Informe de Ponencia Segundo Debate Proyecto de Ley 243 de 2017 Cámara, 223 de 2017 Senado
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN SESIÓN PLENARIA AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 243 DE 2017 (CÁMARA) Y 223 DE 2017 (SENADO) por medio de la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017. Doctores:
Luis Eduardo Díaz Granados Torres
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Cámara de Representantes
Hernando José Padaui Álvarez
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
Honorables Presidentes:
En atención a la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y la Ley 5ª de 1992, rendimos ponencia para segundo debate en sesión plenaria al Proyecto de ley número 243 de 2017 (Cámara) y 223 de 2017 (Senado), por medio de la cual se efectúan unas modificaciones al presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2017.
1. PRESENTACIÓN E INFORME SOBRE PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY DE MODIFICACIONES PROYECTO DE LEY PRESENTADO PARA PRIMER DEBATE
1.1. Presentación por el Gobierno nacional del proyecto de ley
El pasado 29 de marzo el Gobierno nacional presentó a consideración de esta célula legislativa un proyecto de ley en el cual propuso modificar el presupuesto general de la Nación (PGN) aprobado para 2017. Como se recordará, la Ley 1815 que lo aprueba[1][1] no incluyó los ingresos estimados para 2017 por la Reforma tributaria estructural, puesto que esta reforma solo se aprobó en los últimos días de 2016[2][2]. Por esta razón, al aprobarse la primera ley no se contaba con el sustento legal para incorporar en el presupuesto el mayor recaudo esperado por la aplicación de la reforma[3][3]. Ahora que ya se cuenta, el Gobierno ha creído pertinente presentar este proyecto, en donde se incluyen y distribuyen presupuestalmente los nuevos recursos, de conformidad con lo previsto en las normas orgánicas que regulan esta materia.
Por otra parte, el Gobierno nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, también ha considerado oportuno modificar el presupuesto vigente de algunas entidades para agilizar el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y para fortalecer el crecimiento económico del país, que muestra señales de debilidad, mediante la ejecución del Plan Colombia Repunta (como se hizo en años anteriores con los planes de impulso a la productividad, PIPE 1 y PIPE 2). Este plan busca generar 765 mil empleos en el país, estimulando sectores estratégicos como vivienda, obras civiles y apoyo al sector privado en general.
Así, pues, el ejecutivo puso en consideración de esta corporación un proyecto de ley de modificaciones presupuestales por $7,7 billones que resultan de adicionar, reasignar, incorporar o sustituir algunas partidas del Presupuesto General de la Nación de 2017, tanto en el presupuesto de rentas como en el de apropiaciones. Según lo expuesto por el Ministro Cárdenas, el proyecto persigue los siguientes objetivos:
i) Registrar los cambios presupuestales derivados de la reforma tributaria, para que los nuevos recursos cuenten con título legal claro para su reglamentación, recaudo y programación por parte del Gobierno nacional y de las entidades territoriales, cuando este sea el caso. La Ley 1819 de 2016 estableció tributos y contribuciones no incorporados previamente en el PGN de 2017, como los siguientes:
¿ Artículo 165: Monotributo
¿ Artículo 200: Impuesto nacional al consumo
¿ Artículo 207: Impuesto nacional al consumo de bolsas plásticas.
¿ Artículo 209: Impuesto nacional al consumo de cannabis medicinal.
¿ Artículo 221: Impuesto nacional al carbono.
¿ Artículo 224: Contribución parafiscal al combustible.
¿ Artículo 239: Contribución nacional de valorización.
¿ Artículo 364: Contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico.
La reforma también revisó tarifas del impuesto a la renta, aumentó la tarifa general del IVA a 19%, creó rentas con destinación específica[4][4] y asignó recursos del IVA a financiar actividades y sectores específicos[5][5] que, además de favorecer la productividad, se espera tengan un impacto positivo sobre la equidad y la reducción de la pobreza, en sus diferentes mediciones;
ii) Asignar recursos a sectores con gran potencial de impacto sobre el crecimiento económico y la generación de empleo, en un entorno internacional de creciente incertidumbre, con el fin de apoyar el crecimiento y el empleo mediante la implementación del plan económico `Colombia Repunta¿, y
iii) Asignar recursos para reforzar el gasto social en educación y salud, y en programas como familias en acción, de Cero a Siempre y atención integral a la primera infancia, así como subsidios del servicio público de energía y gas, entre otros. Los ponentes creemos que este punto es fundamental puesto que cuando votamos por la reforma tributaria lo hicimos buscando no afectar el gasto social. En esta línea, esperamos que esta misma orientación se mantenga en este proyecto, si se tiene en cuenta que una parte importante de los recaudos de la reforma se destinarán a este propósito.
