Las mesas de participación de víctimas: ¿Una frustración más o un mecanismo de transformación social?
| Autor | Julián Martín Berrío |
| Cargo | Abogado de la Universidad de los Andes con Maestría en Ciencias Políticas de la misma Universidad |
| Páginas | 2-33 |
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Las mesas de participación de víctimas: ¿Una frustración más o un mecanismo de transformación social?
“Con el respeto que ustedes se merecen, yo hago unas preguntas: ¿para qué estamos acá compañeros?, ¿de cuál participación de las víctimas estamos hablando si la metodología para la discusión del esquema de participación de la Ley 1448 no ha sido concertada con nosotros?, ¿cuál participación de las víctimas si los elementos fundamentales de los planes de asistencia y reparación a las víctimas ya han sido decididos por el Gobierno Nacional sin contar con nuestras inquietudes o propuestas?”…
Es miércoles 24 de octubre de 2012 y así empieza una de las intervenciones de los representantes de las víctimas convocados a la instalación del “espacio transitorio de participación”. Quien habla es Tania Bohórquez, líder representante de víctimas del departamento de Sucre. Su protesta se refiere al sistema creado por la Ley de Víctimas, y por sus decretos reglamentarios, para permitir la participación de las organizaciones de víctimas en el diseño, implementación y evaluación de las políticas con las que se pondrá en funcionamiento la Ley.
El día de la protesta de Tania frente a los demás representantes de víctimas y a los funcionarios de la Unidad de Víctimas habían pasado, exactamente, 500 días desde que el presidente Juan Manuel Santos sancionó, el 10 de junio de 2011, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Durante este periodo, el Gobierno Nacional promulgó decretos reglamentarios y documentos de política (Conpes) en los que se desarrollaban los programas de asistencia, atención y reparación que ordena la Ley (con fases, objetivos y cronogramas de implementación). Sin embargo, la participación de las víctimas en estos decretos fue limitada, en parte porque aún no estaba instalado el mecanismo que la misma Ley 1448 dispuso para ello: las mesas de participación.1
No en vano, a finales del mes de octubre de 2012 apenas se empezaba a discutir con las víctimas, en un espacio transitorio, la elección de los representantes ante los subcomités técnicos2y los detalles para la construcción del protocolo de participación (que es el texto definitivo en el que se reglamenta el esquema de mesas de participación referido).
Este artículo da cuenta del proceso que va entre la adopción de la Ley de Víctimas y la instalación del espacio transitorio con representantes encargados de proponer y consultar un protocolo de participación, y con base en la experiencia anterior con mesas similares para la población desplazada, argumenta que las nuevas mesas pueden generar procesos positivos de transformación de la sociedad colombiana y en la relación entre la sociedad civil y las instituciones. Pero también advierte que las mesas pueden ser una frustración más tanto para las organiza-
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ciones de víctimas como para el gobierno en su búsqueda de mayor legitimidad y eficiencia en el proceso de transición.
El 24 de octubre de 2012, sin embargo, en el “espacio transitorio” había muchos caminos abiertos para el proceso de participación de las víctimas. La protesta de Tania Bohórquez, secundada por varios líderes de víctimas que asistieron a la instalación, era apenas una advertencia. Representantes de diversas regiones del país (de origen campesino, indígena y afrocolombiano) se quejaron de la ausencia de garantías para la participación efectiva en el diseño e implementación de las políticas de asistencia, atención y reparación. Por ejemplo, algunos líderes manifestaron su inconformidad por no haber sido tenidos en cuenta para la expedición del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas3y otros afirmaron no tener claridad sobre la forma en que se articularían las mesas de participación de población desplazada y las mesas de participación contempladas en la Ley 1448 de 2011.4En este punto, en particular, surgieron algunas tensiones entre los antiguos y los nuevos líderes, pues los representantes de población desplazada manifestaron sentirse subvalorados e ignorados en la construcción del nuevo mecanismo de participación. Incluso, algunas voces plantearon la cancelación del “espacio transitorio” pues consideraban que no existía suficiente compromiso del Estado ni claridad sobre la forma en que habían sido escogidos los voceros que allí participaban.5
En la misma vía, varios de los representantes de víctimas presentes cuestionaron la idoneidad del sistema de participación adoptado en la Ley 1448, dado que algunos de los instrumentos de política más importantes (por ejemplo, el Decreto reglamentario 4800 de 2011 o el Conpes 3726 de 2012) ya habían sido promulgados por el Gobierno Nacional sin que las víctimas hubiesen podido tramitar sus propuestas, quejas o inquietudes a través de las mesas. En este sentido, algunos representantes evidenciaron los problemas de coordinación, mientras distintos líderes desaprobaron el mecanismo dispuesto por el Gobierno para la elección de los representantes de las víctimas ante los subcomités técnicos encargados de orientar los planes y programas que se desprenden de la Ley 1448.6
Este ambiente de inconformidad y desconcierto que caracterizó la instalación del “espacio transitorio”, sin embargo, contrastaba con el optimismo reflejado por algunos actores de la sociedad civil y el Gobierno sobre la participación de las víctimas en el proceso. Solo como ejemplo cabe recordar las palabras de Paula Gaviria —directora de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, quien insistió varias ve-
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ces en que el sistema de participación diseñado en la Ley 1448 sí es una herramienta útil para que las víctimas intervengan de forma activa y eficiente en la construcción y ejecución de los programas de asistencia, atención y reparación: “[…] toda la política se estructura a partir de la participación efectiva de las víctimas. Todas las instancias de decisión de la ley cuentan con representantes de víctimas y el Protocolo de Participación Efectiva buscará garantizar la incidencia de la sociedad civil en el diseño y la veeduría de la política”.7Aun cuando para finales del año 2012 ni siquiera existía un documento acordado de “protocolo de participación”, y a pesar de que el sistema de mesas de participación no pudo ser usado como mecanismo de interlocución de las víctimas en el diseño del Decreto 4800, el Plan de Atención y Reparación Integral y el Conpes 3726, representantes del Gobierno sostuvieron que las mesas de participación sí les permitirían a las víctimas intervenir (con voz y voto) y hacer propuestas concretas en los comités (de orden nacional y departamental) en los que se decide el contenido de las políticas de asistencia, atención y reparación.8
Con este telón de fondo, el propósito de este texto es explorar el impacto real que tiene la implementación de un “nuevo” modelo de participación para víctimas siguiendo las siguientes preguntas centrales: ¿qué pasó con las mesas de participación de la Ley 1448?, ¿qué podemos aprender de la dificultad para instalar las mesas, y qué nos dice esta dificultad de los espacios existentes para la participación de las víctimas? La propuesta de análisis que aquí se presenta tiene dos aspectos. Por un lado, avanza en identificar los vacíos del sistema de participación propuesto en la Ley 1448 de 2011 y, por el otro, abre el camino para debatir sobre la idoneidad de este sistema de participación como un mecanismo eficaz para la interlocución entre las víctimas y las instituciones encargadas de atenderlas.
Para responder a las preguntas planteadas, el texto se encuentra dividido en tres partes. En la primera (I) se señalan, por un lado, los problemas que impidieron que el sistema garantizara una participación efectiva de las víctimas en la construcción de las políticas contenidas en el Decreto 4800 de 2011, el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral y el Conpes 3726 de 2012; y por el otro, las razones por las que el sistema de participación diseñado en la Ley 1448 de 2011 (aun funcionando idealmente) no garantiza la incidencia de las víctimas en los escenarios claves de decisión sobre el diseño y la implementación de las políticas. Igualmente, se muestran algunos problemas derivados de la debilidad de algunas instituciones del Estado en el nivel local (municipios y gobernaciones).
En la segunda parte (II) se destacan algunos aspectos que resaltan las potencialidades del sistema de participación diseñado en la Ley de Víctimas. En concreto, se explica qué tipo de ajustes se pueden hacer para que el sistema
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de participación traslade a las víctimas la capacidad de tomar decisiones autónomas sobre el uso de algunos recursos destinados a la reparación, y sobre el contenido específico de los programas con los que se les atiende o repara. Por último, en la tercera parte (III), se ofrecen algunas conclusiones generales.
A lo largo de los debates del Proyecto de Ley de Víctimas (plv) en el Congreso, distintos senadores mencionaron la relevancia de considerar mecanismos que garantizaran a las víctimas y a las organizaciones que las representan la posibilidad de intervenir (haciendo propuestas u objetando contenidos) en el diseño, implementación y ejecución de las políticas de reparación.9No obstante, fue solo en el marco de la discusión del plv en la Comisión Primera del Senado que se debatieron propuestas concretas de cambio al texto, y se definieron las...
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