El papel de los gremios en la economía colombiana - Núm. 82, Enero 2019 - Revista Desarrollo y Sociedad - Libros y Revistas - VLEX 830596785

El papel de los gremios en la economía colombiana

AutorRoberto Junguito Bonnet
Páginas103-131
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DESARRO. SOC. 71, PRIMER SEMESTRE DE 2013, PP. X-XX, ISSN 0120-3584
Revista
Desarrollo y Sociedad
82
Primer semestre 2019
PP. 71-100, ISSN 0120-3584
E-ISSN 1900-7760
El papel de los gremios en la economía colombiana
The role of trade associations in the Colombian
economy
Roberto Junguito Bonnet1
DOI: 10.13043/DYS.82.4
Resumen
En este trabajo estudio la evolución de los gremios en Colombia, desde el siglo
XIX hasta principios del siglo XXI. Hago especial énfasis en los últimos cuarenta
años. En este análisis se muestra cómo, al contrario de lo que se afirma en
la literatura tradicional sobre el tema, los gremios y, en particular, el Consejo
Gremial en Colombia desempeñaron un papel crucial en la vida económica y
política. Se presenta en detalle el ejemplo de las asociaciones más significa-
tivas , a saber, la Federación Nacional de Cafeteros, la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia (ANDI) y la Sociedad de Agricultores de Colombia
(SAC), que fueron decisivas en las definiciones de políticas macroeconómicas
estabilizadoras, políticas comerciales y, más recientemente, los acuerdos de paz.
Palabras clave del autor: Colombia, gremios, economía política, historia empre-
sarial, política económica, acuerdos de paz.
Clasificación JEL: N86, N96, D7.
1 Consultor independiente. Correo electrónico: roberto.junguito@gmail.com
Este artículo fue recibido el 15 de septiembre del 2018 y finalmente aceptado el 19 de diciembre del 2018.
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Abstract
I study the evolution of the trade associations in Colombia since the 19th cen-
tury until the beginning of the 21st century. I give special emphasis to the last
40 years. I show how, contrary to the traditional literature on the subject, the
trade associations and, in particular, the national union of trade associations
(Consejo Gremial) in Colombia played a crucial role on the economic and politi-
cal life. I provide examples of the most significant trade unions, namely the
National Federation of Coffee Growers, the Association of Colombian Entrepe-
neurs (ANDI) and the Colombian Agricultural Society (SAC), which were deci-
sive on the definitions of stabilizing macroeconomic policies, trade policies and
more recently the peace agreements with rebellious groups.
Key words by author: Colombia, trade associations, political economy, business
history, economic policy, peace agreements.
JEL Classification: N86, N96, D7.
Introducción
Este ensayo analiza el papel de los gremios en la economía colombiana. En
la primera parte, se inicia con una sección conceptual que sirve como marco
de referencia y discute el papel de los gremios según la literatura económica.
Luego procede a hacer una revisión histórica del origen de los gremios en
Colombia en los siglos XVIII y XIX y sus logros. Enseguida, pasa a analizar el
desarrollo de los principales gremios en los siglos XX y XXI y las tareas reali-
zadas y el origen y el papel del Consejo Gremial Nacional (CGN). La segunda
parte del artículo reseña las evaluaciones adelantadas sobre el impacto de la
acción gremial en Colombia y realiza un balance de su gestión. El artículo ter-
mina con unas reflexiones finales.
I. El papel de los gremios en la literatura económica:
aspectos conceptuales
El trabajo clásico de Olson (1965) titulado La lógica de la acción colectiva fue
el estudio pionero sobre la razón de ser de las asociaciones de productores o
gremios privados de la producción. Resalta que su función es ejercer, de manera
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legítima y transparente, una acción colectiva en favor de una industria o una
actividad particular o del conjunto de la actividad privada. Su papel principal
consiste en conseguir por parte del Estado la provisión de bienes públicos;
esto es, bienes y servicios que benefician a toda la sociedad y, en particular,
al sector privado que conjuntamente representan. Para Olson (1965), uno de
los requisitos fundamentales para su éxito es lograr que la asociación corres-
pondiente sea realmente representativa, pues para tener mayor influencia los
gremios deben congregar a la totalidad de las compañías que hacen parte de la
industria. No obstante, destaca como reto la financiación de las asociaciones,
dada la tendencia de sus miembros a beneficiarse de la acción gremial sin
estar obligados a pagar sus aportes como asociados.
