de los años en uno de los órganos de control más sólidos y prestigiosos de nuestra institucionalidad, moldeándolo y creando una jurisdicción mucho más irreverente que la de su homologo europeo.3

Así ha sido siempre, y de esa misma manera el constituyente de 1991 quiso que se conservara, erigiéndolo en una verdadera muralla constitucional contra la impunidad para la defensa del recién creado Estado social de derecho, confiando para ello en su amplia tradición y prestigio. Con el trasegar de los años esta institución, ampliamente reconocida en el mundo, acumula múltiples funciones: administrativas, jurisdiccionales y co-legislativas, en las tres ramas del poder público, pero no deja de ser reconocida como la jurisdicción especial que juzgaPage 341 la arbitrariedad administrativa y al mismo tiempo aconseja administrativamente al gobierno.4

Dentro de la compleja estructura institucional de nuestro Estado, sólo el Consejo de Estado ha podido ocuparse de tantas competencias atravesando ciento noventa años de existencia constitucional sin afrontar grandes cambios. Esta institución no ha hecho sino consolidarse a lo largo del tiempo con la ayuda de una sólida organización legislativa y de un estatuto constitucional que le confieren independencia y eficacia jurisdiccional. El Consejo de Estado colombiano se presenta hoy en día como un modelo de jurisdicción para América Latina, basando su originalidad sobre la doble función consultiva y jurisdiccional, separadas del sistema ordinario dominado por la Corte Suprema de Justicia. (Rivero, 1974, 40).

Sin embargo, el hecho que el Consejo de Estado se relacione directamente con los poderes ejecutivo y legislativo ha engendrado sospechas sobre su independencia e imparcialidad, además, teniendo en cuenta el grave problema de congestión actual, se plantea el problema de saber si el Consejo de Estado no asume demasiadas funciones, y si esta diversidad funcional no interfiere con su imparcialidad judicial. En efecto, desde hace algunos años se viene hablando de la reforma a la justicia administrativa en Colombia, muchos proyectos de reforma han interpretado la necesidad de modernizar nuestra centenaria institución de control administrativo,5 algunos piensan que se debe descargar al Consejo de Estado de algunas actividades jurisdiccionales,6 pero poco se ha avanzado en esta interesante discusión y por el contrario se le siguen atribuyendo más competencias. (Molina Betancur, 2007a).

A pesar de esto, la prestigiosa institución no ha dejado de avanzar en su consolidación y ha podido imponerse en medio de dificultades legislativas yPage 342 jurisprudenciales propias a nuestro país, lo que fragilizan su importante labor de control.7 Es por ello que si en otros estrados académicos hemos hablado ya de los grandes retos actuales de la jurisdicción contencioso administrativa, (Molina Betancur, 2007b) en esta ocasión hablaremos de los grandes aportes que ella ha logrado en estos casi dos siglos de institucionalidad republicana.

Pero antes de esto, para no prestarnos a malas interpretaciones, tenemos que aclarar que si su arraigo constitucional data de casi dos siglos de existencia, su verdadera operancia jurisdiccional no cuenta sino con un siglo de vigencia. Fue en 19138 cuando se estableció claramente por primera vez en Colombia la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto fue posible gracias a la expedición del código que crea el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y los Tribunales Seccionales, el cual se creara con el único objeto de controlar los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad.

En un primer tiempo, la competencia jurisdiccional fue compartida con la Corte Suprema de Justicia, para luego tomar progresivamente las riendas del control de legalidad de todos los actos de la Administración. El problema es que la jurisdicción contencioso administrativa hoy cuenta en su haber con múltiples funciones que la paralizan y la convierten en una de las jurisdicciones más atrasadas en materia de eficiencia.9 En efecto, aparte de ser juez administrativo y consejero de gobierno, el juez administrativo tiene en su haber las competencias electorales, de desinvestidura parlamentaria, de tutela, de cumplimiento, de acciones populares y de grupo, de repetición y de los contratos, entre otras.

