INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 453 DE 2021 SENADO / 133 DE 2020 CÁMARA, por el cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarías de Familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 31 Mayo 2021 |
| Número de Gaceta | 546 |
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AÑO XXX - Nº 546 Bogotá, D. C., lunes, 31 de mayo de 2021 EDICIÓN DE 23 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
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G a c e t a d e l C o n g r e s o
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Gaceta del congreso 186 Lunes, 25 de abril de 2016 Página 1
PROYECTOS DE LEY
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AÑO XXV - Nº 186 Bogotá, D. C., lunes, 25 de abril de 2016 EDICIÓN DE 36 PÁGINAS
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PROYECTO DE LEY NÚMERO 163 DE 2016
SENADO
por medio de la cual se expide la ley del actor para
garantizar los derechos laborales, culturales y de
autor de los actores y actrices en Colombia.
CAPÍTULO I
Objeto, ámbito de aplicación y deniciones
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por ob-
jeto establecer un conjunto de medidas que garanticen
el ejercicio de la actuación como una profesión en Co-
lombia, protegiendo los derechos laborales, culturales
y de autor de los actores y actrices en sus creaciones,
conservación, desarrollo y difusión de su trabajo y
obras artísticas.
Artículo 2°. Ámbito de la ley. La presente ley regula
lo concerniente a la actuación como profesión, derechos
laborales y oportunidades de empleo, derechos de autor,
difusión del trabajo de los actores y régimen sancionato-
rio, entre otros; brindando herramientas para dignicar
esta labor por sus aportes culturales a la nación.
Parágrafo. La presente ley rige para todo tipo de
producciones o actividades que requieran de actores y
actrices para su realización, bien sean escénicas, tea-
trales, audiovisuales, sonoras o de doblaje.
Artículo 3°. Actor o actriz. Se considera actor para
efectos de esta ley, aquel creador que se sirve de su cuer-
po, su voz, su intelecto y su capacidad histriónica para
crear personajes e interpretaciones en producciones tea-
trales y todo tipo de expresiones artísticas y realizaciones
audiovisuales, radiales y demás medios. El actor o actriz
es titular de derechos morales y patrimoniales de autor.
Artículo 4°. Actor profesional. Para efectos de esta
ley se entiende por actor profesional aquel actor o ac-
triz que acredite alguno de los siguientes requisitos:
i) Título profesional de maestro en artes escénicas
o títulos anes;
ii) Experiencia de trabajo actoral mayor de diez
(10) años acumulados y certicados en cualquier me-
dio escénico o audiovisual, avalada por el Comité de
Acreditación Actoral;
iii) Combinación entre educación informal, técni-
ca o tecnológica y, experiencia de trabajo actoral mí-
nimo de cinco (5) años acumulados y certicados en
cualquier medio escénico o audiovisual, avalada por el
Comité de Acreditación Actoral.
Artículo 5°. Ensayo, caracterización, actividad pre-
paratoria y conexa a la creación de personajes. Es toda
actividad propia de la actuación, mediante la cual el
actor o actriz prepara la creación o caracterización del
personaje, ensaya la realización de la obra, investiga,
estudia, memoriza guiones y realiza cualquier otra acti-
vidad relacionada con el mismo, en el lugar de trabajo
y fuera de él.
Artículo 6°. Creaciones artísticas como patrimo-
nio cultural. Las creaciones artísticas de los actores,
como agentes generadores de patrimonio cultural de
la nación, contribuyen a la construcción de identidad
cultural y memoria de la nación. De acuerdo con lo an-
terior, el trabajo de los actores profesionales debe ser
protegido y sus derechos garantizados por el Estado.
Las producciones dramáticas en cine, televisión, teatro
y otras formas de lenguaje escénico o audiovisual son
bienes de interés cultural.
Artículo 7°. Roles en creaciones artísticas. Entién-
dase por creaciones artísticas:
– Rol protagónico: Personaje interpretado por un
actor o actriz, alrededor del cual gira la trama central
de la producción.
– Rol coprotagónico o antagónico: Personaje inter-
pretado por un actor o actriz que, teniendo su propia
historia dentro de la trama, esta gira alrededor de los
protagonistas.
