Nacimiento e importancia histórica de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores de Colombia/Beginnings and Historical Importance of the Foreign Policy Advisory Commission in Colombia/Nascimento e importância histórica da Comissão Assessora de Relações Exteriores da Colômbia.
| Autor | Bitar, Sebastián |
| Páginas | 1c(28) |
Introducción (1)
La Comisión Asesora de Relaciones Exteriores (CARE) debería ser un cuerpo consultivo del presidente en materia de política exterior, de acuerdo con su mandato constitucional en Colombia, pero está en crisis. En el gobierno de Iván Duque Márquez (2018-2022) no se convocó a la CARE ni una sola vez, hasta que el Consejo de Estado emitió una orden al gobierno para que la convocara, por pedido de congresistas de la oposición, quienes tienen asiento en la Comisión. En el gobierno anterior, el de Juan Manuel Santos, la Comisión funcionó esporádicamente, pero entró en crisis total tras el fallo de la Corte Internacional de Justicia (CIJ), que asignó una parte del mar alrededor del archipiélago de San Andrés a Nicaragua en 2012. Tras ese fallo el presidente de turno y algunos expresidentes intercambiaron insultos, culpas, amenazas y acusaciones varias. Ese bochornoso episodio fue el último momento de protagonismo de una CARE que ya no puede cumplir sus funciones.
En contraste, la Comisión en sus primeros años de existencia fue el cuerpo consultivo más importante en la política exterior de Colombia. En 1913 la Comisión se creó con el objetivo de acercar al Congreso a la política exterior y así lograr un consenso interno en Colombia que permitiera la normalización de las relaciones con Estados Unidos, rotas tras la separación de Panamá. El Congreso escogió figuras de altísima calidad técnica y conocimiento de los asuntos internacionales de Colombia, además de normatividad internacional, para que junto con miembros del gobierno redactaran una postura de Estado para ser negociada en lo que eventualmente se convirtió en el tratado Urrutia-Thomson.
Inmediatamente después fue renovada y se encargó, durante las primeras décadas del siglo xx, de asesorar al gobierno de una manera juiciosa, técnica y apolítica, en los temas más importantes de las relaciones internacionales de Colombia. Entre sus funciones estuvo el estudio de los asuntos territoriales y de fronteras de Colombia, la preparación de las posturas de Colombia en los foros internacionales, que se iban creando hasta la segunda guerra mundial, y la preparación de la participación de Colombia en el desarrollo del derecho internacional en la primera mitad del siglo.
El contraste entre la Comisión de hoy en Colombia y la de la primera mitad del siglo xx no puede ser más evidente. La CARE de hoy es irrespetada e ignorada por los gobiernos. Su composición es política y no técnica, e incluye a miembros del Congreso y expresidentes con agendas y rencillas políticas propias. En cambio, la CARE de las primeras décadas del siglo xx fue un centro de estudio a profundidad de los temas cruciales en la agenda internacional de Colombia. La antigua CARE también fue un factor de unidad política entre el gobierno y los partidos políticos en el Congreso, a pesar de que sus miembros eran expertos en temas internacionales y no congresistas o expresidentes.
Este contraste, no ha sido estudiado por la literatura académica en Colombia. En este artículo presentamos un acercamiento inicial a la historia y desarrollo de la CARE, para tratar de entender por qué la misma institución ha funcionado de formas tan diferentes entre su creación y su estado actual. Para lo cual nos preguntamos específicamente: ¿Cuál fue la importancia histórica de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores y cómo se explica su deterioro e irrelevancia actual?
Es muy poco lo que se ha escrito sobre la CARE. Para realizar un primer aporte y contestar la pregunta, hacemos un recorrido histórico desde la creación de la Comisión hasta el presente, teniendo en cuenta el contexto político e histórico en el que se dan sus principales desarrollos, las principales tareas que realizó, los cambios en su composición y, eventualmente, el proceso de politización y erosión de su capacidad técnica, su confidencialidad y su capacidad de generar consensos alrededor de la política exterior de Colombia.
Respondemos a las preguntas de investigación con tres argumentos principales:
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Primero, que el nacimiento de la Comisión en 1913 cumplió un papel fundamental para superar la difícil coyuntura política de comienzo del siglo xx en dos dimensiones. En la dimensión interna, su creación facilitó el diálogo y la cooperación entre el ejecutivo y el legislativo, después de la crisis de 1909, cuando tuvo que renunciar el presidente Reyes. Y, en la dimensión internacional, como resultado del punto anterior, la Comisión pudo generar una propuesta viable para destrabar el proceso de normalización de relaciones con los Estados Unidos, quebradas tras la pérdida de Panamá.
