Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud
| Autor | Sandra Lucía Tovar Reyes |
| Cargo | Abogada de la Universidad Externado de Colombia, especialista en derecho laboral y relaciones industriales de la misma universidad |
| Páginas | 247-266 |
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El artículo 41 de la Ley 1122 de enero 9 de 2007, "por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", estableció en forma novedosa la "Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud". El entonces Ministerio de la Protección Social profirió el 30 de marzo de 2007 el Decreto 1018, "por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones". En virtud del artículo 22 de dicho decreto, se estableció que la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación tendría dos funciones: primero, la de conocer y fallar en derecho en primera o única instancia, de acuerdo con la ley, a petición de parte, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, los asuntos que ya la Ley 1122 había determinado y que fueron adicionados por la Ley 1438 de 2011; y, además, la función de conciliar, por delegación del superintendente nacional de Salud, de oficio o a petición de parte, "los conflictos que surjan entre sus vigilados y/o entre estos y los usuarios generados en problemas que no les permitan atender sus obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, afectando el acceso efectivo de los usuarios al servicio de salud"1.
Pese a que ya otras superintendencias2tenían a su cargo funciones jurisdiccionales, se presentaron ante la Corte Constitucional demandas de inexequibilidad contra el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 por haberle otorgado a la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, SNS) este mismo tipo de facultades.
Los argumentos que expusieron quienes no se encontraban de acuerdo con dicha decisión del Ejecutivo consistían en señalar que no había imparcialidad en tanto dicha entidad cumplía simultáneamente la función de inspección, vigilancia y control; que se vulneraba el
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principio de doble instancia debido a que no se designó la autoridad judicial ante la cual se adelantaría la apelación de sus fallos definitivos; que se vulneraba el derecho a la igualdad, pues no existía, según ellos, razón que justificara la privación de la segunda instancia para resolver dichos asuntos; y que con la referida Ley 1122 se podría "llegar a usurpar facultades constitucionales exclusivas de los jueces de tutela, únicos a quienes compete amparar el derecho a la salud"3. Este último reparo, si bien no fue atendido por la Corte Constitucional, sí produjo en ella la necesidad de resolver si las facultades judiciales concedidas a la SNS eran suficientemente determinadas frente a las de los jueces de tutela.
Para definir estos aspectos, la Corte Constitucional se pronunció en las sentencias C-117 y C-119 de 2008, cuyos puntos relevantes se analizan a continuación.
El artículo 116 de la Constitución Nacional4, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2002, expresa como regla general que "La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia" y que excepcionalmente la "ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos". La Corte desarrolló lo anterior así:
[E]n primer término, es claro que este ejercicio jurisdiccional por autoridades no judiciales representa una excepción al reparto general de funciones entre las ramas del poder, por lo cual "su alcance es restrictivo: únicamente pueden administrar justicia aquellas
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autoridades administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible"5. Sin embargo, en segundo término, esta Corte ha precisado que ese carácter excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es "aquello que no reviste el carácter de permanente" sino aquello que constituye una excepción de la regla común. Por ende, si "la regla común es el ejercicio de funciones administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la ejecución de funciones jurisdiccionales es excepcional. Lo que el constituyente quiso fue esta excepcionalidad, no la transitoriedad de dicho ejercicio. Si hubiera querido autorizar sólo el ejercicio transitorio, así lo habría dicho"6. En tercer término, la Carta señala campos en donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas pues establece que éstas no podrán instruir sumarios ni juzgar delitos.7
Lo anterior para luego reiterar la tendencia legislativa recogida por el constituyente "de transferir decisiones a autoridades no judiciales, como Superintendencias, notarías e inspecciones de policía, lo que permite una mayor eficiencia del también principio fundamental del régimen político, complementario del de la división de poderes, de la colaboración de los mismos, o de la unidad funcional del Estado"8.
La Corte Constitucional mediante su jurisprudencia construyó las condiciones bajo las cuales puede entenderse que las facultades jurisdiccionales asignadas a una superintendencia son constitucionales, y concluyó: "(i) las materias específicas deben estar precisadas en la ley,
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(ii) no pueden tener por objeto la instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos y, (iii) al interior de la Superintendencia debe estar estructuralmente diferenciado el ámbito de la función judicial del correspondiente a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control"9.
El tribunal constitucional en el caso concreto coligió que se habían cumplido dichos requisitos, pero que, sin embargo, se debía circunscribir la declaratoria de exequibilidad bajo "el entendido de que ningún funcionario de la Superintendencia Nacional de Salud podrá ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos en los cuales se hubiera pronunciado con anterioridad, en razón de sus funciones administrativas ordinarias de inspección, vigilancia y control"10.
El artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 establece que la SNS podrá conocer y fallar en derecho los siguientes asuntos:
a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario;
b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios;
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c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 adicionó a este artículo tres literales contentivos de nuevos asuntos sobre los cuales la SNS tiene competencia para resolver:
e) Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo;
f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud;
g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador.
Inclusive antes de la expedición de la Ley 1438 de 2011, la Corte Constitucional encontró satisfechos los requisitos (i) y (ii) exigidos en la jurisprudencia11, relacionados con el hecho de que las materias específicas debían estar precisadas en la ley y que estas no podían tener por objeto la instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos. Frente al requisito (iii), se observó que, con el artículo 22 del Decreto 1018 de 2007, se encontraba estructuralmente diferenciado el ámbito de la función judicial (a cargo de la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación -SDFJC-) de las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control.
El parágrafo segundo del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señala que el "procedimiento que utilizará la Superintendencia Nacional de Salud
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en el trámite de los asuntos de que trata este artículo [es decir, los mencionados en el acápite inmediatamente anterior] será el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998"12. Sin embargo, el procedimiento pertinente que se debe desarrollar actualmente es el establecido en el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011.
El procedimiento que debe seguir la SNS cuando pretenda ejercer su función...
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