En teoría, el Consejo de Estado sólo cumple con funciones jurisdiccionales y administrativas, pero la realidad es otra muy distinta. El Consejo de Estado dispone de una diversidad de atribuciones que no tienen ninguna relación con las denominaciones que le han dado a las salas. Es así como el código administrativoPage 343 le da a la sala plenaria del contencioso unas atribuciones que sobrepasan la jurisdicción contenciosa administrativa. Esta sala es juez constitucional, juez electoral y juez de la investidura parlamentaria, de igual manera, la asamblea general del Consejo de Estado interviene en la nominación de altos funcionarios del Estado. En fin, la sala consultiva tiene atribuciones para-legislativas, ésta redacta los códigos y presenta proyectos de ley ante el Congreso.

El Consejo de Estado, debido a las amplias competencias que le ha dado la legislación, ha extendido sus funciones jurisdiccionales y administrativas ante el poder ejecutivo, la actividad jurisdiccional del Consejo de Estado en el control de la Administración lo ubica en una posición de privilegio. Por esta razón, el Consejo de Estado es percibido como creador de derecho a través su jurisprudencia, (Rodríguez, 1996, 31) lo que lo convierte en uno de los grandes forjadores del derecho público, impresión que es reforzada al momento de estudiar las amplias competencias con las que cuenta el Consejo de Estado para hacer ejecutar sus decisiones y para modificar su propia jurisprudencia.

Por ejemplo, el Consejo de Estado, debe interpretar y aplicar el derecho escrito. Al momento de aplicar los textos, el juez administrativo a través de la interpretación jurídica sanciona o ratifica el contenido del texto. Éste puede ampliar o reducir el alcance del texto.10 Para encontrar el sentido o el espíritu del texto, el Consejo de Estado como todos los demás jueces necesita de una cierta libertad para descubrir “la norma” aplicable en la ausencia de indicación textual, (Quintero, 1996, 68) los métodos son numerosos. (Gaudement, 1972; Latournere, 1952, 172).

En efecto, en primer lugar, el Consejo de Estado en su función jurisdiccional, ha hecho una lógica aplicación del artículo 230 de la Constitución, que le impone la ley como imperativo legal. En la ausencia de la ley, el mismo artículo le da la jurisprudencia como instrumento auxiliar de su actividad. Cuando el texto legal es inexistente o corto el juez debe hacer prueba de ingenio al momento de resolver las pretensiones alegadas por el demandante. Para ello, el Consejo utiliza ciertas técnicas para construir sus propias teorías dePage 344 interpretación. Una de ellas es la consulta de la doctrina y de la jurisprudencia nacional o extranjera, específicamente aquellas que tienen que ver con la evolución del derecho francés. En este sentido, el Consejo hace aplicación desde 194211 de una teoría llamada “del control directo de constitucionalidad” de los actos administrativos. Según esta teoría elaborada por el juez administrativo “es falso afirmar que hasta tanto la ley no aplique las normas constitucionales, éstas no tienen actualidad jurídica”. Además, desde 1961,12 en nombre de la “teoría llamada de los motivos y de los fines”, como lo veremos más adelante, el Consejo de Estado considera que no es la naturaleza del acto que determina la acción jurisdiccional sino los motivos y los fines perseguidos por el autor.13

En segundo lugar, para hacer ejecutar sus decisiones el Consejo de Estado cuenta con ciertas disposiciones escritas bien precisas. Por ejemplo, el artículo 176 del código administrativo de 1984 prevé un término de treinta días para que la Administración ejecute las decisiones de justicia. Es más, sus decisiones son susceptibles de un recurso en ejecución formado ante el juez civil y otro de cumplimiento ante su misma jurisdicción. En el mismo sentido, el artículo 34 del decreto No. 2304 de 1989 dispone una sanción disciplinaria para los funcionarios que no ejecuten las decisiones de justicia. El artículo 76 del decreto de 1984 parágrafo 11 extiende esta sanción a los funcionarios de las colectividades locales.

Finalmente, a través de la modificación de oficio, el juez administrativo tiene la facultad de reformar su jurisprudencia cuando él lo considere necesario, y en el contencioso de reparación directa el juez administrativo tiene la posibilidad de reformar los actos administrativos que violen manifiestamente los derechos individuales de las personas. El juez modifica el acto y demanda la restitución del derecho violado. Dentro de este...

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