Autonomía y poder tributario local.
| Autor | Antonio Quiñones Montealegre |
| Páginas | 32-81 |
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I. Autonomía y poder tributario local
1. Concepto de autonomía tributaria local
El concepto de “autonomía tributaria local” tradicionalmente ha sido fuente de controversia jurídica en todas sus manifestaciones, desde su definición y su contenido hasta su existencia misma; sin embargo, el mayor debate se ha presentado en el ámbito de su aplicación.
Las posiciones varían en el grado de independencia legislativa que se atribuye a los entes territoriales en materia impositiva. Si se parte de la posición tradicional, se considera que la autonomía tributaria local es derivada y restringida por los principios constitucionales y la ley. Sobre el grado de independencia local, se encuentra la posición según la cual los entes locales tienen potestad para crear tributos fundados en el principio de “legalidad”, en sentido amplio; entendido como representación popular, por el cual si la prestación tributaria se basa en su aceptación por la comunidad a través de sus representantes legítimos, la representación popular local también estaría legitimada para la creación de gravámenes y equipararía sus efectos materiales a los de una ley expedida por el parlamento. Finalmente, en el extremo de la independencia legislativa impositiva de los entes territoriales, se encuentran quienes consideran que la autonomía tributaria está implícita dentro de la autonomía financiera, y ella no se agota con el reconocimiento de la suficiencia financiera a través de las transferencias del Estado, porque ello equivaldría a la extinción del concepto de autonomía local.
Griziotti1detectó tempranamente los dos problemas más importantes de las finanzas de los municipios. El primero, la coordinación entre los gastos y los recursos de los diferentes niveles de gobierno, y el segundo: “decidir si debe prevalecer un criterio de autonomía administrativa e independencia financiera en favor de los entes locales y si las fuentes financieras de estos entes deben
1Griziotti, B. Principios de ciencia de las finanzas. Buenos Aires: Editorial de Palma. 1949, pp. 383-384.
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separarse de las del Estado, o si debe primar un criterio de concentración administrativa y dependencia financiera con respecto al poder central”. De un lado, el autor señala las ventajas de la autonomía, relacionadas con la agilidad de la administración pública y de la responsabilidad política y administrativa de los entes locales frente a sus ciudadanos. De otro lado, expone las desventajas, entre ellas cierta impericia, pues no todos están en condición de ejercer sus funciones administrativas y fiscales por fuera de la tutela del Estado. Esta situación sigue vigente en la actualidad y lleva a Griziotti a concluir que ninguno de los principios extremos es satisfactorio; por lo cual, opta por tomar partido por una descentralización más acorde con el ejercicio de la democracia; una tendencia iniciada después de la Segunda Guerra Mundial.
En este punto es necesario aclarar la confusión conceptual existente sobre el concepto de la autonomía territorial. Giannini,2desde la publicación de sus Instituciones de derecho tributario, había hecho claridad sobre el tema al afirmar que no solo el Estado, sino los entes territoriales gozaban de una amplia potestad reglamentaria en materia tributaria. A estos entes, la ley les confería una potestad derivada, por la cual podían establecer solo los tributos para los que estaban autorizados por la ley, dentro de los límites que la misma ley les imponía, a diferencia del Estado, que no tenía límites en la imposición. La ley de autorización debía establecer los términos y las modalidades dentro de límites máximos, donde se desarrollaría el reglamento, y, en consecuencia, este último tendría una “función integradora de las normas legales”, en la medida en que precisa los elementos del tributo dentro de los límites que le han sido otorgados o bien regula en detalle la aplicación del tributo. Para Giannini, los entes locales disponían de una potestad reglamentaria reglada, no propiamente una autonomía tributaria reservada al Estado, distinción que aún hoy se acepta por la mayor parte de los estudiosos del tema.
En el mismo sentido se pronuncia Berliri,3para quien la potestad tributaria significa el poder de establecer impuestos y el poder de dictar normas jurídicas, de las cuales pueden nacer obligaciones de pagar un impuesto o de respetar un
2Giannini, A.D. Instituciones de derecho tributario. Madrid: Editorial de Derecho Financiero. 1957, pp. 19-21.
3Berliri, A. Principios de derecho tributario. Madrid: Editorial de Derecho Financiero, vol. I. 1964,
p. 168.
