Jurisprudencia constitucional sobre función pública y carrera administrativa en Colombia
| Autor | Edgar Enrique Martínez Cárdenas |
| Cargo | Administrador Público y especialista en gestión pública de la Escuela Superior de Administración Pública -esap (Colombia) |
| Páginas | 300-337 |
Este ensayo es producto de la primera fase de la investigación "La carrera administrativa en Colombia" que adelantó la Escuela Superior de Administración Pública y concluyó en diciembre de 2006, proyecto en el cual participó el autor como Investigador Auxiliar. El proyecto es adelantado por el grupo sismerito y se inscribe en la línea organizaciones públicas y gestión de la Facultad de Investigaciones de la esap. El autor pertenece también al grupo Derechos Humanos y Medio Ambiente, registrado por Colciencias y al grupo Estrategia, Estructura y Cultura Organizacional -eco- registrado en Colciencias.
Administrador Público y especialista en gestión pública de la Escuela Superior de Administración Pública -esap (Colombia). Especialista en Derecho Administrativo y Constitucional de la Universidad Católica de Colombia. Magíster en Administración de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor Asistente en la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la esap, donde orienta las cátedras de función pública y teorías organizacionales. Se ha desempeñado como investigador, consultor y docente en diferentes universidades colombianas. Igualmente, ha ocupado posiciones directivas en diversas entidades gubernamentales y empresas prestadoras de servicios públicos en Colombia. edgar.martinez@esap.edu.co
Correspondencia: Calle 149 Nº 45-58, Apto 604, Bogotá (Colombia).
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En Colombia, la carrera administrativa fue elevada a canon constitucional a partir de la promulgación de la Constitución de 1991 que en su artículo 125 dispuso: "Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley".
En desarrollo de este mandato constitucional, el legislador expidió inicialmente la Ley 27 de 1992, a través de la cual se reguló lo atinente a la conformación de la Comisión Nacional del Servicio Civil, se reglamentó el sistema de carrera para las entidades tanto del nivel nacional como territorial, se clasificaron los empleos, se asignó a las entidades la competencia de desarrollar los procesos de selección; se desarrolló el derecho a la reincorporación e indemnización; se establecieron garantías para los limitados físicos y la maternidad, y, se consagró un sistema de ingreso extraordinario para los empleados del nivel territorial. Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 443 de 1998 que se convertiría en el nuevo estatuto de carrera administrativa, el que introducía reformas a la Comisión Nacional del Servicio Civil, creando comisiones departamentales y distritales, también se le asignaron competencias sancionatorias; se prohíben las inscripciones extraordinarias en el escalafón de carrera; se precisó la clasificación de los empleos de libre nombramiento y remoción; se dispuso la unificación de la nomenclatura para los empleos de los diferentes niveles territoriales; se estableció que las modificaciones a las plantas de personal debería estar respaldado por un estudio técnico y por razones del servicio, y, se hicieron precisiones sobre el derecho preferente para la reincorporación por supresión de un empleo de carrera el que podría hacerse efectivo en cualquier entidad y no sólo en la que se laboraba (Jiménez, 2005, p. 17).
Sin embargo, al ser sometida al control de constitucionalidad, buena parte del articulado de esta ley es declarado inexequible por la Corte Constitucional al considerar que el legislador erraba en la interpretación de precisos mandatos constitucionales sobre la carrera administrativa, el Page 302 servicio civil y la función pública en general. Debe advertirse, además, que el Congreso de la República, después de producida la Sentencia C-372 de 1999, se abstuvo de expedir con prontitud una nueva ley de carrera ajustada al mandato constitucional, de conformidad con los planteamientos del máximo tribunal constitucional, lo que prácticamente mantuvo inoperante la carrera administrativa en aspectos esenciales, como la realización de la oposición o concurso, situación que sólo comienza a subsanarse con la promulgación de la Ley 909 del 23 de septiembre de 2004.
Es decir que después de quince años de promulgada la actual Constitución Política del país, aún se tienen serias dificultades para hacer efectivo el principio del mérito y de la igualdad en el acceso a la función pública, debido en buena medida, entre muy diversos factores, a la inadecuada lectura que viene haciendo el legislador colombiano sobre la concepción y el alcance del sistema de carrera administrativa, como principio rector del empleo público en Colombia, lo que prácticamente ha dejado en manos de la jurisdicción constitucional, a través de sus diferentes pronunciamientos judiciales, por vía jurisprudencial, el señalamiento de los criterios orientadores, teniendo como base de su actuación las acciones de inconstitucionalidad impetradas por muy diversos ciudadanos contra las normas legales que se han expedido para regular esta materia.
Por ello, el propósito de este artículo es hacer una presentación sobre aquellos aspectos más relevantes de la carrera administrativa en Colombia, a partir de los últimos pronunciamientos de la Corte Constitucional, sobre algunas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y de los decretos con fuerza de ley que expidió el ejecutivo, haciendo uso de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador a través del artículo 53 de la mencionada ley, por medio de la cual, como se ha dicho, se expidió el régimen vigente en Colombia sobre el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública. El propósito es presentar a los interesados en el tema, una apretada síntesis sobre estos recientes fallos que, como se sabe, se convierten en una fuente esencial del derecho para los diferentes operadores jurídicos, servidores públicos y ciudadanos en general. Page 303
Para su presentación se ha optado por abordar algunos aspectos temáticos esenciales como la concepción y el alcance de la carrera administrativa; la Comisión Nacional del Servicio Civil; los sistemas de carrera; el empleo público; los procesos de selección y el retiro del servicio. A su vez, al interior de cada uno de estos ejes, se presentan los principales pronunciamientos de la Corte Constitucional, sugiriendo a los interesados en su profundización, la consulta de las Sentencias referenciadas. No se pretende presentar en forma exhaustiva cada uno de los fallos, sino por el contrario, integrar el pensamiento de la Corte sobre ciertos aspectos temáticos que no siempre se encuentran abordados en una sola Sentencia.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional1, en el Estado social de derecho la carrera administrativa constituye un principio constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata, que contiene una base axiológica-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional.
El régimen de carrera administrativa, tal como lo concibió el Constituyente de 1991, impulsa entonces la realización plena y eficaz de principios como el de igualdad y el de imparcialidad, pues se sustenta en la promoción de un sistema de competencia a partir de los méritos, capacitación y específicas calidades de las personas que aspiran a vincularse a la administración pública; sólo cumpliendo esos objetivos, que se traducen en captar a los mejores y más capaces para el servicio del Estado; éste, el Estado, está en capacidad de garantizar la defensa del interés general, pues descarta de manera definitiva la inclusión de otros factores de valoración que repugnan a la esencia misma del Estado social de derecho, tales como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, entre otros, y en cambio fomenta la eficacia y eficiencia de la gestión pública. Page 304
En numerosas ocasiones2, la Corte se ha pronunciado en relación con los fines que orientan la carrera administrativa en Colombia. En tal sentido, existen unas claras líneas jurisprudenciales de que aquélla permite al Estado contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez mejores índices de resultados; asegura que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan esté acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado; permite seleccionar adecuadamente a los servidores públicos y garantiza que no sean los intereses políticos, sino las razones de eficiente servicio y calificación, las que permitan el acceso a la función pública en condiciones de igualdad, y, asegura la vigencia de los principios de...
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