Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 270 de 2017 Senado, 066 de 2016 Cámara
por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil. Bogotá, D. C., 10 de octubre de 2017.
Doctor
ROOSVELT RODRÍGUEZ RENGIFO
Presidente
Comisión Primera Permanente Constitucional
SENADO DE L A REPÚBLICA
Ciudad
Referencia: Informe de ponencia para primer debate del Proyecto de ley número 270 de 2017 Senado, 066 de 2016 Cámara, por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil.
Respetado Presidente:
En cumplimiento a la designación hecha por la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional del Senado, por medio de la presente rendimos informe de ponencia para primer debate del Proyecto de ley número 270 de 2017 Senado, por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil, con el fin de que se ponga a consideración para discusión de la Honorable Comisión Primera del Senado de la República.
El informe contiene los siguientes acápites:
I. Trámite de la iniciativa
II. Objeto del proyecto de ley
III. Marco constitucional y legal
IV. Justificación del proyecto de ley
V. Contexto legal y jurisprudencial
VI. Derecho comparado
VII. Conclusión
VIII. Pliego de modificaciones
IX. Proposición
I. TRÁMITE DE LA INICIATIVA
El 4 de agosto de 2016 se radicó en la Secretaría General de la Cámara, el Proyecto de ley número 066 de 2016 Cámara, ¿Por medio de la cual se ref orma y adiciona el Código Civil¿, a iniciativa de los congresistas, honorable Representante Rodrigo Lara Restrepo, honorable Representante Carlos Abraham Jiménez López, honorable Representante José Ignacio Mesa Betancur, honorable Representante Jorge Enrique Rozo Rodríguez.
La iniciativa fue publicada en la Gaceta del Congreso número 602 de 2016 y fue remitido a la Comisión Primera para su estudio, pues de conformidad con la Ley 3ª de 1992, la clase de asuntos que pretende regular este proyecto de ley son conocidos por esta célula administrativa. Por designación de la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara, del 5 de septiembre de 2016, fue nombrado como ponente para primer debate el Representante Rodrigo Lara Restrepo.
El 6 de diciembre de 2016 la Comisión Primera de la Cámara aprobó el Proyecto de ley número 066 de 2016 Cámara, por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil, con un total de veintidós (22) votos a favor y uno (1) en contra. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso número 161 de 2017. Mediante comunicación de la misma fecha notificada el 7 de diciembre y, conforme a lo señalado en el artículo 174 de la Ley 5ª de 1992, fuimos designados como ponentes para segundo debate, el honorable Representante Rodrigo Lara Restrepo ¿Coordinador¿ y honorable Representante Élbert Díaz Lozano.
El día 20 de junio del 2017 la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el Proyecto de ley número 066 de 2016 Cámara, por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil.
Por designación de la Mesa Directiva de la Comisión Primera de Senado, del 31 de agosto de 2017 fue nombrado como ponente del Proyecto de ley número 270 de 2017 Senado, el honorable Senador Germán Varón Cotrino.
II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
Este proyecto de ley, tal como fue aprobado en primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, había propuesto ampliar la libertad que dispone el causante para testar mediante la reducción de las legítimas a la cuarta parte de la masa sucesoral además de la eliminación de la cuarta parte de mejoras, y ello implica la modificación de varios artículos del Código Civil. Tenía la finalidad de permitir la libre disposición de las tres cuartas partes de los bienes, sin afectar las asignaciones forzosas, como son la porción conyugal y los alimentos que se deben por ley.
En el segundo debate de la Cámara se modificó la propuesta inicial y se limitó el cambio de las reglas de la liquidación de las sucesiones a la eliminación de la cuarta de mejoras contemplada en la actual legislación en caso de que la sucesión tenga descendientes, de modo que en cualquier caso la masa sucesoral sea dividida por partes iguales en dos mitades, una destinada a los legitimarios y la otra para la libre destinación que quiera darle el causante a sus bienes. Estas modificaciones de la Plenaria de la Cámara las compartimos plenamente y las recogemos en la presente ponencia con algunos cambios.
Igualmente, se consagró una excepción a las asignaciones forzosas que existen para testar cuando se trate de casos de pequeña propiedad rural, con el fin de evitar la fragmentación excesiva de las tierras en microfundios. En consecuencia, quedarían eximidas del régimen de legítimas, las sucesiones testadas de predios rurales cuya extensión sea inferior o equivalente a cinco (5) Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[1][1], en este escenario se tendría la posibilidad de testar libremente sin perjuicio de las asignaciones forzosas.
III. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL
Uno de los pilares básicos de la Constitución Política de 1991 es la familia, pues constituye el núcleo fundamental de la sociedad. En virtud de lo cual reconoce la protección del Estado y de la sociedad a la familia, la inviolabilidad de la honra, dignidad e intimidad familiar y la igualdad de derechos y deberes de la pareja y todos los hijos habidos en el matrimonio o fuera de él (artículo 42 C.P.).
Como parte de las obligaciones y derechos que tiene la familia, el Código Civil prevé como un modo de adquirir el dominio, la sucesión por causa de muerte, esta puede realizarse de manera testada o intestada. Específicamente, la palabra testamento trae su origen en la frase latina ¿testatio mentis¿, o sea, testimonio de la voluntad. Así las cosas, de acuerdo con el artículo 1055 del Código Civil, ¿el testamento es un acto más o menos solemne, en que una persona dispone del todo o de una parte de sus bienes para que tenga pleno efecto después de sus días, conservando la facultad de revocar las disposiciones contenidas en él mientras viva. Según el artículo 1059 del mismo Código, el testamento es un acto de una sola persona, y agrega en su inciso 2°, que `serán nulas todas las disposiciones contenidas en el testamento otorgado por dos o más personas a un tiempo, ya sea en beneficio recíproco de los otorgantes o de una tercera persona¿¿[2][2]. Por lo tanto, al ser un acto jurídico unilateral, esta debería ser solamente expresión de la libertad para producir efectos y no estar restringida por el ordenamiento jurídico y las limitaciones que impone el ordenamiento jurídico respecto de las asignaciones forzosas deben ser proporcionales a las finalidades que se persiguen. Como se dijo, de un lado está el respeto por la familia como núcleo de la sociedad y el correspondiente derecho de adquirir el dominio de los bienes del causante vía sucesoral, y del otro, la libertad del testador para la disposición de sus bienes, cuyo derecho resaltamos en este proyecto, con el fin de propender por la no difuminación de sus bienes en manos de sus herederos y evitar la excesiva fragmentación de la propiedad que puede incidir negativamente en el desarrollo económico del país y de los propios destinatarios de los bienes como se explica en el siguiente acápite. Y creemos que ese equilibrio entre los respectivos derechos y valores en juego se logra con la propuesta de que en cualquier caso, haya descendientes o no, se le permita al testador disponer de la mitad de la masa sucesoral, lo que se logra con la eliminación de la cuarta de mejoras como asignación forzosa testamentaria en caso de que existan descendientes, tal como se aprobó en plenaria de la Cámara de Representantes.
IV. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
Nuestra ley de sucesión proviene del Código Civil francés de 1804. Se trata de una legislación heredada que responde a motivaciones propias de la coyuntura histórica de la Francia revolucionaria, donde se requería usar la sucesión de la familia tradicional como instrumento de división y fragmentación de la tierra, base y sustento del poder aristocrático en el antiguo régimen[3][3]. Semejante orden de justificación no solo no se congracia con las necesidades de la sociedad actual colombiana sino que, como veremos, puede resultar lesivo en términos económicos, sociales y medioambientales.
Así las cosas, existen dos limitaciones económicas de restricciones a la libertad de testamento. En primer lugar, la obligatoriedad en la distribución de la riqueza entre los hijos implica una ineficiente asignación de los recursos, lo cual reduce el bienestar social y la riqueza de la sociedad en general, pues implica el fraccionamiento de los activos de la familia e impide la obtención de mejores resultados económicos. En segundo lugar, la obligación en la distribución de la herencia le impone a la sociedad un costo de oportunidad en términos de no sacar el mayor provecho de sus recursos.
1. L a libertad de testamento y el desarrollo rural
a) La tierra en Colombia: informalidad y derechos de propiedad
En Colombia existen alrededor de 22 millones de hectáreas aptas para el uso agrícola, de las cuales únicamente se emplea el 24%. El total del área se encuentra concentrada en propiedades de tamaño grande (52%), mientras que los microfundios, que representan el 80% de los predios, únicamente tienen una participación del 10% (Cuadro 1).
Cuadro 1: Distribución de la propiedad
CONSULTAR CUADRO EN ORIGINAL IMPRESO O EN FORMATO PDF
Fuente: Leibovich, Botello, Estrada & Vásquez (2013)[4][4]. Proyecto de tierras.
Del total de propiedades, cerca de un 45% son informales de acuerdo con el informe presentado por la OCDE[5][5]. Este fenómeno se acentúa en los hogares rurales más pobres, pues en el primer quintil de ingreso, la informalidad es mayor al promedio nacional, mientras en el quintil de mayores ingresos asciende a 11%. Particularmente, las áreas con mayor informalidad se encuentran en municipios ubicados en regiones recientemente colonizadas y con baja presencia...
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