Un nuevo paradigma del estado unitario: la asimetría territorial y los esquemas de coordinación - Núm. 127, Julio 2013 - Revista Vniversitas - Libros y Revistas - VLEX 521690818

Un nuevo paradigma del estado unitario: la asimetría territorial y los esquemas de coordinación

AutorVanessa Suelt Cock
CargoAbogada y especialista en derecho administrativo, Pontificia Universidad Javeriana. Doctora en Derecho Público la Universidad de Salamanca, España
Páginas309-339

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Introducción

La organización territorial de un Estado ha variado a lo largo de la historia; en el siglo XVIII y hasta la primera parte del siglo XX predominó el Estado unitario. El modelo del Estado nación europeo tenía esta coniguración, salvo algunas organizaciones que mantuvieron una organización en donde predominaba la idea federal1. El concepto jurídico de Estado federal sería construido por la dogmática alemana del siglo XIX, la que contribuiría a la generalización del término2. El siglo XX ve un auge de la forma federal, diferentes constituciones se nominan federales o coniguran estructuras compuestas en las que se deja un amplio margen para la coniguración de entidades sub-estatales que tengan un grado de autonomía. Ello ha sido comprendido por un sector doctrinal como arreglos federales. Esta forma de lexibilizar la coniguración de organización territorial que se presenta después de la Segunda Guerra Mundial también afecta a los Estados unitarios. Así, el Estado unitario clásico como el francés, también comienza a comprender la posibilidad de la lexibilidad territorial en el reconocimiento diverso de autonomías a las entidades sub-nacionales. Esto es posible, en parte, por el reconocimiento jurídico que se realiza de las asimetrías, es decir, de diferencias económicas, sociales, políticas y culturales entre los estados, regiones, provincias, que requiere una aproximación diversa en el gobierno del territorio3.

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Estas asimetrías pueden comprender la idea de naciones plurales o de derechos constitucionales diversos para garantizar o permitir la manifestación de la pluralidad territorial, como el caso de España, Bélgica, Canadá4, de los reconocimientos de las regiones y de las entidades sui generis en Francia y Alemania, que tras las reformas constitucionales del 2006, señalan que los estados federados puedan separarse de lineamientos jurídicos señalados por el Estado central5.

La lexibilidad o la diversidad de la coniguración de la organización territorial se puede observar en los Estado federales, esto está presente en los diversos grados de autonomía que en este tipo de Estado se pueden reconocer y que dan cuenta de la diversidad económica, cultural, política; mientras que la rigidez en el desarrollo de esa autonomía se presenta en los Estados unitarios en donde estos grados de autonomía se han reconocido con mayor timidez y están sujetos a los conceptos de unidad, soberanía y centralización del poder legislativo. Frente a ello, Jellinek, a principios del siglo XX, observaba la presencia de "fragmentos de Estado" tipos de coniguración territorial que presentaban en la realidad, y que no encajaban dentro de las características de la teoría estatal. Otro autor más contemporáneo, como Elazar, señala que el Estado federal es solo una de las amplias formas en que pueden conigurarse las estructuras compuestas de un Estado. La lexibilidad territorial que permite un Estado federal puede facilitar las soluciones de problemas étnicos, económicos y de gobierno en un determinado territorio6. De este modo, grandes extensiones territoriales como Rusia e India han acudido a esta forma de organización. Las expresiones de los arreglos federales pueden comprender el reconocimiento de idiomas, estructuras económicas, sociales y culturales diversas, así como constituir soluciones en el marco de un conlicto armado. La idea de la homogeneidad del Estado nación moderno ha sido superada, no solo desde la realidad del Estado compuesto

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con las diversas expresiones de los arreglos federales, sino desde los Estados unitarios con el reconocimiento diverso en el territorio. Así se comprende que Francia haya reconocido las comunidades de ultramar con derechos de participación política, así como las entidades sui generis7.

En este escenario de la realidad estatal, el presente artículo se propone destacar que a pesar de la rigidez de la dogmática estatal respecto de la concepción de los Estados unitarios, la lexibilidad está comenzando a reconocerse y cómo ella puede ser una expresión de los intereses de la comunidad local, así como de su diversidad cultural y del contacto con el territorio. Los desarrollos diversos de la coniguración jurídica en el territorio destacan la importancia de la utilización de esquemas territoriales acordes con las situaciones sociales, económicas y culturales; este es el caso de los municipios con home rule en Estados Unidos. En el caso colombiano, es posible comprender una coniguración de la autonomía política de segundo grado, es decir, una capacidad de autogobierno para dirigir políticamente a un territorio que no compone potestad legislativa en el que reconozca un margen de gobierno para la atención de los propios intereses locales y su defensa8. Estas propuestas, lejos de romper la unidad nacional, la aianzan, pues las coniguraciones territoriales se diseñan y refuerzan para solucionar los problemas que acarrea la diversidad. Estos reconocimientos permiten una reconiguración de la unidad, no sobre la base de la homogeneidad, sino sobre el de la negociación y la diferencia9.

