La implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) en Antioquia. Un balance de sus primeros tres años - Núm. 61, Julio 2021 - Revista Estudios Políticos - Libros y Revistas - VLEX 870025268

La implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) en Antioquia. Un balance de sus primeros tres años

AutorAdrián Raúl Restrepo Parra - Germán Darío Valencia Agudelo
CargoTrabajador Social. Magíster en Ciencia Política - conomista. Especialista en Gerencia Social

Introducción

En el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera —en adelante Acuerdo Final— (Gobierno de Colombia y FARC–EP, 2016) los cultivos de uso ilícito fueron abordados como parte del problema de las drogas. Este asunto fue considerado por las partes como importante, debido a que la economía del narcotráfico ha permitido financiar a los actores de la guerra en Colombia. De este modo, por un lado, la regulación violenta del mercado de drogas y la tradicional violencia política aparecen fusionadas en la historia del conflicto armado; y, por el otro, los cuantiosos recursos que produce esta actividad han contribuido a la financiación de ejércitos de todo tipo (Garay y Salamanca, 2012).

El Acuerdo Final entiende el narcotráfico como un problema compuesto por tres eslabones: los consumidores, los cultivadores y los productores–distribuidores. Frente a estos eslabones, el Acuerdo Final propone programas de intervención para cada uno. En este artículo el análisis se centra en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), orientado a las familias cultivadoras de plantas de uso ilícito, especialmente de coca. Para el Gobierno colombiano y la comunidad internacional ha sido una preocupación el incremento del número de hectáreas cultivadas, que, según informe de la Oficina de las Nacional Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, 2019, noviembre 12), pasó de 154 000 ha en 2017 a 171 000 ha en 2020 (DW, 2020, junio 17). Estas ponen al país en el primer lugar en producción del alcaloide; además, los cultivos de coca afectan aproximadamente a 22 departamentos y 60% están concentrados en tres de ellos: Nariño, Putumayo y Norte de Santander (Banguero, Valencia y Valencia, 2019).

El crecimiento de los cultivos supone, inicialmente, la ampliación y la rentabilidad del negocio del narcotráfico; asimismo, un incremento de los cultivos produce temores al Gobierno nacional, particularmente, porque es un factor para obtener la certificación antidrogas que expide el Gobierno de Estados Unidos. Por parte de las ex Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia–Ejército del Pueblo (FARC–EP), su preocupación es por los cultivadores: en su mayoría campesinos, afrodescendientes e indígenas, quienes han fungido como parte de la base social y política de la ex guerrilla.

Resulta relevante hacer un análisis de este componente del Acuerdo Final porque la implementación es uno de los factores asociados con la generación de víctimas, principalmente, de los asesinatos de los líderes abanderados del programa de sustitución. Esto resulta contradictorio con la idea general del Acuerdo Final de parar la violencia, especialmente cuando hace referencia a la paz territorial. Esta situación, aunada al cambio de gobierno —de Juan Manuel Santos (2010–2018) a Iván Duque (2018–2022)—, han producido discusiones sobre los logros y las dificultades en la implementación del programa.

Para hacer el análisis del PNIS e ilustrar con los datos disponibles el balance de la implementación, el caso objeto de estudio es el departamento de Antioquia, donde a la par con la implementación del programa «el mayor aumento de cultivos se dio en Antioquia con incremento de 54% respecto a 2016, ubicándolo como el departamento más afectado para 2017» (Banguero, Valencia y Valencia, 2019, p. 104). La observación es el eje central de la metodología empleada en esta investigación, ya que conlleva aspectos fundamentales como monitorear y valorar (Rivera y Rubiano, 2016).

La investigación realizó dos grandes actividades: a) recoger y tratar información —selección de fuentes, la lectura y clasificación de la información— y b) generación de un sistema de indicadores y de índices que permitieron hacer el balance actual y futuro de la implementación del Acuerdo Final en los territorios. En esa labor fueron utilizadas fuentes como los informes oficiales elaborados por el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, adscrito a la Universidad de Notre Dame, organismo responsable de hacer seguimiento al Acuerdo Final, y otros informes publicados durante el tiempo de implementación preparados por diversas instituciones, por ejemplo, la Fundación Paz y Reconciliación (Pares).

  1. Política de drogas y Acuerdo Final: la solución al problema de las drogas ilícitas

    La concepción política y sociocultural de prohibir el consumo de algunas drogas es una invención del siglo XX (Escohotado, 1998). Antes del prohibicionismo los distintos usos de las drogas con sus respectivos consumidores no representaban propiamente un problema que demandara la intervención estatal, ni mucho menos la creación de una política gubernamental y un aparato burocrático de orden internacional para controlarlas. La política de drogas con carácter prohibicionista empezó a gestarse por la cruzada moral desatada por el puritanismo norteamericano que veladamente ejercía prácticas de racismo y xenofobia tras la prohibición de ciertas drogas (Silva, 2016).