1.2. Sostenibilidad fiscal del proyecto de ley
En las reuniones sostenidas con el Ministro de Hacienda, nuestra primera inquietud se relacionó con la sostenibilidad fiscal del proyecto, pues, nos preocupaba el efecto sobre el cumplimiento de la Regla Fiscal con la que se comprometió el Gobierno nacional Central, GNC. Al respecto el Ministro nos informó que esta se cumpliría, puesto que los responsables de la política fiscal reci entemente revisaron algunos de los indicadores que afectan la programación fiscal de la actual vigencia, en especial los relacionados con los supuestos macroeconómicos utilizados para la formulación del PGN 2017, tal como se describieron en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2016, publicado en junio de ese mismo año, e hicieron los ajustes del caso en las cuentas fiscales.
Respecto a los indicadores relacionados con inflación¸ en junio del año pasado se proyectaba para 2017 un IPC del 4,0%, en la revisión más reciente se estima en 4,1%. De igual manera, para 2017 se modificaron las proyecciones de crecimiento del PIB y de su deflactor. El primero pasó de 3,5% en el MFMP a 2,5% actualmente, mientras que el segundo aumentó de 3,0% a 3,5%. El ajuste a la baja en el crecimiento esperado del PIB se explica por la desaceleración observada en el último semestre de 2016, que podría ser menor si se consideran los resultados del primer trimestre de 2017.
Y, se revisaron los supuestos sobre cuentas externas. En el MFMP 2016 se pronosticaba para 2017 un déficit de cuenta corriente de 5,4% del PIB (equivalente a USD 16.197 millones); ahora, con nueva información, se proyecta un desbalance externo de 3,6% del PIB (equivalente a USD 10.970 millones). Menor registro que se explica, principalmente, por un menor déficit de la renta de factores y un mayor ajuste de las importaciones. Respecto a la balanza comercial, para 2017 se estimaba una reducción del déficit comercial por el mayor incremento de las exportaciones, debido a la mejoría en los términos de intercambio y de las previsiones sobre la demanda externa, y el menor crecimiento de las importaciones en dólares FOB.
En materia fiscal, el balance del GNC también se ha modificado por la conjunción de los cambios ocurridos en las estimaciones de ingresos, gastos y ciclo permitido por la Regla Fiscal. Por una parte, respecto a lo aprobado en el PGN, ahora se prevén mayores ingresos netos por más de $4 billones que resultan de la combinación de dos factores que impactan en direcciones opuestas: incorporación en 2017 de las rentas derivadas de la reforma tributaria estructural ($6,1 billones), mayores dividendos de Ecopetrol e ISA ($569 mm) y aumento en los rendimientos financieros y otras fuentes ($525 mm), frente a una reducción estimada en los ingresos aprobados en el PGN por $2,9 billones, debido a la caída de los ingresos tributarios que esperaba recaudar la DIAN, $2,7 billones (diferentes a los de la reforma tributaria), de los ingresos no tributarios, $29 mm, y de los recursos de Fondos Especiales, $149 mm.
Así las cosas, en su reunión ordinaria del mes de marzo de 2017 el Comité Consultivo para la Regla Fiscal (CCRF), determinó que los riesgos que condujeron a fijar una meta puntual de déficit fiscal del GNC para este año se han reducido significativamente. Por esta razón, al analizar los insumos suministrados por los subcomités de PIB Potencial y Minero-Energético, el CCRF estimó que los parámetros utilizados son consistentes con un déficit máximo permitido del GNC de 3,6% del PIB para 2017, esto es, 0,3 pp más alto del que se había definido en la reunión de mayo de 2016.
En consecuencia, dado un requerimiento de déficit estructural de 2% del PIB, el CCRF le ha permitido al Gobierno nacional generar un déficit de 3,6% del PIB para el año 2017. Este mayor déficit fiscal autorizado por la Regla Fiscal equivale a $3 billones, con lo cual, de acuerdo con el mismo Comité, es posible reponer la pérdida de ingresos en mención ocasionada por la menor dinámica de la actividad productiva en 2016. Este resultado de déficit, sumado a la variación en los ingresos descritos anteriormente, permite albergar las nuevas necesidades previstas de pago de intereses por $434 mm y realizar una adición presupuestal por $6,7 billones para la vigencia de 2017, en lo que tiene que ver con el GNC exclusivamente, ajustándose de forma estricta a lo dispuesto por la regla fiscal. En otras palabras, el Ministro ha sido enfático en que, de acuerdo con lo expuesto, este proyecto de ley se encuentra financiado y es consistente con las metas fiscales previstas en la regla fiscal. Con esta aclaración, en lo que sigue se detallan sus principales características.
2. CARACTERÍSTICAS DEL PROYECTO DE MODIFICACIÓN AL PGN DE 2017
2.1. Fuentes de financiamiento del proyecto de ley
Así, pues, con base...
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