Límites en el diseño de la restitución de tierras en Colombia - La tierra prometida. Balance de la política de restitución de tierras en Colombia - Libros y Revistas - VLEX 794331849

Límites en el diseño de la restitución de tierras en Colombia

AutorFrancy Carranza Franco/Alexandra Gómez Peñuela/Cristian López Ortiz/WilliamEsteban Ospina Garrido
Páginas39-73
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Capítulo 2
Límites en el diseño de la restitución
de tierras en Colombia*
Francy Carranza Franco
Alexandra Gómez Peñuela
Cristian López Ortiz
William Esteban Ospina Garrido
Introducción
Los procesos de reparación pueden ser de carácter restaurativo, en los que se
busca regresar a un estado de cosas anterior a los hechos violentos, o redistribu-
tivo, tendientes a romper estructuras económicas y políticas que perpetuaron las
situaciones de violencia. En todo caso, estos procesos, que usualmente ocurren
en contextos de justicia transicional, conllevan rupturas políticas con regímenes
anteriores y conguración de nuevas coaliciones que impulsen e implementen
las nuevas medidas.
La restitución de tierras, a diferencia otros mecanismos de reparación,
busca modicar los derechos de propiedad establecidos durante un conicto
o un régimen represivo (Tucker-Mohl, 2005; Williams, 2007; Andreas O.
Lid y García-Godos, 2010). Por tanto, lejos de ser una tarea meramente tec-
nocrática, el diseño mismo de la restitución dene la forma en que van a ser
tramitados los múltiples reclamos y a quiénes se va a reconocer la titularidad
de la tierra que pretende ser restituida, teniendo en cuenta los múltiples des-
pojos y cambios en la tenencia de un predio (Tucker-Mohl, 2005).
* Agradecemos al profesor Francisco Gutiérrez Sanín por los comentarios y aportes al borrador
de este texto, y a Natalia Abril, Mónica Parada y Alejandro Abondano por el trabajo de edición nal.
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La tierra prometida. Balance de la política de restitución de tierras en Colombia
En esa medida, aunque la justicia transicional provee un marco moral y
legal para el reconocimiento y reparación de las víctimas, es además necesario
para el desarrollo de políticas de restitución que el gobierno del poscon-
icto haga una ruptura política con el régimen anterior de tal manera que
se subvierta el ordenamiento territorial establecido en tiempos de conicto/
dictadura y se reviertan las transacciones realizadas sobre los predios objeto
de despojo (Posner y Vermeule, 2003; Tucker-Mohl, 2005). En este sentido,
los procesos de restitución de tierras pueden ser entendidos en su carácter
redistributivo, pues pretenden afectar el sistema de tenencia de la tierra esta-
blecido durante el periodo de conicto armado a través de la reversión del
despojo y la eventual redistribución de activos a sus antiguos propietarios.
Sin embargo, en su teoría sobre reformas agrarias, Michael Albertus (2015)
plantea que en los procesos de redistribución de tierra esa ruptura ocurre entre
las élites gobernantes y las élites latifundistas, de tal forma que las primeras
tienen los incentivos y los medios para afectar a los sistemas de tenencia de
la tierra utilizando mecanismos como la expropiación. Además, las iniciati-
vas redistributivas tienden a ser más difíciles de llevar a cabo en los sistemas
democráticos que en los regímenes autoritarios, debido a que la división de
poderes crea numerosos puntos de veto dentro del sistema político que buscan
defender los derechos de propiedad ya adquiridos.
Por tanto, en países democráticos, esta capacidad de implementar la
redistribución requiere tanto de una amplia capacidad administrativa como
de la cooperación y coordinación de una gran cantidad de actores políticos.
No en vano, las reformas pueden verse comprometidas por bloqueos desde
órganos ejecutivos, recortes presupuestales, barreras legales, burocracias
corruptas o negligentes, o por la oposición de un pequeño número de actores.
Especícamente, se espera de las élites latifundistas la oposición a cualquier
reforma que afecte sus intereses que se concreta en la imposición de vetos
para impedir sus avances.
Este capítulo muestra que la restitución de tierras, en tanto una política
que buscó afectar el sistema de tenencia perpetrado por el despojo de tierras
en un contexto de conicto armado, pudo ser materializada en la Ley 1448
de 2011 gracias a las rupturas políticas entre los gobiernos Uribe (2002-2006
y 2006-2010) y Santos (2010-2014 y 2014-2018). Esta ruptura signicó
el desarrollo de consensos y coaliciones con diversos sectores políticos que
hicieron posible alterar derechos de propiedad sobre tierras despojadas.
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Límites en el diseño de la restitución de tierras en Colombia
No obstante, dichas fuerzas también se enfrentaron a vetos y bloqueos sobre
puntos cruciales durante la negociación de la ley en el Congreso.
Para mostrar este desarrollo, se analizan los límites a la Ley 1448, como
un resultado de las múltiples tensiones políticas durante proceso del diseño
institucional de la restitución de tierras en Colombia. Esto a partir de una
reconstrucción y análisis de los debates en el Congreso sobre los dos proyectos
que dieron origen a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras: el primero
fue el Proyecto de Ley de Víctimas No. 157, presentado en el 20071 y archi-
vado en el 2009; y el segundo fue presentado en el 2010, nalmente aprobado
como la Ley 1448 de 20112.
En primer lugar, se presentan las bases teóricas de la relación entre la
restitución de tierras y las reformas agrarias. La manera como se resuelve esta
relación dene el diseño mismo de la restitución y cómo se van a resolver los
diferentes reclamos sobre la tierra. En seguida, describimos los antecedentes
legales y el contexto político que permitieron el planteamiento y presenta-
ción de los dos proyectos de ley. En tercer lugar, analizamos los debates en el
Congreso y la negociación política de ambos proyectos en relación con cuatro
puntos claves en el diseño de la ley: los principios de la restitución, que fue-
ron diferentes para el proyecto de 2007 y de 2010, la denición de víctima, la
creación de institucionalidad y la nanciación. Finalmente, presentamos con-
clusiones que invitan a pensar en algunos avances y omisiones que marcaron
el proceso político de la negociación sobre la restitución de tierras.
Restitución de tierras: restaurar o redistribuir
Los procesos de restitución de tierras se han implementado en contextos
de justicia transicional
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como una forma de reparación hacia las víctimas
1 Proyecto 157 de 2007 en Senado y 044 de 2008 en Cámara, “Por el cual se dictan medidas de
protección a las víctimas de violaciones de la legislación penal, de normas internacionales de Derechos
Humanos y del Derecho Internacional Humanitario perpetradas por grupos armados al margen de la ley”.
2 Proyecto de Ley 213 de 2010 Senado y 107 de 2012 en Cámara, acumulado con el Proyecto de
Ley número 085 de 2010 Cámara.
3 Estos procesos se establecen como una forma de darle trámite a la violencia cometida en contextos
de nalización de una guerra o de un régimen represivo, con el n de instaurar gobiernos y sistemas
judiciales que funcionan con base en el Estado de derecho y la protección de los derechos humanos (,
2010). Esto implica el desarrollo de varios mecanismos que ayudan a la reconciliación y la consolidación
de la paz: en primer lugar, juicios que impongan sanciones a los diferentes bandos que participaron en la
violencia y permitan cierto nivel de verdad; en segundo, reformas a los sistemas de seguridad y de justicia

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