Panorama de la justicia contencioso-tributaria colombiana
| Autor | Eleonora Lozano Rodríguez |
| Páginas | 19-57 |
1. EL ESTADO DE LA JUSTICIA CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVA, EN GENERAL, Y LA JUSTICIA
CONTENCIOSO-TRIBUTARIA, EN PARTICULAR
Antes de revisar los fallos tributarios del Consejo de Estado de los últimos
once años (2005-2016) parece importante dar una mirada general al apara-
to judicial que los generó.
Lo primero que hay que anotar es que existen pocos estudios relativos
al funcionamiento y operatividad de nuestra jurisdicción contencioso-
tributaria, y la gran mayoría de nuestra doctrina ha analizado la juris-
prudencia tributaria referida a instituciones tributarias específicas1. Por
ejemplo, en el año 2004 el produjo una obra colectiva en la que se
reflexiona sobre diferentes tópicos jurisprudenciales tributarios2. Asimis-
mo existen diferentes ponencias presentadas en las Jornadas Colombianas
de Derecho Tributario3, y se han adelantado varias mesas redondas en
el y otros eventos académicos, en las cuales, con la participación de
reconocidos expertos sobre la materia, se diserta sobre aspectos jurispru-
denciales novedosos y de interés para la comunidad académica4.
1 Para un excelente recuento histórico de la evolución del Consejo de Estado desde 1821 véase
Alberto Múnera Cabas y Alfonso Ángel de la Torre, Proceso contencioso tributario colombiano,
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Bogotá, 2008, pp. 9-59.
2 Lucy Cruz de Quiñones y Alfredo Lewin Figueroa (eds.), La Jurisprudencia Tributaria del Consejo
de Estado - Estudios, Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Nomos, Bogotá, 2004.
3 Véase, por ejemplo, Juan de Dios Bravo González, “Comentarios a la Jurisprudencia del Consejo
de Estado en Materia Tributaria”, en Memorias. XXXIII Jornadas Colombianas de Derecho Tributario,
tomos I y II, Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Cartagena, 2009.
4 Por mencionar los resultados de alguna de las mesas redondas, véase Juan I. Alfonso Bernal, “No-
vedades en la Jurisprudencia del Consejo de Estado”, Revista del ICDT, n.º 62, Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, Bogotá, 2010. En materia de eventos se destacan el Congreso Internacional
de Administración y Justicia Tributarias liderado por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario
20 Justicia tributaria: jurisprudencia tributaria del Consejo de Estado, 2005-2016
Se resalta que desde el año 2011 el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, a través de su Centro de Investigaciones en Tributación, viene
liderando el Observatorio de Jurisprudencia Tributaria, que ha produci-
do ya cuatro tomos de su obra Estudios críticos de jurisprudencia tributaria,
esfuerzo que indiscutiblemente es un avance en el estudio de la jurispru-
dencia tributaria en nuestro país.
Pese a lo anterior, la mirada de la jurisprudencia es anual, lo que impi-
de un análisis dinámico de las tensiones jurisprudenciales tanto en lo cua-
litativo como en lo cuantitativo. Además, el método cualitativo de análisis
ha variado, pues algunas veces se han invitado a tributaristas a escribir
sobre algún tema controversial de la jurisprudencia, sin ser claro el criterio
de selección, y se les ha solicitado establecer la posición actual del Consejo
de Estado y el avance observado en el período objeto de estudio (Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, 2011, pp. 17-23); y en otras oportuni-
dades se conformaron semilleros de investigación que determinaron las
materias que se iban a analizar según la “posición del ámbito jurisdiccio-
nal”, clasificándolas “en problemáticas inherentes al tributo desde el pun-
to de vista de su configuración, así como en lo relativo a las dimensiones
que cobran los mismos cuando la integración de su elemento material se
da con los aspectos temporales espaciales y en especial cuantitativos del
hecho imponible, elemento este último, que suele ser el más discutido en
el seno de la alta corporación” (2012, pp. 19-20), así como a través del uso
de criterios de “sistematización científica del derecho tributario”, metodo-
logías últimas que no quedan del todo claras al lector (2013, p. 10).
En lo cualitativo se obtienen interesantes cifras anuales de muestras de
aproximadamente trescientas sentencias, que miden porcentajes de pro-
cesos de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, fa-
vorabilidad de los fallos, cuantías, principales temas en discusión judicial,
entre otras estadísticas, que serían más útiles en una mirada temporal y
no estática.