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER
DEBATE AL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 453 DE 2021 SENADO / 133 DE
2020 CÁMARA
por el cual se regula la creación, conformación
y funcionamiento de las Comisarías de Familia,
se establece el órgano rector y se dictan otras
disposiciones.
PONENCIAS
Al respecto, es importante traer a colación que la Corte Constitucional ha señalado que “La Sala
considera que existe un deber especial de protección a la familia y, dentro de ella, a quienes por
alguna condición son más vulnerables y requieren de medidas de protección reforzada. Señaló que
la unidad y armonía familiar deben ser salvaguardados, entre otras medidas, a través del ejercicio
está obligado a consagrar una normativa que permita investigar y sancionar cualquier tipo de
violencia al interior de la familia.”
3Subrayado fuera de texto.
Conforme con el Informe “Segunda Vigilancia Superior a las Comisarías de Familia"4liderado por
la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia
y USAID, en Agosto de 2019, se realizaron las siguientes recomendaciones para el mejoramiento de
las Comisarías en el marco del Pacto Interinstitucional para la Construcción Colectiva de la Reforma
a las Comisarías de Familia, del cual se retomaron las que se relacionan a continuación:
●Naturaleza. Concentrar la atención de VIF; mantener el orden municipal, garantizar autonomía;
contar con protocolos, régimen salarial especial y personal con formación interdisciplinaria;
estipular recursos de destinación específica y asignar recursos adicionales y finalmente,
desarrollar sistemas de información teniendo en cuenta que los informes de la Procuraduría están
desactualizados desde el 2011, en 93 de cada 100 casos de violencia de género se profiere una
medida de protección definitiva, y no se tiene información sobre su efectividad, y la base de
datos manejada por el ICBF para la inscripción de las Comisarías existentes, está desactualizada
desde el 2011 en un 45%.
●Funciones. Delimitar las competencias asignadas a las Comisarías de familia, jueces de familia
y los defensores de familia en materia de violencia intrafamiliar. Se definió un carácter híbrido
de las Comisarías de Familia, considerando que es una entidad que pertenece al poder ejecutivo
(depende de las alcaldías y concejos municipales) y tiene funciones jurisdiccionales. Esto
implica un problema técnico y de contradicciones con el orden constitucional y operativo, en la
medida que no tienen la estructura administrativa y una política para ejecutarlas como se debe.
●Financiamiento. Garantizar una fuente de ingresos obligatoria para las Comisarías y contar con
dotación de suministros e infraestructura adecuada, destinar recursos para el mejoramiento de
las jornadas móviles. Lo anterior, en consideración a que no pertenecen a ningún ente del nivel
nacional sino que dependen de los gobiernos locales. Existe un vacío en la ley, no se consagra
parámetro alguno sobre la infraestructura, dotación y servicios públicos necesarios para la
prestación del servicio de forma adecuada.
●Equipos de trabajo. Disponer del personal necesario de manera permanente, contar con el
equipo interdisciplinario, superar la provisionalidad tanto de los comisarios como del equipo
interdisciplinario e incentivar que ingresen al régimen de carrera administrativa, continuar con
la formación y capacitación de estos funcionarios, clarificar las funciones que debe cumplir el
equipo interdisciplinario, aumentar la planta de personal con vinculación de personal durante
todo el año y que certifican capacitación en derechos de las víctimas, rutas de seguimiento y
4 https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/Segunda%20Vigilancia%20Procuraduria%20 -
%20PDF%20Final.pdf
INFORME DE PONENCIA PARA EL PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NO.
453 DE 2021 SENADO / 133 DE 2020 CÁMARA
“POR EL CUAL SE REGULA LA CREACIÓN, CONFORMACIÓN Y
FUNCIONAMIENTO DE LAS COMISARÍAS DE FAMILIA, SE ESTABLECE EL
ÓRGANO RECTOR Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
Respetado señor Presidente:
Atendiendo la designación que nos hiciera la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Honorable
Senado de la República como ponente y de conformidad con lo dispuesto en la Constitución
Política y en la Ley 5ª de 1992, nos permitimos rendir Informe de Ponencia Positiva para
Primer Debate en Senado al Proyecto de Ley del asunto.