De acuerdo al marco anterior, el artículo se propone explicar los conceptos del diseño territorial de un Estado, la lexibilidad conceptual del federalismo, el concepto de los arreglos federales y el reconocimiento de las asimetrías. Para ello se tendrá como fuente de comparación el caso de Estados Unidos y Alemania,

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y la doctrina más relevante en estos países10; sobre esta base se presenta un análisis de cómo a pesar de la rigidez de la normativa territorial colombiana, la realidad está dando paso a comprender expresiones diversas en los territorios, presente en el Estado unitario colombiano y una relexión sobre los reconocimientos diversos de autonomía, así como propuestas para mejorar la articulación entre el gobierno central y los gobiernos periféricos.

I El diseño territorial de un estado

La dogmática constitucional ha comprendido el diseño territorial respecto de tres tipos de Estado: el unitario, el regional y el federal. Así, mediante la Constitución se reparte el poder político y económico de un Estado a través de las competencias que residen en el órgano central y las que le quedan a los entes sub-estatales o les son otorgadas a estos11. La coniguración de los Estados modernos en el marco de las estructuras señaladas fue uno de los asuntos más conlictivos, pues esta entraña la división del poder sobre la base territorial. La dogmática constitucional no da cuenta de la compleja realidad estatal, ni de los conceptos que preceden o se mantienen tras una deinición del diseño territorial. Ello puede comprenderse de lo que sostuvo a inales del siglo XIX Jellinek, en su escrito Fragmentos de Estado: "las coniguraciones estatales emanan de la experiencia, están esencialmente condicionadas a la realidad de la existencia estatal. Pues los conceptos jurídicos no son esencias trascendentales [...] sino tipos, contenidos en circunstancias vitales carentes frecuentemente de lógica. Por eso no es la mejor doctrina de Derecho Público aquella que ofrece la mayor perfección lógica, sino la que explica la realidad política de manera más natural". La investigación jurídica debe ser constantemente renovada, pues el Estado sufre un "proceso continuo de transformación"12.

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Esta premisa de Jellinek ha sido complementada por otros tratadistas del derecho público y de la ciencia política. Respecto a los primeros debe destacarse lo señalado por Antonio La Pergola, quien indica que el federalismo es estructura y proceso a la vez13.

Sobre las estructuras estáticas diseñadas por los juristas, tiene lugar una evolución de este tipo de organización territorial, presentán-dose diferentes fenómenos federales que responden a las concretas circunstancias históricas, sociales, políticas y económicas de cada comunidad. Y una vez constituido el sistema federal empieza un proceso en continua transformación. Tal como han observado los politólogos, un proceso dinámico. Ello hace necesario, para los juristas, una adaptación de los viejos dogmas a los nuevos procesos en curso14. En el campo de la ciencia política debe destacarse a Daniel Elazar, quien sostuvo que el mundo se encontraba ante un cambio de paradigma del Estado, igura predominante del Estado nación en el siglo XIX y principio del siglo XX, hacia el federalismo, fenómeno más lexible que se adapta de mejor modo a las circunstancias diversas y complejas del mundo contemporáneo15.

En este escenario debe tenerse en cuenta que Francia inicia a inales de los años cincuenta un proceso de reforzamiento territorial a partir del reconocimiento de la región, en una primera instancia como entidad administrativa y después con características de región política. Ello también reconigura el imaginario del Estado unitario clásico francés como una inamovible homogeneidad hacia una reconocimiento de la pluralidad, sin la cual no podrían cerrarse las distancias económicas y sociales entre territorios o, lo que es más importante, una integración entre los mismos, sus mercados y el reconocimiento de su diversidad cultural. De igual modo ha sucedido en Italia, España y Alemania16.

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En deinitiva, deben tenerse en cuenta los elementos estructurales de la dogmática constitucional y su funcionabilidad en la realidad estatal, las estructuras jurídicas deben estar al servicio de la problemática estatal, ser lexibles para poder surtir los conlictos existentes y permitir la...

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