Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 200 de 2012 senado
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 200 DE 2012 SENADO. por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias.
Bogotá, D. C., 28 de mayo de 2012
Doctor
BERNARDO MIGUEL ELÍAS VIDAL
Presidente
Comisión Tercera de Senado
Ciudad
Ref.: Ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 200 de 2012 Senado, por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias.
Honorable Presidente:
En cumplimiento del encargo hecho por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera del Senado de la República y de conformidad con lo establecido en la Ley 5a de 1992, nos permitimos rendir informe de ponencia para primer debate ante la Comisión Tercera del Senado de la República al Proyecto de ley número 200 de 2012 Senado, por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias:
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Problemática
Un régimen efectivo de garantías mobiliarias, puede aportar notables beneficios económicos, fomentando financiación para la creación y expansión de las empresas e incrementando el comercio.
Los estudios que inspiraron la redacción de este proyecto de ley identificaron que el sistema de garantías en Colombia, adolecía de numerosos problemas normativos. En efecto, se advirtió la fragmentación del sistema no solo desde el punto de vista de las normas que lo componen, sino también en aspectos tales como el registro y la publicidad registral.
Si Colombia carece de un sistema efectivo de acceso al crédito, no solo se perjudica el crecimiento de la empresa como fuente generadora de riqueza y de empleo, sino que también se afecta a los consumidores de bienes y servicios, en la medida en que los altos costos de financiación terminan trasladándose al precio de los bienes y servicios.
Los bienes muebles que pueden garantizar préstamos incluyen inventarios, maquinaria, cosecha, ganado y cuentas por cobrar; la constitución de una garantía sobre bienes muebles típicamente se ha implementado a través del contrato de prenda, la prenda es limitada por la ley a pocas operaciones de crédito y a escasos tipos plenamente identificables de bienes muebles.
Asimismo, las normas sobre prenda establecen costos de documentos públicos que son altos con relación con los montos comunes de los créditos con garantías mobiliarias.
Adicionalmente, el sistema de registro de los contratos de prenda y de fiducias en garantía no proporciona medios públicos y de bajo costo para averiguar si existen gravámenes previos sobre los bienes.
La ejecución es onerosa y demora largo tiempo y la mayoría de los bienes muebles se deprecian antes de que puedan ser recuperados y vendidos para pagar un préstamo en mora o garantizan créditos muy pequeños con relación a los altos costos de ejecución que la ley determina.
Estos problemas legales tienen su fuente en las normas sobre prenda del Código Civil y del Código de Comercio y se combinan con registros ineficientes y con procedimientos de ejecución costosos, para limitar y encarecer el acceso al crédito garantizado por bienes muebles.
Estas dificultades tienen un impacto económico importante en el acceso a crédito de los individuos y de los empresarios que no son dueños de propiedades inmuebles. En Colombia, como en muchos países, se ha tendido a suplantar los problemas legales para garantizar créditos con bienes muebles a través de la exigencia, directa o indirecta, de otorgar garantías sobre propiedades inmuebles o derechos personales.
El sistema de garantías a su vez debe estar respaldado por un sistema de ejecución eficaz y eficiente, así como por la existencia de un régimen adecuado de insolvencia empresarial, en el que se respeten los derechos de los deudores y los acreedores involucrados en las relaciones de crédito.
Hoy Colombia cuenta con un adecuado régimen de insolvencia pero no con uno eficiente de garantías. Este desequilibrio, es un motivo adicional a los antes mencionados y hace aún más necesaria la reforma que se propone mediante este proyecto de ley. En efecto, el régimen de la insolvencia y el régimen de las operaciones garantizadas tienen una interacción profunda, pese a que tienen diferentes problemas que resolver y persiguen distintos objetivos que pueden superponerse cuando los derechos regulados por el régimen de las operaciones garantizadas se ven afectados por la apertura de un procedimiento de insolvencia.
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Problemas en el marco jurídico actual
El proyecto busca actualizar el derecho de garantías mobiliarias colombiano y ajustarlo a los estándares internacionales, con el propósito de que más ciudadanos y pequeñas empresas tengan acceso al crédito. Mediante esquemas más ágiles y flexibles como los que se proponen en este proyecto de ley, las personas y compañías en general, pero en especial, las pequeñas y medianas empresas, podrán respaldar sus créditos con sus inventarios o sus cuentas por cobrar. Así las cosas, los empresarios recurrirán menos al crédito informal al tiempo que los bancos verán disminuido el riesgo al conceder dichos créditos.