    Para liberar a la juventud del peligro de «caer en las drogas» la política prohibicionista justifica una guerra contra ellas y contra todos los involucrados en su cadena de producción, procesamiento, comercialización y consumo, siguiendo el supuesto de que si no existen dichas drogas dejarán de existir los adictos y las muertes asociadas a ellas. A la par del trato de enfermo otorgado al consumidor que conduce al encierro psiquiátrico, los prohibicionistas sancionan además al consumidor y a quienes intenten consumir con penas privativas de la libertad, la cárcel (Restrepo, 2015).

    La criminalización de la cadena relacionada con las drogas declaradas ilegales hace del consumo un delito y del consumidor un delincuente. Los Estados, al establecer oficialmente la ilegalidad del consumo de drogas como la marihuana y la cocaína, hacen legal el castigo para quienes quebranten la prohibición. El prohibicionismo no solo castiga con cárcel o incluso con la pérdida de la vida a quienes cultivan, procesan y venden estas drogas, sino también al consumidor.

    El ordenamiento jurídico tipifica como delito el consumo y consagra penas al respecto. En circunstancias como estas la situación de enfermo, como es tratado el consumidor, posiblemente aminora la pena, pero no sirve para evitar su aplicación (Restrepo, 2020).

    Para los prohibicionistas los consumidores son víctimas de las drogas, personas que han «caído» en las redes del comercio ilícito de drogas. Los consumidores padecen una enfermedad propagada por los narcotraficantes. Para evitar que la «pandemia» del consumo de drogas se expanda y siga cobrando vidas, los prohibicionistas tienen la intención de «salvar» a las personas del flagelo de las drogas y para hacerlo justifican la prohibición y los costos de la estrategia de la guerra contra la cadena de producción (Escohotado, 1998). Con el objetivo de erradicar el consumo de drogas ilegales, los prohibicionistas consideran justo realizar enormes inversiones económicas en la guerra y desplegar acciones heroicas violatorias de los derechos humanos.

    Para los prohibicionistas resulta aceptable la confrontación militar del Estado con las organizaciones criminales y la persecución de los consumidores, para que, de una parte, sean redimidos de su condición de enfermos y, de otra, para que no sean un modelo para los jóvenes. En esa labor, además de los consumidores que son considerados víctimas de las drogas, otras personas exponen y pierden sus vidas en el combate contra los narcotraficantes, por ejemplo, los miembros de la fuerza pública, los políticos y los periodistas que han liderado la persecución a los carteles de drogas, e incluso la sociedad en general, que termina afectada tanto por la confrontación violenta entre Estado y organizaciones criminales como por la violencia engendrada entre ellas mismas al disputarse sus dominios (Restrepo, 2015).

    El prohibicionismo y la guerra contra las drogas son liderados por los Estados, pero no quedan reducidas a ellos. El proyecto de un mundo libre del consumo de drogas compromete a distintos ámbitos de la sociedad. La familia, la escuela y el vecindario, entre otros, tienen la tarea de erradicar el consumo. Con el propósito de evitar la propagación del consumo de ciertas drogas los consumidores son excluidos de distintos ámbitos sociales. Con las prácticas de castigo ejercidas por el Estado a los consumidores se dan también el estigma y el odio al consumidor (Goffman, 2003).

    Colombia participa desde inicios del siglo xx de la política de la prohibición de ciertas drogas y de la guerra desatada contra ellas. Es así como el Estado colombiano suscribió los primeros tratados internacionales sobre el control de drogas. A partir de allí, este ha reiterado su participación en esta política internacional, respaldando objetivos como los propuestos por la Organización de Naciones Unidas (ONU) en 1961: «la eliminación del consumo de opio en 15 años y el de coca y marihuana en 25 años» (Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2010, p. 17). Este enfoque prohibicionista fue fortalecido por Richard Nixon en 1971, al declarar abiertamente la guerra contra las drogas.

    La política de prohibición de ciertas drogas y la estrategia de la guerra desatada contra ellas tiene una serie de líneas de acción concretas que han militarizado la lucha antidrogas, de allí prácticas como la erradicación forzada de los cultivos, la persecución de las estructuras criminales o narcotraficantes, y la criminalización de todos los actores relacionados con la cadena del negocio, incluidos los consumidores. Esta militarización desató una trama violenta característica de esta política en los distintos lugares donde se aplica, siendo Colombia uno de los países más afectados por el combate entre grupos de narcotraficantes y de estos con el Estado (Tokatlian, 2009).

    Bajo esta consideración, no sorprendió que la agenda de negociación de paz entre el Gobierno colombiano y la...

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