Hacia una participación ciudadana transformadora en Colombia. Análisis de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)
| Autor | Diana María Ramírez Sarmiento |
| Cargo | Abogada y politóloga. Magíster en Ciencia Política |
Introducción
El acuerdo de paz firmado entre el Gobierno colombiano y las FARC–EP en 2016 se diseñó a partir de un enfoque participativo que busca que las comunidades, especialmente las más afectadas por el conflicto armado, se involucren activamente en los procesos de reconstrucción del tejido social y de superación de las dinámicas de guerra, pobreza y desigualdad. En este sentido, la plena implementación de lo pactado en el documento final supone la constante participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones, el fortalecimiento de liderazgos locales y la ejecución de metodologías participativas efectivas.
Para materializar este enfoque participativo el Acuerdo Final —como se le llamará en adelante— incluyó distintas herramientas1 que, en el marco de la justicia transicional, se enfocaron en promover la participación de las comunidades en las dinámicas orientadas a la reparación de las víctimas y la no repetición de la violencia. Una de las herramientas participativas incluidas en el Acuerdo Final son los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), definidos como instrumentos regionales para la transformación y la paz en los territorios priorizados (Decreto Ley 893 de 2017), es decir, en los territorios más afectados por la pobreza, el conflicto armado, los cultivos ilícitos y la presencia diferenciada del Estado.2
Los PDET se diseñaron como espacios participativos orientados a lograr cambios profundos en las condiciones sociales, políticas, económicas y culturales de los territorios priorizados, para «sentar las bases para la construcción de una paz estable y duradera, superar las condiciones que prolongaron el conflicto armado y garantizar su no repetición» (Decreto Ley 893 de 2017). Como consecuencia, se puede afirmar que los PDET fueron diseñados para constituirse como mecanismos que canalizan las dinámicas participativas hacia transformaciones estructurales en las sociedades en posconflicto que los enmarcan.
El presente artículo tiene como propósito analizar, a luz del concepto de participación transformadora, el proceso de implementación de los PDET entre agosto de 2018 —fecha en que se firma el primer Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR), documento construido por las comunidades y las autoridades locales para hacer operacionales los PDET— y diciembre de 2020 —fecha en la que se registran los datos más recientes sobre la implementación de los PDET—. Es importante aclarar que el análisis de la implementación de los PDET presentado en este artículo no implica una evaluación empírica del proceso.
El punto de partida de la investigación fue la construcción del concepto participación transformadora, el cual se realizó desde una revisión de literatura sobre construcción de paz territorial, tipos de participación ciudadana, el rol de la participación comunitaria en programas de desarrollo y las medidas participativas en contextos de justicia transicional y posconflicto. A la luz de este concepto se revisaron y analizaron decretos, informes de seguimiento de organizaciones nacionales e internacionales, documentos de la Agencia de Renovación del Territorio (ART), informes de partidos políticos y el Documento Conpes 3932 de 2018, los cuales contienen información sobre el proceso de implementación de los PDET. Como resultado de este análisis se identificaron tres obstáculos que han impedido que el potencial transformador de los PDET se despliegue de manera completa: uno de carácter metodológico, otro referente a la falta de voluntad política del gobierno actual y el último relacionado con la naturaleza de las Obras PDET.
Se escogieron los PDET como unidad de análisis, pues estos mecanismos son centrales en la materialización del enfoque participativo del Acuerdo Final, en la medida en que articulan distintas dinámicas participativas que buscan fortalecer la democracia local y restaurar los territorios más afectados por el conflicto, los cuales son en su gran mayoría rurales. La posición privilegiada que tienen los PDET en el Acuerdo se evidencia en que, si bien se definen en el punto 1, se mencionan en cinco de los seis puntos establecidos en el documento final. Con los PDET se ha venido trabajando entonces «en la articulación de los diversos proyectos de inversión social con la paz y en conseguir en el mediano y largo plazo cerrar la brecha de desigualdad existente entre el campo y la ciudad» (Valencia, 2020, p. 5).
Esta posición privilegiada los ha convertido en un eje articulador entre distintas medidas de reparación y en una pieza clave en el posconflicto, pues su diseño participativo y su enfoque bottom–up —de abajo hacia arriba— busca vincular de manera integral a las comunidades a distintos procesos de reconstrucción.