Pues bien, para conocer el problema en su conjunto es relevante cono-
cer investigaciones más amplias que analizan la jurisdicción contenciosa-
administrativa, en general, a la cual la tributaria pertenece. Las inves-
tigaciones encontradas sobre la materia analizan en su gran mayoría el
fenómeno de la congestión judicial presente en la jurisdicción contencioso-
(véase Memorias Congreso Internacional de Administración y Justicia Tributarias, Nomos, Bogotá, 2008);
y el IV Curso de Derecho Tributario Internacional desarrollado en la Universidad del Rosario los
días 13 y 14 de octubre del 2010 (en especial, se recomienda la lectura de la ponencia del profesor
Juan Pablo Godoy Fajardo denominada “Justicia tributaria en América Latina: necesita Colombia
un tribunal fiscal”, publicada en 2015 por el Centro de Estudios de la Facultad de Derecho de la
Pontificia Universidad Javeriana). En este último trabajo se realiza un muy interesante análisis propo-
sitivo del conflicto tributario, del acceso a la justicia tributaria y de los sistemas de justicia tributaria
siguiendo la metodología del derecho comparado.
21
Panorama de la justicia contencioso-tributaria colombiana
administrativa5. Para A. Torres Calderón, y teniendo en cuenta la necesaria
justicia rápida y eficaz del Estado Social de Derecho, se presenta conges-
tión judicial cuando “el aparato judicial establecido por la Constitución y
la ley no es capaz de responder oportunamente a las necesidades de las
personas, situación que se evidencia cuando la demanda de justicia, son
superiores a la capacidad de los operadores jurídicos para resolver opor-
tunamente las mismas” [sic] (2002, p. 126). En igual línea, R. Ballén Molina
comprende el fenómeno de la congestión como la acumulación o represa-
miento de procesos en los despachos judiciales que surge por el desequi-
librio entre la demanda de servicios judiciales y la capacidad del Estado
para atenderla en su totalidad (2006). De manera simplificada, M. A. Res-
trepo se refiere a ella, y más allá de la mencionada acumulación de ex-
pedientes, como el “retardo” en la decisión de los procesos (2008).
La congestión judicial es explicada por cada analista a partir del análisis
numérico o cuantitativo de los procesos, sus etapas y actores. Veamos al-
gunos datos.
– Según análisis de A. Torres Calderón,
[…] a diciembre del 2000, estaban tramitándose en el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca de Colombia, que cuenta con 30 magis-
trados, unos 30.000 procesos ordinarios (en promedio 1.000 por cada ma-
gistrado), número de procesos muy superior al que se tramitaba en 1980,
año en el cual se tramitaban unos 13.000 procesos, época en la que el tri-
bunal contaba con 27 magistrados (en promedio, cada despacho de magis-
trado sólo tramitaba unos 500 procesos), y esto sin contar que en esa época
no existían las llamadas acciones constitucionales (tutelas, acciones de cum-
plimiento, de grupo y populares) que hoy día ya requirieren por lo menos
el 50 % del trabajo del Tribunal, pues en promedio cada despacho tiene a
su cargo de tres a cinco acciones constitucionales semanalmente, además de
una pérdida de investidura de concejal mensualmente (2002, p. 126).
5 Véanse Augusto Torres Calderón, “Reflexiones sobre la congestión judicial en la jurisdicción conten-
ciosa administrativa colombiana”, Revista de Derecho Público, número 14, Universidad de los Andes,
Bogotá, junio del 2002; Lucía Arbeláez De Tobón, “Análisis del estado actual de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo”, Revista de Derecho Público, número 18, Universidad de los Andes, enero
del 2005; Augusto Torres Calderón, “La descongestión en la jurisdicción contencioso administrativa:
Una visión desde el tribunal Administrativo de Cundinamarca”, Revista de Derecho Público, número
18, Universidad de los Andes, Bogotá, enero del 2005; Rafael Ballén Molina “Causas de la congestión
en la jurisdicción contencioso administrativa”, Revista Prolegómenos, volumen IX, número 18, Bogotá,
julio-diciembre 2006; Colección Deustche Gesellschaft Für Technische Zummermarbeit (GTZ), Estra-
tegias para la descongestión en lo contencioso administrativo: proceso modelo y proceso testigo, tomo III,
Bogotá, 2006; Colección Deustche Gesellschaft Für Technische Zummermarbeit (GTZ), GMBH, Descon-
gestión de la jurisdicción contencioso administrativa, segunda edición actualizada, Bogotá, 2006; Manuel
Alberto Restrepo Medina, “Dimensión y causalidad de la congestión en la jurisdicción contencioso
administrativa”, Revista Diálogos de Saberes, número 29, julio-diciembre del 2008; Consejo Superior
de la Judicatura, Estado de la jurisdicción contencioso administrativa. Documentos del conversatorio,
Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, 2010; y, finalmente, los diferentes informes que ha rendido
el Consejo Superior de la Judicatura al Congreso de la República para los años 2012, 2013 y 2014.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba