Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 132 de 2015 Cámara
por medio de la cual se modifica el artículo 118-1 del Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales. Bogotá, D. C., 25 de noviembre de 2015
Doctor
ALEJANDRO CARLOS CHACÓN CAMARGO
Presidente
Comisión Tercera Constitucional Permanente
Honorable Cámara de Representantes
Ciudad
Referencia: Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de ley número 132 de 2015 Cámara, por medio de la cual se modifica el artículo 118-1 del Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.
Estimado Presidente:
En cumplimiento del encargo impartido por la mesa directiva de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, nos permitimos remitir a su despacho el informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 132 de 2015 Cámara, por medio de la cual se modifica el artículo 118-1 del Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.
ANTECEDENTES DEL PROYECTO DE LEY
El Proyecto de ley número 132 de 2015 Cámara, por medio de la cual se modifica el artículo 118-1 del Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, de iniciativa del Representante Eduardo Crissien Borrero (quien también es Ponente del mismo), fue radicado ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 30 de septiembre de 2015, y publicado en la Gaceta del Congreso número 766 de 2015.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley busca garantizar la equidad tributaria entre las Entidades del Sistema Financiero y las sociedades mercantiles cuyo objeto exclusivo es la originación de créditos, en cuanto a los mecanismos de financiación en el exterior y su deducibilidad en términos tributarios. En particular, el proyecto busca otorgar a dichas sociedades mercantiles un beneficio tributario del que ya disfrutan las entidades de crédito del sistema financiero.
MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL
El proyecto se fundamenta y cumple con el mandato constitucional en relación al contenido de las iniciativas legislativas y la competencia del Congreso, al respecto:
¿Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.
(¿)
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley¿.
¿Artículo 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
No obstante, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno.
Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado¿.
De manera que, si bien la iniciativa legislativa cumple con las formalidades de publicidad, unidad de materia y título de la ley consagradas en la normatividad, cabe resaltar que las leyes que decreten impuestos, exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno (artículo 154 C.P.) .
Sin embargo, según jurisprudencia de la Corte Constitucional la iniciativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley, sino también debe entenderse que la intervención y coadyuvancia del Gobierno nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental, así las cosas dicha coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias. En relación a lo anterior, la Sentencia C-1007 de 2000 (M. P. (e) Cristina Pardo Schlesinge) sostiene:
¿¿la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no solo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que: ¿el Gobierno nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique¿, y que ¿La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias¿.
En conclusión, resulta imprescindible aclarar que la presente iniciativa siendo de origen congresional sobre materias que comprometen aspectos propios de las competencias del Gobierno, deberá contar con la respectiva manifestación y consentimiento de la voluntad legislativa gubernamental antes de su aprobación en plenarias.
IMPORTANCIA DEL PROYECTO DE LEY
Subcapitalización: Financiación de las empresas mediante créditos en el exterior ya sea con filiales del mismo grupo empresarial o, en el sistema financiero o mercado de capitales internacional.
Consecuentes con los principios generales de equidad con los cuales está comprometido el Gobierno nacional, y partiendo de principios de igualdad y justicia tributaria, se hace necesario revisar el régimen de subcapitalización el cual tal como está enfocado en la normatividad actual desconoció la filosofía inicial e impuso una carga desmedida y nada proporcionada al no aclarar dentr o de la limitante para la deducibilidad del gasto, la procedencia del endeudamiento cuando este proviene del sector financiero y no de inversionistas de la Compañía.
Es claro que la filosofía de la Subcapitalización está dirigida a eliminar la posibilidad de que operaciones de endeudamiento generadas entre empresas nacionales con entidades vinculadas del exterior o local que generen pagos importantes por intereses sean utilizadas para obtener el beneficio de deducción fiscal. De hecho, este ha sido un lineamiento claro de la OCDE la cual en reiteradas ocasiones se ha dirigido a los regímenes de subcapitalización, todos amparados en esta filosofía.
Los regímenes de subcapitalización son introducidos en las legislaciones locales como técnicas legislativas contra la elusión en relación con operaciones de capitalización disfrazadas de préstamos interinos entre vinculados donde el ¿endeudamiento¿ de la receptora genera unos gastos por intereses con fines de reducir sus bases de tributación.
Esta realidad es muy distinta de la que viven sociedades orientadas exclusivamente al otorgamiento de crédito donde las limitaciones de equity les obligan a ¿financiar¿ su crecimiento a través de endeudamiento con entidades del sector financiero, en una clara y transparente competencia para lograr un posicionamiento en el mercado; situación que se ve truncada al establecerse una limitante sobre la deducibilidad de intereses pagados efectivamente evitando su crecimiento y en algunos casos obligándolos a cerrar y liquidar sus operaciones al encontrar esta inequidad clara y de efectos tan nefastos en su operación. Para el caso de las originadoras de crédito, los costos por intereses pagados en el proceso de financiación para el cumplimiento de su objeto social y su actividad comercial principal, son parte de su operación y por ende deben ser contabilizados legítimamente como costos de operación, tal como lo hacen actualmente los establecimientos de crédito del sistema financiero colombiano.
Este es un llamado a reencontrar la filosofía de la ¿Subcapitalización¿, la cual fue distorsionada y tergiversada ante lo inicialmente pretendido por el legislador, castigando al empresario colombiano al imponerle de manera injusta una carga tributaria desmedida y fuera de proporciones violando claramente sus principios constitucionales a la libertad de empresa y generación de empleo.
Es interesante retomar la exposición de motivos de
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