I. OBJETO DEL PROYECTO
La iniciativa busca facilitar, ampliar y garantizar el acceso a la justicia, mediante una atención
especializada e interdisciplinaria, con el fin de prevenir, proteger, restablecer, reparar y garantizar los
derechos de quienes hayan sido víctimas de violencia en el contexto familiar o estén en riesgo.
El proyecto de ley establece el objeto misional de las comisarías de familia; la naturaleza jurídica, los
principios rectores de las Comisarías de Familia, y la estructura institucional de las Comisarías de
Familia.
Asimismo, contiene las funciones de las Comisarías de Familia; las medidas que pueden adoptar los
comisarios y comisarías de familia; el funcionamiento de las Comisarías de Familia; gobernanza y
transparencia; e inspección, vigilancia y control de las Comisarías de Familia.
II. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
De acuerdo con los autores del Proyecto de Ley, se han realizado diferentes estudios sobre el
desempeño y rol institucional de las Comisarias de Familia, donde se han identificado problemas
estructurales como: 1) Diseño institucional; 2) Dificultades para su buen desempeño; y 3) Carencia
de un sistema de información.
1
En la exposición de motivos de la iniciativa se resalta que entre los problemas del diseño institucional
de las Comisarías, se encuentran: las funciones de las Comisarías de Familia desborda la capacidad
operativa; presupuesto; la estructura jurídica como entidad; los equipos de trabajo; la precarización
de las condiciones laborales; la inexistencia de un ente rector; y deficiencias en la prevención,
atención y garantía efectiva de derechos de las víctimas de la violencia en el contexto familiar y de
las violencias por razones de género. Asimismo, se identificaron dificultades en el desempeño de las
Comisarías de Familia, relacionadas sobre todo con la baja calidad en la atención, la inexistencia de
instalaciones adecuadas para la garantía de los derechos de las personas usuarias, la falta de
incorporación de los enfoques de derechos y género, entre otros.
2
1
Gaceta del Congreso 672, martes 11 de agosto de 2020.
2
Ibid
Página 2 Lunes, 31 de mayo de 2021 Gaceta del Congreso 546
violencia de género en el contexto intrafamiliar. El 34% - carrera administrativa, el 85% -
provisionalidad y el 3% -prestación de servicios. El 75% devengan una remuneración menor a
2.000.000. Solo 6 de 118 cuentan con el equipo interdisciplinario, el 3% de los entes territoriales
cuentan con un equipo interdisciplinario.
●Ente rector. Contar con un coordinador a nivel nacional y definir lineamientos técnicos
estandarizados con enfoque territorial y diferencial. Solo el 57% de las Comisarías de Familia
consultadas cuentan con manuales o lineamientos para su funcionamiento. El 15% de los
funcionarios entrevistados no cuentan con protocolos para la atención de casos de violencia
contra mujeres y NNA y un 6% adicional no responde.
●Coordinación interinstitucional. Eliminar la figura de intermunicipalidad, mejorar la
coordinación en el ámbito territorial y procurar efectiva participación. Adicionalmente, la falta
de claridad de las funciones, el abuso de la subsidiariedad y la debilidad en la información. Sólo
27 de cada 100 casos conocidos por las Comisarías son remitidos a la Fiscalía para su
judicialización; frente a minorías étnicas,sólo el 58% de las Comisarías tiene coordinación con
autoridades indígenas y el 27% con consejos comunitarios afro.
De otra parte, de acuerdo con las cifras de Medicina Legal5, para el año 2019 según la variable ciclo
vital, para el delito de violencia intrafamiliar, se presentaron en total 77.303 casos distribuidos de la
siguiente forma: (00 a 05) Primera Infancia 2,259 casos, (06 a 11) Infancia 3,582 casos, (12 a 17)
Adolescencia 5,759 casos, (18 a 28) Juventud 25,705 casos, (29 a 59) Adultez36,733 casos y (Más
de 60) Adulto Mayor 3,265 casos.
Según las cifras de la Dirección de Investigación Criminal e Interpol de la Policía Nacional6, Grupo
de Información de Criminalidad, durante el año 2020 se registraron 113. 567 casos discriminados así,
87.803 casos en mujeres, 25756 en hombres y 8 en blanco. Estos mismos casos se distribuyen por
edad así, 100.469 casos en adultos, 6846 casos en menores, 3729 casos en adolescentes y 2523 en
blanco.
Para el año 2021, durante el periodo comprendido entreenero y abril, se han presentado 36.185 casos.
Segmentados de la siguiente manera: 27738 casos en mujeres, 8443 en hombres y 4 en blanco; por
edad, 33.658 casos en adultos, 1431 en menores, 1092 en adolescente y 4 en blanco.
Las anteriores cifras, muestran un incremento de casos y denuncias equivalente al 47% entre el 2019
y el 2020.
III. MARCO JURÍDICO
5https://www.medicinalegal.gov.co/documents/20143/535304/7-
Violencia+intrafamiliar.+Colombia%2C+2019.xlsx/26631780-ee0e-bd03-561f-0f887e27a459
6https://www.policia.gov.co/grupo-informacion-criminalidad/estadistica-delictiva
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y
la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.”
Subrayado fuera de texto.
Artículo 42.
“La familia es el núcleo fundamental de la sociedad. Se constituye por vínculos
naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer
matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla.
El Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la familia. La ley podrá
determinar el patrimonio familiar inalienable e inembargable. La honra, la dignidad y
la intimidad de la familia son inviolables.
Las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y
en el respeto recíproco entre todos sus integrantes.Cualquier forma de violencia en la
familia se considera destructiva de su armonía y unidad, y será sancionada conforme a
la ley...” Subrayado fuera de texto.
Leyes
“Creación, composición y reglamentación. Todos los municipios contarán al menos con
una Comisaría de Familia según la densidad de la población y las necesidades del
servicio. Su creación, composición y organización corresponde a los Concejos
Municipales.
Las Comisarías de Familia estarán conformadas como mínimo por un abogado, quien
asumirá la función de Comisario, un psicólogo, un trabajador social, un médico, un
secretario, en los municipios de mediana y mayor densidad de población. Las
Comisarías tendrán el apoyo permanente de la Policía Nacional.El Gobierno Nacional
reglamentará la materia con el fin de determinar dichos municipios.” Subrayado fuera
de texto.
IV. EL PLIEGO DE MODIFICACIONES PROPUESTO
Reconocemos la importancia de la iniciativa, teniendo en cuenta el deber especial de protección a la
familia. Sin embargo, consideramos pertinente hacer las siguientes modificaciones:
1. Modificación Título
Se modifica el término “el” por “la”
2. Modificación los artículos 1 y 2
Se elimina el texto “en el artículo 5º” de los artículos 1 y 2, teniendo en cuenta que el objeto de la ley
y el misional de las Comisarías no se pueden enmarcar en un solo artículo.
3. Modificación al artículo 4o
Teniendo en cuenta el artículo 4º - Principios Rectores- del Proyecto de Ley, se sugiere una
modificación en la redacción en el inciso dos del numeral 1o. Se elimina la frase “tiene la obligación”
y se corrige la palabra “deberá”, con el fin de dar mayor claridad en la redacción.
Asimismo, consideramos importante unificar el lenguaje respecto a los términos “contexto”, “marco”
y “ámbito”, por este motivo se sugiere acoger el término “contexto” en el numeral 3o del artículo en
mención, con el fin de dar mayor claridad.