El tema de las asociaciones de productores o gremios en América Latina ha
sido estudiado en detalle por Schneider (2004) en su libro titulado Business
politics and policymaking in contemporary Latin America y en un artículo pos-
terior del 2006. El autor parte de considerar que la injerencia del sector privado
en las decisiones de las políticas públicas por medio de las diversas asocia-
ciones de productores varía de manera muy amplia a lo ancho y largo de la
América Latina. En su análisis argumenta que la participación privada puede
ser colectiva y organizada o dispersa e individual. Considera, así mismo, que
cuando la acción gremial se adelanta por medio de asociaciones de produc-
tores, como es el caso de los gremios en Colombia o de su Consejo Gremial
Nacional, como se analiza más adelante, esta tiende a ser típicamente formal,
estructurada, conocida y transparente y sus acciones son reconocidas públi-
camente y difundidas a la opinión pública al ser cubiertas por los órganos de
comunicación y principalmente por la prensa escrita.
Otros requisitos para un buen desempeño gremial tienen que ver con los obje-
tivos precisos de las agremiaciones, los mecanismos utilizados para ejercer su
acción colectiva y los canales utilizados para ejercerla. Respecto a los canales
de participación utilizados para ejercer la influencia privada en las decisiones
del Estado, estos son muy variados. Se recurre, por ejemplo, a solicitar citas
con el alto gobierno, con funcionarios encargados de preparar las normas y con
congresistas que tienen a su cargo las ponencias sobre los proyectos de ley.
Otro canal al cual se recurre con frecuencia es a la participación de la Asocia-
ción en Consejos Consultivos que establecen los gobiernos precisamente como
mecanismos formales para escuchar las opiniones de productores y consumi-
dores que se puedan ver afectados por las medidas adoptadas. Cabe destacar
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que otros medios a los que se recurre para influenciar las políticas son los foros
académicos, por medio de los cuales las asociaciones presentan al Gobierno y a
la opinión pública documentos analíticos muy bien elaborados, ya sea por téc-
nicos de las entidades gremiales o por centros académicos independientes. En
el caso colombiano, como se argumenta en este trabajo, los gremios son reco-
nocidos por sustentar sus posiciones en estudios y análisis técnicos de buen
rigor académico. Ha sido tan importante la labor de estas asociaciones en el
conocimiento de los diferentes sectores de la economía que, en muchos casos,
han suplido las deficiencias en generación y divulgación de información por
parte de las autoridades competentes.
En la mayoría de los países de la región, según lo precisa Schneider (2004),
también se recurre a los encuentros gremiales como son las convenciones y
congresos de las diversas ramas de la actividad económica, a los cuales se
invita a los funcionarios y a la prensa. Este procedimiento es particularmente
importante en Colombia. Así mismo, es común encontrar que la opinión de
los representantes de las asociaciones se exprese a través de la prensa escrita
y otros medios de comunicación, lo cual constituye otro medio valioso, par-
ticularmente, cuando no se puede obtener acceso al diálogo directo con el
Gobierno. De acuerdo con los trabajos de Schneider (2004, 2006), las aso-
ciaciones gremiales más estructuradas e influyentes se encuentran en Chile,
México y Colombia. Una característica de los gremios en América Latina es
la frecuencia con que algunos de sus miembros son nombrados en altas posi-
ciones de los gobiernos. Otra característica es que en aquellos países donde
los gremios son fuertes, las asociaciones sindicales tienden a ser débiles. En
países con gremios dinámicos se encuentra que la delegación de funciones
por parte del Gobierno y la influencia en las decisiones de política es mayor.
Entre los objetivos comunes que se establecen en los estatutos de las asocia-
ciones se encuentran: fomentar el crecimiento y la buena imagen del sector;
representar y defender los intereses legítimos de sus miembros frente a las auto-
ridades y demás personas y entidades de carácter público o privado, nacionales
e internacionales; evaluar, recopilar y analizar información de interés para el
sector; incentivar la participación en la comunidad internacional; contribuir
a la modernización del sector y del Estado y prestar servicios de apoyo a su
actividad para que puedan ser desarrollados más eficientemente y de manera
colectiva; promover la investigación científica y la generación de conocimientos
de beneficio para el sector; velar por la conservación del medio ambiente;
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defender los recursos naturales y su aprovechamiento racional, y participar
con los demás gremios económicos en el análisis y seguimiento de temas de
interés nacional. Otra alternativa a la que se recurre con frecuencia es el cabil-
deo o lobbying en el Congreso para obtener una legislación favorable para el
país y para sus intereses sectoriales, mecanismo que es particularmente utili-
zado por los gremios, las empresas y los grupos de interés en Estados Unidos.