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Segundo, describimos cómo la Comisión continuó aportando a la política exterior colombiana después de la normalización de relaciones con Estados Unidos durante las primeras décadas del siglo xx, a través del estudio juicioso y técnico de los problemas fronterizos de Colombia, la preparación de la participación de las delegaciones colombianas en los nacientes foros internacionales y el estudio técnico del derecho internacional, que se empezaba a consolidar en las Américas y en el mundo.
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Por último, argumentamos que la Comisión perdió su relevancia como cuerpo consultivo técnico, experto en temas internacionales, al modificarse su composición y retirarse los miembros conocedores de estos temas en favor de miembros del Congreso. Al integrarse los expresidentes de la República, se tuvo un corto periodo de importancia política de la CARE, al mostrar continuidad en la política de Estado con relación a algunos temas internacionales, pero esta corta ventaja de la Comisión se perdió tras la decisión de la Corte Internacional de la Haya sobre el archipiélago de San Andrés en 2013, debido a las acusaciones constantes entre los mandatarios sobre su responsabilidad en este caso y a las disputas profundas entre ellos en otros temas.
El artículo finaliza con recomendaciones sobre cómo rescatar la capacidad de aporte de la CARE a la política exterior colombiana como cuerpo técnico consultivo de la presidencia. A pesar de su declive, al estudiar la historia de la CARE, aparecen elementos útiles para proponer una reconfiguración que rescate su papel original y cumpla con el propósito de estudiar a profundidad los retos internacionales de Colombia y proponer soluciones técnicas, bien informadas; y estar en diálogo constante con los actores políticos y académicos, y con las comunidades en Colombia.
Para el desarrollo de este artículo, recogimos material de archivo del trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, las memorias de la CARE presentadas dentro de los informes de los cancilleres al Congreso, material de prensa y archivo legislativo. Hasta el momento son muy pocos los esfuerzos por sistematizar la información de archivo alrededor del trabajo de la CARE (2) y esta primera aproximación busca aportar a su estudio, con el poco material disponible directamente relacionado con la Comisión. Adicionalmente, entrevistamos a seis altos funcionarios en retiro de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Hacienda, incluyendo ex ministros y ministras, quienes permanecen anónimos, por el compromiso de confidencialidad con el que se realizaron las entrevistas. Su participación en este estudio es un aporte crucial para el entendimiento de la historia reciente de la CARE y de la política exterior de Colombia, dado el secretismo propio de esa institución y la falta de estudios académicos sobre el tema, que cuenten con testimonios de los protagonistas de esa historia.
La ausencia de la CARE en el estudio de la política exterior colombiana
Para ser el cuerpo consultivo más importante en política exterior, y el único con estatus constitucional, la CARE ha sido excepcionalmente poco estudiada. No existen suficientes estudios completos de su trabajo, su historia o su relevancia para la política exterior de Colombia.
La literatura académica ha reconocido los procesos en los que participó la CARE al comienzo del siglo xx, pero no su importancia. Por ejemplo, autores de esta literatura reconocen que posterior a la pérdida de Panamá, en Colombia, como muy pocas veces, se generó un consenso bipartidista entre las élites colombianas, sobre la postura de la política exterior del país después del trauma del canal (Randall, 2015; Pardo & Tokatlian, 2010; Cepeda & Pardo, 1989; Drekonja, 1983). Pero, a pesar del reconocimiento de tal consenso en el estudio de la política exterior colombiana, es nula la atención del papel de la CARE para superar los problemas políticos de polarización frente a la cuestión de la pérdida de Panamá y la relación con los Estados Unidos. Como veremos en este artículo, el primer intento de solución de este episodio fracasó en el Senado--y le costó la presidencia al presidente Reyes--y fue solo con la creación de la CARE en el siguiente gobierno que se superó el impasse.
Algunos de los primeros autores del estudio contemporáneo de la política exterior en Colombia, como Drekonja (1983), Pardo y Tokatlian (2010) y Cepeda y Pardo (1989) coinciden en que, posterior a la pérdida del canal de Panamá se forjó una relación especial con Estados Unidos, basada en la lealtad de la agenda colombiana a la estadounidense y la subordinación del país y su actuar internacional a cambio de beneficios para Colombia. Se evidencia que Colombia aceptó, en un ejercicio voluntario, la asimetría de poder con Estados Unidos y se sumió en la subordinación, muy pragmática, que busca retornos "especiales", como la asistencia técnica y la financiación para el desarrollo del país (Pardo & Tokatlian, 2010; Cepeda & Pardo, 1989; Randall, 2015; Bernal & Tickner, 2017). En esta literatura se resalta esa relación especial con Estados Unidos, pero se trata muy poco el papel de Colombia en las conferencias internacionales, que al mismo tiempo iban forjando el derecho internacional y su codificación en el marco jurídico colombiano. El papel de la CARE como cuerpo técnico detrás de estos procesos...
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