La licencia ambiental, un acto administrativo especial y su proceso de flexibilización
| Autor | Gloria Amparo Rodríguez |
| Páginas | 222-245 |
Gloria Amparo Rodríguez: Abogada, Especialista en Derecho Ambiental y Conciliación, Negociación y Arbitraje. Máster en Medio Ambiente y Desarrollo. Directora de la Especialización en Derecho Ambiental y de la Línea de Investigación en Derecho Ambiental de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
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Las problemáticas ambientales tales como el cambio climático, la contaminación, la pérdida de la diversidad biológica, entre otras, han llamado la atención de los Estados sobre la necesidad de planificar el desarrollo y el uso de los recursos naturales. Existe ya una conciencia en el mundo sobre los efectos ocasionados al ambiente por el crecimiento económico basado en el uso de los recursos naturales y sobre la necesidad de establecer medidas a través de las cuales el modelo de desarrollo sea amigable o compatible con el entorno. Por esta razón, se han adoptado medidas de diferente orden que van desde la expedición de normas nacionales e internacionales de carácter ambiental, hasta el establecimiento de políticas ambientales y procesos de planificación basados en el desarrollo sostenible.
En nuestro país, conscientes de la problemática y de la importancia de establecer acciones para su solución, se ha adoptado la licencia ambiental como un mecanismo a través del cual se realiza la evaluación ambiental. Es este un instrumento de planificación que posibilita realizar el análisis previo y establecer las posibles consecuencias o impactos a corto, mediano y largo plazo de un proyecto, para tomar las medidas correspondientes. Dicho impacto ambiental puede ser positivo o negativo y corresponde a los cambios que se provocan en el ambiente. Nuestra legislación lo ha definido como “cualquier alteración en el sistema ambiental biótico, abiótico y socioeconómico, que sea adverso o beneficioso, total o parcial, que pueda ser atribuido al desarrollo de un proyecto, obra o actividad”.1
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La licencia ambiental (y los documentos que para ella se requieren), se constituye en el principal instrumento para la evaluación ambiental en Colombia y esta se otorga a través de un acto administrativo emanado de la autoridad ambiental competente. Para ello la normatividad ha consagrado los casos en los cuales se requiere de licencia ambiental y el procedimiento que debe adelantarse para su otorgamiento. Este proceso, a lo largo del tiempo ha presentado diversas reglamentaciones, como podrá verse más adelante en este documento y, los cambios sufridos han sido tanto de fondo como de forma, en especial, en cuanto a las actividades que requieren de la licencia y sobre el procedimiento y tiempos para la toma de la decisión sobre la licencia ambiental.
El presente documento pretende establecer el tipo de acto administrativo que es la resolución mediante la cual se otorga o niega la licencia ambiental, el desarrollo normativo que esta figura ha tenido desde la expedición del Código de Recursos Naturales Renovables (CNRNR) y, las implicaciones que el mismo conlleva. Queremos demostrar que los cambios que se han presentado han terminado por flexibilizar la obligatoriedad de la obtención de la licencia ambiental. Los especialistas (especialmente los expertos en derecho ambiental), estamos en deuda de dar el debate sobre este tema y con este avance esperamos que queden las puertas abiertas para ello.
La autorización que otorga la autoridad ambiental para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, se conoce como licencia ambiental. Es en esencia, un acto administrativo, dado que es una manifestación de la autoridad competente que ejerce funciones administrativas y se constituye en el medio directo por excelencia, para el cumplimiento de los fines y propósitos estatales (Santofimio, 2003, 121) en materia de protección y conservación de los recursos naturales y del ambiente.
Las Autoridades Ambientales consideran el licenciamiento ambiental como un proceso utilizado para la planeación y administración de proyectos,Page 224 el cual asegura que las actividades humanas y económicas se ajusten a las restricciones ecológicas y de recursos y de esta forma se constituye en un mecanismo clave para promover el desarrollo sostenible.