II. Origen de los gremios en Colombia: siglos XVIII y XIX
A. Las Sociedades Económicas de Amigos del País
Desde fines del siglo XVIII se comenzaron a organizar “sociedades de amigos”
para la promoción de actividades como la agricultura, con lo cual se daba ori-
gen a la organización gremial. Según Jesús Antonio Bejarano (1985) en su libro
Economía y poder, las Sociedades Económicas de Amigos del País y las Juntas
Patrióticas fueron las primeras agremiaciones. Indica que en 1781 el presbí-
tero Londoño solicitó al virrey Flórez la autorización de crear una Sociedad de
Amigos del País para fomentar la agricultura. En 1784 nació en Mompox la
Sociedad Económica de Amigos del País para fomentar el cultivo del algodón.
En 1801 Tadeo Lozano argumentó lo útil que sería el establecimiento de una
Sociedad de Amigos del País para el fomento de la agricultura “la primera y
más noble de todas las artes…”. Comenta que la Sociedad Patriótica de Amigos
del País se fundó en Santa Fe gracias a Mutis el 25 de noviembre de 1801 y en
ese mismo año se trató de fundar otra en Popayán según lo informaba Caldas.
Junguito (2018) reporta que en el episodio titulado “Los ilustrados y los pri-
meros economistas criollos”, Pedro Fermín de Vargas en su obra Pensamientos
políticos y memorias sobre la población del Nuevo Reino de Granada, escrita
alrededor de 1790 destaca la conveniencia de establecer una Sociedad Econó-
mica de Amigos del País para difundir entre sus asociados los conocimientos
necesarios sobre cultivo y propagación de varios frutos y entablar el intercambio
de semillas. Más adelante agrega que “no solo serían los trigos el objeto de
la Sociedad Económica, también el cultivo de la grana, el añil, del algodón,
café, cacao, azúcares y multitud de otros productos que, perfeccionados, con
el tiempo darían ocupación a un gran número de familias”. De Vargas proponía
fundar una Sociedad de Amigos del País no solo en Santa Marta, sino en otras
ciudades como Cartagena, Popayán, Quito y Caracas para promover el ade-
lanto de la agricultura, destacando como “las conexidades de estos cuerpos, es
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decir de las sociedades económicas facilitarían recíprocamente los conocimien-
tos necesarios sobre el cultivo y propagación de varios frutos y entablarían el
intercambio de semillas tan interesante al ramo de la agricultura y el jardinaje”.
Por su parte, José Ignacio de Pombo en su Informe al Real Consulado de Car-
tagena de Indias a la Suprema Junta Provincial de la misma escrito en 1810 y
posteriormente reeditado en el libro titulado De Narváez Antonio y De Pombo
José Ignacio, escritos económicos, editado por el Banco de la República en la
Colección Bicentenario, también recomienda el establecimiento de una Socie-
dad Patriótica de Amigos del País encargada de hacer publicaciones “dando
reglas precisas para el discernimiento de las diferentes tierras, su preparación y
abonos; para el cultivo de las plantas más análogas a cada una, su beneficio
y las especies más productivas, según la temperatura, etc.”.
B. El Consulado de Cartagena
Una de las primeras organizaciones gremiales en Colombia diferente a las
Sociedades Económicas de Amigos del País fue el denominado Consulado de
Cartagena. Este surgió a finales del siglo XVIII luego de un periodo durante
el cual el comercio de la Nueva Granada y particularmente desde Cartagena
con España se había visto deteriorado a raíz de la Declaración de Guerra de
Francia contra España en 1793. Ni siquiera con la terminación del conflicto
mejoraban las cosas. Ante todo, en Cartagena se comenzó a observar un gran
contrabando desde otras regiones diferentes de la península. Esta situación
llevó a los comerciantes de la ciudad a solicitar a España el establecimiento de
un Consulado, tal como el que se había establecido en otras regiones. Uno
de los promotores de esta iniciativa fue Manuel de Pombo, quien sometió a las
autoridades españolas los primeros borradores sobre la organización, la juris-
dicción y las prerrogativas que debería tener el Consulado. Su propuesta se
envió a la Corona el 2 de enero de 1794 con el título de Observaciones para
la Redacción de las Ordenanzas para el Establecimiento del Consulado de Car-
tagena de Indias donde trataba los asuntos administrativos y judiciales de su
organización. El Consulado o Gremio (Guild) era un mecanismo mediante el
cual la Corona extendía a los comerciantes de una ciudad o región un tipo de
monopolio para el comercio con el reino.
El 14 de junio de 1795 la Corona firmó la cédula que creaba formalmente
el Consulado de Cartagena. El Consulado tenía una junta rectora de nueve
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miembros, un tribunal que atendía los temas jurídicos y era administrado por
un grupo de funcionarios designados desde España por la Corona. Estos eran
un secretario, un contador y un tesorero. Entre los funcionarios del Consulado
de Cartagena, Manuel de Pombo fue designado como su tesorero (Terrientes-
Mojica, 1981). Una de sus primeras comunicaciones al secretario de Estado
fechada el 1.º de agosto de 1795 se refería al contrabando que se venía regis-
trando en el puerto de Cartagena. Las acciones a favor del desarrollo eco-
nómico y el comercio y la administración del Consulado se financiaban con un
impuesto, la avería o consulado, que se cobraba como una tasa del medio por
ciento sobre los bienes importados y exportados que ingresaban o salían de los
puertos bajo la jurisdicción del Consulado. En el caso de Cartagena incluía
los puertos de Cartagena, Santa Marta, Guayaquil y Panamá. Según Terrientes-
Mójica (1981), entre las inversiones públicas más importantes desarrolladas
por el Consulado figuró el mejoramiento del puerto de Cartagena y el resta-
blecimiento del funcionamiento del Canal del Dique.
C. La Sociedad de Artesanos
Uno de los desarrollos gremiales más sobresalientes en el siglo XIX fue la crea-
ción de la Sociedad de Artesanos en 1847. Solo cerca de cien años más tarde
se constituyó en Colombia la Asociación Nacional de Industriales, hoy en día
llamada Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), la agremia-
ción, quizás más importante del país actualmente, establecida en 1944 (CGN
2015). El nacimiento o creación de la Sociedad de Artesanos surgió por inicia-
tiva de Ambrosio López, Cayetano Leiva, Francisco Londoño, Francisco Torres y
Agustín Rodríguez. Se dispone de una transcripción del acta de constitución de
la Sociedad de Artesanos solicitada por Ambrosio López (López, 1985) hecha
en mayo de 1851 que dice lo siguiente:
República de La Nueva Granada-Bogotá siete de octubre de mil ocho-
cientos cuarenta y siete- Al Sr. Jefe político del Canton - Tengo el honor
de participar a U. que la mayor parte de los artesanos de esta capital
han determinado formar una sociedad con el objeto de promover todo
lo que puedan i crean conveniente para el adelanto i fomento de sus
respectivos oficios, lo mismo que la instrucción de sus miembros en
otros ramos de interés; i como en la junta preparatoria que tuvo lugar
ayer me cupo la honra de ser nombrado Presidente, pongo en conoci-
miento de U. dicha determinación con el objeto que i que antes bien
merece la protección de las autoridades.
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Según lo recuenta Agustín Rodríguez (1849), quien fuera en varias ocasiones
director de la Sociedad de Artesanos, en lo que hace al campo de acción de
la agremiación, la idea fundamental era constituir una sociedad compuesta
por artesanos de Bogotá como reacción en contra de las disposiciones del
Gobierno adoptadas ese año
rebajando los derechos de importacion i facilitando con ello la intro-
duccion de varios artículos que en el país pueden manufacturarse
equivalentemente a los estranjeros. Tal medida que atacaba directa-
mente nuestro bienestar i las profesiones que forman la ocupación
de la mayor parte de la Sociedad en jeneral, era preciso combatirla, i
para ello se creyo indispensable reunirnos en Sociedad para reclamar
por medio de una representación a las cámaras lejislativas, se refor-
mase dicha lei que usurpaba violentamente nuestros derechos con
detrimento de la subsistencia de nuestras familias. En efecto hizose i
elevose la representación al Senado i allí encalló; porque siempre se
nos ha mirado bajo una triste condición i un casi absoluto desprecio.
(Rodríguez, 1849, p. 1)
Ese objetivo económico original de la sociedad también fue resaltado en un
escrito posterior de Emeterio Heredia, otro de los miembros y antiguos direc-
tores de esa sociedad. Donde recuerda que Ambrosio López lo había visitado
originalmente en su taller en 1847 para “manifestarme de la necesidad que
había de reunirnos en sociedad para oponernos a los planes y proyectos de
Don Florentino Gonzáles como Secretario de Hacienda…” (López, 1985, p. 57).