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límite tributario, que se manifiesta a través de actos jurídicos diversos según su naturaleza (legislativos y administrativos) o su contenido. Por lo anterior, la potestad tributaria comprende tanto el poder legislativo como la potestad reglamentaria de la administración en materia tributaria. La potestad tributaria es el poder de establecer impuestos o prohibiciones fiscales a través de normas jurídicas que provocan el nacimiento, en determinadas personas, de la obligación de pagar un impuesto o de respetar un límite tributario. El poder del Estado, como manifestación de su soberanía, es en teoría ilimitado, mientras el de los entes menores derivados del Estado está sometido a la ley, por lo cual estos solo pueden escoger los tributos determinados en la Ley de Hacienda Local sin mayor libertad. La potestad tributaria de los entes menores encuentra siempre su origen en una norma legal, razón por la cual su ejercicio se debe adelantar dentro de sus límites.
Para este autor, los entes locales poseen una potestad reglamentaria en materia tributaria, ejercida dentro de los límites señalados en la Ley de Régimen Local. Dicha potestad abarca el establecimiento de los tributos autorizados por la ley y la ordenación de la aplicación de estos, como lo interpreta Vicente Arche4en sus notas al texto de Berliri.
Kruse5habla de soberanía impositiva, que abarca la soberanía legislativa, la soberanía sobre el producto y la soberanía administrativa. En un estado unicelular corresponde exclusivamente al Estado, mientras que en los pluricelulares se distribuye entre sus miembros con titularidad jurídica. La soberanía legislativa “es el derecho a la legislación”,6y puede ser exclusiva de la federación y del Estado, cuando regulan los impuestos exclusivos de cada uno en el primer evento, y concurrente, cuando adelantan competencias conjuntas sobre determinadas áreas o tributos. En cualquier evento, el Estado no puede legislar si la federación ha hecho uso de su derecho sobre la legislación concurrente. Los entes locales, municipios y mancomunidades municipales no disponen de soberanía legislativa, solamente participan en la cuota de los Estados en los impuestos comunes y en los impuestos estatales, según la ley estatal. La so-
4Arche Domingo, V. “Notas al texto”. Berliri, A. Principios de derecho tributario, op. cit., p. 178.
5Kruse, H. W. Derecho tributario parte general. Madrid: Edersa. 1973, p. 123.
6Ibid., p. 126.
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beranía sobre el producto “es el derecho sobre las entradas de los impuestos”,7
fundamentado en el principio constitucional de la eficiencia, por el cual todos los entes que integran el Estado deben disponer de suficientes medios monetarios para el cumplimiento de sus funciones. De acuerdo con este principio, a los municipios les corresponde una cuota de los impuestos estatales y de los ingresos federales sobre los impuestos que administra la federación, con lo cual ejercen una pretensión de pago contra el Estado, mas no se convierten en acreedores impositivos. La soberanía administrativa “es el derecho a administrar los impuestos”, ejercido por las autoridades financieras federales, estatales y municipales, de manera total o parcial, cuando uno de los entes solo ejerce una parte de la administración impositiva y los otros son ejercidos por otro ente.
A los municipios, mediante sus autoridades financieras, se les otorga la administración de los impuestos que perciben según la cuota del derecho estatal, pero estos pueden, a su vez, cederles u otorgarles la administración de los impuestos que recaudan.
Micheli deriva de la soberanía el poder legislativo, que define como: “potestad normativa tributaria para subrayarlo y distinguirlo en contenido del poder que el Estado administrador tiene para aplicar las normas y que se define como poder de imposición”,8y aclara que son definiciones terminológicas y clasificatorias para distinguirlas de los términos usuales en la doctrina y en la práctica, como potestad y poder tributario. Micheli encuentra que la posibilidad del legislador para configurar las normas tributarias está limitada (de allí que no sea soberano) por los principios constitucionales de capacidad contributiva, progresividad y formal, en cuanto que la ley de presupuesto no es idónea para el establecimiento de nuevos tributos. El principio de capacidad contributiva limita la potestad impositiva técnicamente, puesto que solo puede ejercerse cuando se compruebe la existencia de un hecho que sea manifestación de capacidad contributiva, sin que la potestad pueda ejercerse de manera que afecte el “mínimo vital”, pues en este evento el sujeto no subsistiría. El principio de progresividad es “el instrumento que debe ser empleado por el legislador ordinario con el fin de realizar otro precepto constitucional dirigido a eliminar los obstáculos
7Ibid., p. 130.
8Micheli, G.A. Curso de derecho tributario. Madrid: Edersa. 1975, p. 142.
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económicos a la participación de todos los ciudadanos en la vida del Estado”,9
con lo cual se realza la actuación del principio de solidaridad.
Aunque Micheli trató el tema cuando el derecho comunitario no estaba suficientemente desarrollado, el autor...
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