Precisamente, una de las quejas recurrentes de los comerciantes es la imposibilidad de acceder fácilmente al crédito cuando no se dispone de activos colaterales que puedan ser objeto de garantía o cuando no se está dispuesto o en capacidad de ofrecer garantías personales.
El actual régimen legal requiere de una actualización, no solo porque el mismo resulta ser anacrónico, puesto que tiene 40 años de existencia, sino porque adicionalmente se presenta una dispersión normativa que dificulta su aplicación. Esta fragmentación se evidencia a su vez en la falta de unidad conceptual en el tema de garantías mobiliarias.
De otra parte, el sistema actual resulta rígido en su alcance al carecer de un enfoque funcional amplio que cobije de manera genérica a todas las modalidades de garantía mobiliaria en sus distintas formas contractuales, a todos los bienes y a todas las obligaciones susceptibles de garantía presentes o futuras.
De esta manera, a pesar de que el empresario tiene bienes que podrían servir para garantizar su crédito y acceder así a financiación en condiciones más favorables, no puede hacerlo porque el régimen jurídico colombiano lo permite de manera muy limitada.
La mayoría de los países desarrollados ya han incorporado en sus legislaciones sistemas modernos de garantías mobiliarias con muy buenos resultados y numerosos países emergentes se encuentran en proceso de hacerlo. China, Honduras y México son un buen ejemplo de ello. En este sentido, es importante resaltar la importancia de que Colombia logre actualizar sus normas de garantías mobiliarias con el fin facilitar a las pequeñas y medianas empresas el acceso al crédito y permitir así que estas puedan competir en condiciones de igualdad en los mercados internacionales.
El proyecto de ley apuntará a mejorar la competitividad de Colombia en el indicador de obtención de crédito de Doing Business, facilitará el acceso a recursos a través del aumento del crédito disponible y ayudará a la reducción del costo de financiación de las micro, pequeñas y medianas empresas.
Con este proyecto de ley, el Gobierno Nacional busca que más personas tengan acceso a crédito a unas tasas de interés más bajas. Lo anterior, por cuanto se espera que los bancos ofrezcan créditos más baratos en la medida que con el proyecto de ley, el riesgo de conceder créditos disminuiría ostensiblemente.
En efecto, la formalización del crédito también es una prioridad de este Gobierno, en la medida en que disminuye el valor del crédito y fortalece al sector productivo. Nuestras empresas necesitan crecer y para ello, se hace necesario que tengan acceso a fuentes de financiamiento. Muchas puertas se les han cerrado por no contar con garantías que aseguren el crédito. De esta manera, a pesar de que el empresario tiene bienes que podrían servir para garantizar su crédito y, en consecuencia, tener acceso a recursos económicos en unas condiciones más favorables, no puede hacerlo porque nuestro régimen jurídico no se lo permite. Y no lo permite porque es anacrónico y obsoleto. Esa fue la tarea que tuvo la comisión nombrada para el desarrollo del proyecto de ley, actualizar el derecho prendario colombiano y ajustarlo a los estándares internacionales.
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Qué hizo el Gobierno: Comisión
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Superintendencia de Sociedades conformaron una comisión de altos funcionarios y expertos juristas de reconocida trayectoria académica en diferentes áreas del derecho para que, con la asesoría de expertos internacionales, elaboraran este proyecto de ley que se ha presentado a consideración del honorable Congreso de la República. Será pues, un paso más en el avance, no solamente del derecho colombiano, sino del desarrollo empresarial (especialmente el de las micro, pequeñas y medianas empresas), actualmente envuelto en un círculo vicioso de restricción crediticia.
La comisión ad honórem que trabajó con el apoyo del Banco Mundial/IFC, es una instancia consultora de carácter técnico, foro de análisis y apoyo para la elaboración del proyecto de ley y quedó integrada, entre otros, por: el Superintendente Financiero, el Viceministro de Justicia, el Viceministro de Desarrollo, la Superintendente Delegada para Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia de Sociedades y el Vicepresidente Jurídico de Asobancaria.
La Presidencia de la comisión fue ejercida por el Viceministro de Justicia, Pablo Felipe Robledo...
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