Por otro lado, en el numeral 5o, se introduce la frase “dentro del marco de la misma”, teniendo en
cuenta que el comisario o comisaria de familia debe interpretar las leyes de conformidad con la
Constitución Política y los Tratados Internacionales ratificados por Colombia y aquellosque hacen
parte del Bloque de Constitucionalidad, orientado al cumplimiento de sus funciones.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional en la Sentencia T-446-13, señaló:
(...) la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación del
ordenamiento jurídico no es absoluta, pues un primer límite se encuentra en el
derecho de toda persona a recibir el mismo tratamiento por parte de las autoridades
judiciales. De hecho, en el ámbito judicial, dado que como se dijo, los jueces
interpretan la ley y atribuyen consecuencias jurídicas a las partes en conflicto, “la
igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además
una igualdad en la interpretación y la aplicación de la ley.”7
Asimismo, y con el ánimo de incluir otros tipos de discriminación, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 1482 de 2011 y la Ley 1752 de 2015, se sugiere en
el numeral 8o cambiar los términos “su” por “la”, adicionar los términos “etnia, raza, religión,
ideología política o filosófica”, y eliminar el texto “pertenencia étnica”
Por otro lado, se realiza la modificación en el numeral 11o, con el fin de unificar el lenguaje respecto
a los términos “contexto”, “marco” y “ámbito” que contiene la iniciativa. Se sugiere suprimir la frase
“marco de la” por “contexto”, con el fin de dar claridad.
7 https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/T-446-13.html
4. Modificación al artículo 5o
Teniendo en cuenta que el artículo 5o de la iniciativa legislativa no sólo hace referencia a la
competencia de los comisarios y comisarias de familia, sino también, a la competencia de los
Defensores y Defensoras de Familia, se sugiere modificar el epígrafe del artículo en mención,
suprimiendo el texto “DE LOS COMISARIOS Y COMISARIAS DE FAMILIA”, con el fin de dejar
más amplio el mismo “COMPETENCIA”.
En el inciso primero del artículo antes señalado, se corrige la palabra “comisarías” por “comisarias”,
se elimina el texto “de la familia” por “núcleo familiar”, asimismo, se elimina el término “grupo” por
“núcleo”, con el fin de adoptar la definición referida en la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia,
SP 2251-2019, en la cual señaló:
(...) A fin de clarificar cuando existe ese núcleo, la Sala acudió al concepto de unidad doméstica,
determinada, por lo menos, a partir de la convivencia de la víctima y el victimario "bajo un mismo
techo" y las relaciones de afecto existentes en razón de la coexistencia.
Pero más allá de esa alusión al "mismo techo", la Corte enfatizó en que el núcleo familiar ha de
definirse a partir de la comunidad de vida, la cual implica, entre otras circunstancias, cohabitación,
colaboración económica personal en las distintas circunstancias de la existencia, así como
convivencia permanente, traducida en duración, constancia y perseverancia en esa forma de vida en
común.
La comunidad de vida, para la Sala ha de articularse con el concepto de unidad doméstica, pues "no
se trata de asegurar la tranquilidad y armonía de la familia in extenso, sino del hogar en concreto,
palabra que se refería al sitio donde se reunía la familia para calentarse y alimentarse". Con ello,
se lee en la sentencia, la noción de unidad familiar corresponde establecerla a partir de "reconocer
una realidad social constitucionalizada, de modo que se circunscribe a quienes comparten un techo",
ya que "no son los vínculos biológicos o consanguíneos los que articulan la unidad familiar
doméstica, sino la comunidad integrada…”
De igual manera, se sugiere la eliminación del literal c), el cual vincula a las personas con las que se
sostiene o se haya sostenido una relación de pareja, cohabitacional o no, por cuanto desborda el marco
constitucional de familia y el criterio de familia desarrollado en la jurisprudencia constitucional.
La Constitución Política en su artículo 42 establece que cualquier forma de violencia en la familia se
considera destructiva de su armonía y unidad, y será sancionada conforme a la ley. Al respecto, es
importante tener en cuenta lo establecido por la Corte Suprema de Justicia respecto al núcleo familiar,
en el cual se debe presentarcohabitación, colaboración económica personal, convivencia permanente,
entre otros aspectos.8
Por otro lado, es importante tener en cuenta que la conducta de violencia intrafamiliar se circunscribe
a la violencia física o el maltrato psicológico que lesiona el núcleo familiar, es decir, se encuentra
dirigida a los miembros que integran la unidad doméstica o de lo contrario estas conductas pueden
8 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, SP 2251-2019
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