Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 193 de 2016 Cámara, 171 de 2016 Senado - 6 de Diciembre de 2016 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 654887853

Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 193 de 2016 Cámara, 171 de 2016 Senado

por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1708 de 2014 -Código de Extinción de Dominio- y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., 5 de diciembre de 2016

Doctor

CARLOS FERNANDO MOTOA SOLARTE

Presidente Comisión Primera

Senado de la República

Ciudad

Doctor

TELÉSFORO PEDRAZA ORTEGA

Presidente Comisión Primera

Cámara de Representantes

Ciudad

Asunto: Radicación ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 171 de 2016 Senado, 193 de 2016, por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1708 de 2014 -Código de Extinción de Dominio- y se dictan otras disposiciones.

Apreciado Presidente:

En cumplimiento del encargo que nos impartieron las Mesas Directivas de la Comisión Primera del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, nos permitimos presentar informe positivo de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 171 de 2016 Senado, 193 de 2016, por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1708 de 2014 -Código de Extinción de Dominio- y se dictan otras disposiciones.

I. TRÁMITE

El proyecto de ley objeto de estudio fue presentado el pasado 1° de noviembre del 2016 por la Fiscal General de la Nación (e) María Paulina Riveros Dueñas y el Ministro de Justicia y del Derecho Jorge Eduardo Londoño Ulloa. Fue recibido en las Comisiones Primeras de Senado de la República y Cámara de Representantes, y por decisión de las respectivas Mesas Directivas fueron designados como ponentes para primer debate la honorable Senadora Viviane Morales Hoyos y el honorable Representante Jorge Enrique Rozo Rodríguez, para discusión en Comisiones Conjuntas dado el mensaje de urgencia radicado para este proyecto.

II. OBJETO Y CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

De acuerdo con el texto propuesto, el proyecto de ley bajo discusión tiene por objeto superar una serie de dificultades que se han detectado en los dos años de vigencia de la norma. En ese sentido, propone modificar, adicionar y derogar varios artículos relacionados principalmente con la fase inicial del proceso a cargo de la Fiscalía, la enajenación temprana de bienes, las formas de notificación, el esquema de justicia premial, la carga de la prueba, entre otros aspectos, cuyo ajuste es indispensable para actualizar y armonizar el proceso de extinción de dominio con la política criminal vigente.

En consecuencia, de acuerdo con los autores el presente proyecto de ley tiene como finalidad contribuir a la lucha eficaz contra los fenómenos criminales que flagelan a la sociedad colombiana, brindando a la normatividad procesal existente en materia de extinción de dominio herramientas que permitan optimizar su funcionamiento y adecuarlo a las necesidades actuales en la materia. Los casi dos años de vigencia de la Ley 1708 de 2014 han reflejado un incremento cualitativo y cuantitativo en la persecución de bienes inmersos en alguna de las causales de extinción de dominio. Ese incremento, según cifras aportadas por la Dirección de la Fiscalía Nacional Especializada en Extinción de Derecho de Dominio (DFNEXT), se ha materializado en una reducción en los tiempos del proceso, el aumento en el valor de los bienes afectados con medidas cautelares, y la reducción del patrimonio ilícito de importantes organizaciones criminales.

No obstante, como sucede con la mayoría de procedimientos judiciales, es necesario evolucionar de manera simultánea con la modernización de los fenómenos criminales, de tal manera que el Estado y el operador judicial dispongan de las herramientas necesarias para prevenir, investigar y sancionar esas conductas atentatorias del ordenamiento jurídico interno.

En ese sentido, se encuentra necesario efectuar algunas modificaciones, adiciones y derogatorias a la Ley 1708 de 2014, enfocándose en superar las dificultades que han detectado los fiscales y expertos en materia de extinción de dominio, y que abarcan en líneas generales las siguientes temáticas: i) imprimir mayor celeridad al proceso, ii) facilitar la enajenación temprana de los bienes reseñados en el artículo 93 de la ley, iii) subrayar el concepto de carga dinámica de la prueba en materia de extinción de dominio, incorporando además la presunción probatoria en el caso de grupos delictivos organizados, y iv) incorporar un nuevo modelo de justicia premial.

III. JUSTIFICACIÓN DE LA INICIATIVA

De acuerdo con los temas fundamentales enunciados en el punto anterior, la propuesta de reforma a la ley presenta el siguiente contenido:

3.1. Supresión de la fijación provisional de la pretensión

CONSULTAR GRÁFICO EN FORMATO PDF

Fuente elaborada por la Fiscalía General de la Nación. 2016.

Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales

El actual esquema del proceso de extinción de dominio está compuesto por dos etapas claramente diferenciadas: la etapa inicial, cuyo trámite es competencia de la Fiscalía General de la Nación, y una etapa de juzgamiento, cuyo curso es competencia del juez de conocimiento. En cuanto a la etapa inicial, esta se encuentra integrada a su vez por una fase inicial, en la cual la Fiscalía investiga y recopila las pruebas del caso, y por la fijación provisional de la pretensión, donde la Fiscalía concentra la información obtenida en el curso de la investigación para garantizar el derecho de contradicción.

La experiencia de los fiscales de extinción de dominio ha demostrado que la fijación provisional de la pretensión es una institución procesal que no ha tenido un impacto positivo en términos de eficiencia, ya sea desde el punto de vista de la estrategia del fiscal y aún desde la defensa del afectado[1][1]. Su supresión consiste en recortar aproximadamente 75 días de trámite que actualmente componen la notificación, traslado para oposición, y límite para presentar el requerimiento de extinción de dominio. En el mismo sentido, es claro que la fijación provisional de la pretensión no guarda armonía con la naturaleza constitucional y patrimonial de la acción de extinción de dominio, donde la Fiscalía General de la Nación actúa como demandante, con su propio acervo probatorio, y con una pretensión ante el juez de conocimiento, encaminada a declarar el origen ilícito de uno o más bienes patrimoniales con la consecuente extinción del derecho de dominio.

Es importante reiterar que el legislativo tiene la posibilidad de regular procesos judiciales a partir de su facultad de configuración. Debe entenderse que el proceso de extinción de dominio es el resultado de un tipo de acción constitucional y patrimonial, y como tal no es factible pretender que su trámite esté integrado por los mismos elementos que componen el proceso penal o el disciplinario. Sobre este tema la jurisprudencia de la Alta Corporación ha señalado lo siguiente:

¿En reiterada j urisprudencia esta corporación ha sostenido que en virtud de la cláusula general de competencia prevista en los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al legislador regular los procedimientos judiciales. En ejercicio de tal facultad, puede definir las ritualidades propias de cada juicio, la competencia de los funcionarios para conocer de determinados asuntos, los recursos, los términos, el régimen probatorio, los mecanismos de publicidad de las actuaciones, etc. Esta potestad legislativa en materia de procedimientos ha sido juzgada como amplia, de manera que el Congreso de la República cuenta con un significativo ámbito de discrecionalidad y ciertas prerrogativas de valoración¿.[2][2]

En la exposición de motivos que fue radicada con el proyecto de ley se enfatiza en que el nuevo esquema del proceso de extinción de dominio preserva las garantías fundamentales, y en esa medida, se cumple con los criterios establecidos por la jurisprudencia en cuanto la supresión de la fijación provisional de la pretensión, agiliza notablemente los tiempos del proceso, pero sin llegar a afectar las garantías procesales del afectado. Frente a esto, el afectado podrá ejercer oposición durante la etapa del juicio con un juez imparcial. Concretamente los criterios establecidos por la Corte Constitucional[3][3] atañen a la razonabilidad y la proporcionalidad en la limitación al derecho de defensa, y que en el tema de extinción de dominio se explican de la siguiente manera:

Razonabilidad: El fundamento ontológico de esta propuesta parte del presupuesto que la acción de extinción de dominio versa sobre bienes que puedan ser ilícitos, y en ese marco no se trata de establecer la responsabilidad de un individuo, sino de determinar si procede o no la extinción del derecho real de dominio sobre bienes. Se trata entonces de un proceso que es diferente en su concepción al proceso penal o disciplinario y en esa medida se considera factible establecer un esquema procesal distinto que atienda a la finalidad de la acción y que además mejore los tiempos de investigación.

Proporcionalidad: La supresión de la fijación provisional de la pretensión es una medida proporcional toda vez que agiliza los tiempos del proceso y elimina una figura que no ha sido efectiva durante la vigencia de la Ley 1708 de 2014, pero sin llegar a afectar las garantías o el debido proceso del afectado en el entendido que podrá ejercer con toda amplitud su derecho de oposición en el juicio.

Necesidad: El proyecto de ley presentado al legislativo tiene como uno de sus ejes centrales la necesidad de imprimir mayor celeridad en la actuación. Se busca con esto que la persecución de los bienes que puedan estar en alguna de las causales de extinción de dominio sea efectiva y oportuna, logrando el propósito de afectar el patrimonio ilícito de las organizaciones criminales y grupos delictivos que sustentan su operación a partir de sus finanzas. Sobre este tema, en la exposición de motivos se hizo referencia a la siguiente jurisprudencia:

¿De este modo, la Corte ha admitido que algunas garantías procesales, -y entre ellas el derecho de defensa y...

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