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Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial: mecanismos de participación transformadora desde lo local
1.1 La paz territorial
El enfoque participativo del Acuerdo Final viene acompañado de un enfoque territorial que concentra la atención estatal en las zonas más afectadas por el conflicto armado. El concepto eje de este enfoque es el de paz territorial, el cual plantea la necesidad de procesos de planeación participativa que cuenten con un enfoque bottom–up. Este enfoque tiene como objetivo que se desarrollen y articulen medidas cooperativas entre autoridades y comunidades, pensándose las características y necesidades de cada territorio, para que «de manera metódica y concertada se construyan planes para transformar esos territorios. Se trata de hacer valer los derechos y las capacidades de la gente, que sientan como propio el esfuerzo de reconstrucción» (Jaramillo, 2018, p. 168).
El diseño participativo con un enfoque bottom–up apunta a la reconstrucción desde las unidades microsociales, las más pobres y vulnerables, las periferias. Esta reconstrucción desde abajo deberá ser material y moral a la vez, pues si bien implica contar con las bases materiales para salir adelante —por ejemplo, contar con una vivienda digna—, también requiere de la reconstrucción de una ética de la vida cotidiana, la cual se apoye en redes colaborativas, familiares y barriales que hagan posible nuevos horizontes (Lemaitre, 2018).
El enfoque bottom–up en los PDET se tradujo en una hoja de ruta que gestionó la participación comunitaria desde las unidades territoriales más pequeñas, para paulatinamente ir ascendiendo hacia unidades territoriales más amplias. De esta manera, estos programas se construyeron a partir de tres fases: la fase veredal, en la que se aprueba el Pacto Comunitario para la Transformacional Regional (PCTR); la fase municipal, en la cual se toma como insumo el PCTR, se incluyen nuevos actores —por ejemplo, el sector privado, organizaciones sociales, entre otros— y se construye el Pacto Municipal; y la fase subregional, en la que los delegados de los municipios aprueban el Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR) de cada una de las 16 subregiones PDET y los 170 municipios priorizados (Decreto Ley 893 de 2017, arts. 3 y 4).
Son entonces los PATR los instrumentos que hacen operacionales a los PDET, pues en estos se registran los distintos ejercicios participativos y se definen las iniciativas concretas que apuntarán al desarrollo integral de los territorios priorizados. Los PATR organizan las iniciativas propuestas en el ámbito subregional bajo los siguientes pilares: ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo; infraestructura y adecuación de tierras; salud rural; educación rural y primera infancia rural; vivienda rural, agua potable y saneamiento básico rural; reactivación económica y producción agropecuaria; sistema para la garantía progresiva del derecho a la alimentación; y reconciliación, convivencia y construcción de paz (ART, s. f. a).
Los PDET se consideran entonces como un instrumento para la construcción de la paz territorial en los 170 municipios priorizados y para el fortalecimiento de la democracia local, pues su diseño se orienta hacia la articulación entre las contribuciones de los territorios y el Estado, y el reconocimiento de la existencia previa de procesos organizativos en las regiones (Escobar, 2017, septiembre 13).
1.2 Distintos tipos de participación en programas de desarrollo y el concepto de participación transformadora
Si bien los PDET pueden comprenderse como una herramienta vital para la paz territorial, esta solo podrá materializarse si la implementación de estos programas apunta hacia el desarrollo de una participación efectiva y orientada al cambio social. A continuación, se presentarán los distintos tipos de participación en medidas de justicia transicional y en programas de desarrollo en contextos de posconflicto, y se desarrollará la categoría en la cual se enmarcan los PDET.
Con respecto a la participación ciudadana en las medidas de justicia transicional en escenarios de posconflicto, la literatura ha identificado distintas categorías a través de las cuales la sociedad civil se puede vincular a los procesos de construcción de paz. Se ha comprendido la participación como la expresión de puntos de vista, como un mecanismo de gobernanza, como un derecho y como una herramienta de transformación social que requiere empoderamiento comunitario y reestructuraciones en las relaciones de poder (Saffon y Tacha, 2018; Lundy y McGovern, 2008; Lemaitre, 2013).
Estas formas de participación en medidas de justicia transicional se relacionan con tipologías que han sido desarrolladas en la literatura sobre la participación ciudadana en la administración pública o en la implementación de programas de desarrollo. Las categorías mencionadas anteriormente convergen con lo estipulado en una de las tipologías clásicas sobre la participación ciudadana en la administración pública, la «escalera de la participación» (Arnstein, 1969), la cual se enfoca en la redistribución del poder como un elemento nuclear de la participación ciudadana significativa (Connor, 1988), lo que resulta...
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