Objeción Presidencial al Proyecto de Ley número 45 de 2015 Senado, 267 de 2016 Cámara, por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales del país y se dictan otras disposiciones
| Emisor | Presidencia de la República |
| Número de Boletín | 50095 |
OFI16-00121323 / JMSC 110200
Bogotá, D.C., jueves 22 de diciembre de 2016
Doctor
MAURICIO LIZCANO ARANGO
Presidente
Senado de la República Ciudad
Asunto: Proyecto de ley número 45 de 2015 Senado, 267 de 2016 Cámara, por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales del país y se dictan otras disposiciones.
Respetado doctor:
Sin la correspondiente sanción ejecutiva, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 165, 166 y 167 de la Constitución, el Gobierno nacional devuelve el proyecto de ley de la referencia por los motivos de inconstitucionalidad e inconveniencia que se explican a continuación.
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Objeción de inconstitucionalidad: el artículo 2º, que modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, vulnera los artículos 287 y 362 de la Constitución.
El artículo 2º, que modifica y adiciona el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, vulnera los artículos 287 y 362 de la Constitución, pues desconoce el derecho que tienen las entidades territoriales para administrar sus recursos, particularmente sus ingresos tributarios y no tributarios.
En efecto, el artículo 2º del proyecto de ley de la referencia establece:
"(...). Los municipios, cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes, establecerán el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales, los municipios con una población inferior a cien mil (100.0) habitantes podrán establecer el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales. Los honorarios se establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos municipales, hasta por dos (2) Unidades de valor Tributario UVT, por asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de sesiones previsto en la ley.
Parágrafo 1º. La fuente de ingresos de la cual se genera la financiación de los honorarios debe ser de los ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio tenga establecidos en su respectivo presupuesto".
Tal como se desprende del texto antes transcrito, para los municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes, será imperativo establecer el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales. De conformidad con el parágrafo 1º, estos honorarios serán financiados con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación.
El primer elemento que debe ser tenido en cuenta para analizar esta disposición es que los honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales se pagarán con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación.
El artículo 3º de la Ley 617 de 2000 prevé que los ingresos corrientes los tributarios y no tributarios, y dentro de estos los ingresos corrientes de libre destinación son aquellos que no tienen destinación específica por disposición de la ley o de acto administrativo.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en tal virtud, tienen derecho a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Así mismo, el artículo 362 Superior preceptúa que "los bienes y rentas tributarias o no tributarias (es decir, los ingresos corrientes) de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares" -paréntesis fuera del texto original-.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que mientras la administración y destinación de los recursos transferidos a las entidades territoriales por la Nación admiten una amplia intervención del Legislador, los recursos propios de las entidades territoriales implican una mayor autonomía de éstas en cuanto a su manejo1.
Estas rentas propias, de conformidad con el artículo 362 de la Carta, gozan de las mismas garantías que la propiedad y la renta de los particulares, en los términos del artículo 58 Superior. Ello quiere decir, como lo explicó la Corte en la Sentencia C-219 de 1997, que así como el artículo 58 de la Constitución garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes, y le atribuye una función social, en ese mismo sentido la Constitución garantiza la propiedad de las rentas tributarias de los entes territoriales.
De este modo, la intervención del Legislador respecto de la destinación de los recursos propios es, por regla general, excepcional y limitada, pues al tenor del artículo 287 de la Constitución, la ley debe respetar la autonomía de las entidades territoriales para administrar sus recursos.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha previsto los casos en los que la ley puede definir el destino de las rentas propias, sin que esto suponga vulnerar el principio de autonomía territorial2.
En la Sentencia C-262 de 2015, la Corte sistematizó y precisó estos casos así:
"(i) En primer lugar, el legislador puede intervenir en la destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317, el cual establece que la ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la propiedad inmueble "a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción". Como se ve, a pesar de que el impuesto predial unificado es un tributo estrictamente territorial, al ser un gravamen sobre la propiedad inmueble un porcentaje de sus recaudos se debe destinar mediante ley a las áreas precisadas debidamente en la Constitución.
(ii) En segundo lugar, una interferencia legislativa de esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa (C-089/01). La Constitución contempla una hipótesis, si bien para los casos de estado de guerra exterior, en el artículo 362 cuando dice que los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y por ende "la ley no puede trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior" (...).
(iii) En tercer lugar, cabe establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando "las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional". En la Sentencia C-089 de 2001 la Corte declaró exequible una norma que le fijaba un destino especial a un recurso endógeno, en la medida en que constituía "un mecanismo para contribuir al fortalecimiento de una institución [como la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en serios problemas financieros]
que por su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del ámbito simplemente local. Asimismo, en la Sentencia C-925 de 2006 la Corte Constitucional reiteró esta jurisprudencia, y admitió que mediante ley se restringiera el recaudo de un recurso endógeno, de propiedad de entidades territoriales; sobre la base de que concurría justamente este supuesto de habilitación de la intervención legislativa, toda vez que "los efectos no se restringen a la jurisdicción de cada región, sino que tienen implicaciones en el ámbito nacional".
(iv) Finalmente, en cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores. En la Sentencia C-925 de 2006 la Corporación sostuvo por tanto que "[v]erificada la concurrencia de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia constitucional para la intervención del legislador en los recursos endógenos de las entidades territoriales, debe la Corte analizar si esa restricción se ajusta a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad al fin constitucional buscado por el legislador, de forma tal que resulte protegido el Grado de autonomía de las entidades territoriales".
En...
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