La Licencia Ambiental es una manifestación concreta de la autoridad ambiental y, es la respuesta de la administración a quien se encuentra interesado en realizar un proyecto, una obra o una actividad que puede generar impacto ambiental, el cual debe ser evaluado ambientalmente, mediante un procedimiento técnico y administrativo tendiente a identificar, prevenir, compensar o mitigar los impactos adversos al ambiente y las afectaciones a la salud humana y a la calidad de vida de las personas.2
Es un acto administrativo unilateral que genera obligaciones, las cuales deben ser cumplidas por el dueño o titular del proyecto, que además, cuenta con un procedimiento a través del cual se garantiza el principio del “debido proceso”, sin vulnerar el derecho de defensa y contradicción de la decisión adoptada. Lo anterior quiere decir que se garantiza un proceso público, llevado a cabo sin dilaciones, en el cual además, se pueden presentar pruebas y controvertir, no solo por parte del titular o dueño del proyecto, sino por la comunidad en general, porque se garantiza su participación en las decisiones que pueden afectarles.3
Este acto se constituye en una manifestación de la voluntad de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a producir efectos jurídicos para que los proyectos, obras o actividades generen el menor impacto posible. Esta actuación de la administración es el eje sobre el cual se ejerce la actividad administrativa en materia ambiental (Sánchez Torres, 2004, 19) y se caracteriza por ser un acto administrativo excepcional por sus características y porque:
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Además de la autorización para la realización del proyecto, la licencia ambiental incluye los permisos, las autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables que sean necesarios para su desarrollo, entre los cuales encontramos losPage 225 permisos de emisión atmosférica o de ruido, las concesiones de agua, los permisos de aprovechamiento forestal o de vertimientos, entre otros.
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Este acto administrativo es modificable cuando varían las condiciones que dieron origen a su otorgamiento o, cuando al otorgarse no se contemple el uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables necesarios o suficientes para el buen desarrollo y operación del proyecto o cuando se pretendan variar las condiciones de la licencia en cuanto al mencionado uso, aprovechamiento o afectación de un recurso natural renovable.
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Dado que este acto administrativo puede ser objeto de suspensión o revocación mediante resolución motivada sustentada en concepto técnico, cuando el beneficiario de la licencia haya incumplido cualquiera de los términos, condiciones, obligaciones o exigencias de la misma.
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Porque los actos administrativos en materia ambiental se relacionan con los derechos de tercera generación. La complejidad de este acto obedece también al hecho de otorgar la autorización a un particular, generalmente titular o dueño del proyecto, el cual, a su vez produce efectos generales, dado que se encuentran involucrados los derechos e intereses ambientales que se consideran colectivos. Dichos derechos o intereses colectivos, pueden verse comprometidos con el otorgamiento de una licencia ambiental. En la teoría del derecho administrativo, esto significaría que este acto administrativo es de contenido mixto, que corresponde como lo plantea el profesor Santofimio a “las manifestaciones de las autoridades administrativas caracterizadas por su doble naturaleza de normativas, generales, abstractas e impersonales, y a la vez generadoras de situaciones personales, individuales y concretas” (Sánchez Torres, 2004, 165).
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El acto administrativo a través del cual se otorga la licencia es un acto condicional. Lo anterior obedece al hecho de que la licencia ambiental impone unas obligaciones al titular del proyecto, las cuales establecen las formas de prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada. La resolución que otorga la licencia ambiental establece el objetivo general de la misma, la localización del proyecto, las actividades y recursos naturales que se autorizan utilizar y también las condiciones, prohibiciones y requisitosPage 226 de su uso. Así mismo, señala las obligaciones adicionales al Plan de Manejo Ambiental (PMA)4 que debe cumplir el titular del proyecto en las etapas de operación, mantenimiento, desmantelamiento, abandono o terminación del proyecto.
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Este acto administrativo es discrecional, porque “la licencia ambiental es el resultado de un procedimiento en el cual se evalúa un estudio de impacto ambiental, se consultan otras autoridades y se permite la participación de la ciudadanía. Esto supone un proceso evaluativo en el cual la autoridad debe tomar una decisión motivada de acuerdo con esa evaluación” (Macías, 2006, 238). Lo anterior significa que la autoridad ambiental incluso puede llegar a negar la licencia de acuerdo con la viabilidad ambiental del proyecto o actividad a desarrollar.
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Finalmente...
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