Pero en la realidad los objetivos originales de la sociedad iban más allá de la
asociación de artesanos en favor de su actividad económica y de la conse-
cuente oposición a la política de liberalización de las importaciones establecida
por Florentino González. Según lo destacaba Agustín Rodríguez a los miem-
bros de la Sociedad Democrática, “nuestra miras no tendían a esto solamente”
(i. e. a la oposición a la política de apertura comercial de Florentino González)
llamábamos toda nuestra atención y todo nuestro interés las elecciones
para Presidente de la República, es decir, nuestro porvenir que hasta
entonces lo cubría una densa oscuridad; pero la avidez de nuestras
miradas penetró hasta su centro, percibiendo la luz a donde debíamos
encaminarnos. (Rodríguez, 1849, p. 3)
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El resultado de la elección del 7 de marzo en favor de José Hilario López tuvo el
apoyo de la mayoría de los miembros de la Sociedad de Artesanos, aunque tam-
bién fue motivo de displicencia de algunos otros como fue el caso de Ambro-
sio López, quien había sido el promotor original de sociedad y quién manifestó
su inconformidad en un célebre escrito titulado El desengaño o confidencias.
¿Qué se puede afirmar sobre el impacto del cambio de gobierno en el esquema
de la protección establecida en 1847 por Florentino González? Al respecto,
Samper (1898, pp. 260-261) en su artículo sobre la protección anota que en
1851 se expidió una nueva tarifa, en la cual se volvió a sentir la antigua ten-
dencia hacia la protección y presenta ejemplos sobre lo ocurrido con las tarifas
de importación de las telas frente a la ropa hecha. En igual sentido, se expresa
el historiador Bushnell (1993, p. 104) quien afirma que el nuevo gobierno de
José Hilario López, en efecto, procedió a elevar las tarifas de aduanas un poco,
pero no lo suficiente para satisfacer las demandas de los artesanos de lograr
una protección efectiva adecuada a sus deseos. Este beneficio de la mayor
protección solicitada por los artesanos no fue duradero, pues, según Samper
(1898) “aun antes de terminar la Guerra, el Congreso de 1854 reformó la tarifa
en el sentido de suprimir los fuertes derechos sobre los artículos cuya produc-
ción se había querido proteger en 1851” (pp. 262-263).
D. La Sociedad de Agricultores Colombianos
Según el historiador Jesús Antonio Bejarano (1985), la Sociedad de Agricul-
tores Colombianos fue establecida el 15 de diciembre de 1871 por destacados
agricultores de Bogotá encabezados por el presidente de la Unión Eustorgio
Salgar e incluyendo a Salvador Camacho Roldán. La resolución que la creó
establecía que: 1) las personas presentes acuerdan constituirse en sociedades
permanentes con el objeto de promover el adelanto y defender por medio de
la discusión pública los intereses de la agricultura; 2) esta asociación promo-
verá el establecimiento de sociedades iguales en todos los estados y pueblos
de la república; y 3) los medios de acción serían: un periódico consagrado a
estudiar el estado de la agricultura; convocar y tener reuniones para discutir
públicamente los hechos relacionados con la agricultura; procurar el cam-
bio de semillas y la propagación de las mejores razas animales y promover el
establecimiento de cajas y bancos agrícolas y las relaciones entre agriculto-
res y asociaciones.
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En el acto de instalación de la sociedad el 31 de marzo de 1871, Salvador Cama-
cho Roldán, entonces secretario de Hacienda, pronunció un destacado discurso
en relación con la importancia de la asociación de los agricultores. Inició su
exposición diciendo que la reunión tenía por objeto “dar principio al pensa-
miento de asociación de los colombianos que viven del trabajo de la tierra en
toda la extensión de nuestra patria”. Más adelante, enfatizaba la importancia
de la asociación al referirse a los agricultores y expresar que “si su camino y
su destino es común, su trabajo debe estar asociado, porque la asociación es la
palanca poderosa que redime al hombre de la pequeñez miserable del esfuerzo
individual. Si el hombre solo es el gusano de la tierra, el hombre asociado es
titán” (Camacho, 1892). Para 1875, la sociedad había dejado de funcionar y
fue reinstalada en 1878 bajo la presidencia del mismo Camacho Roldán y la
secretaría de Juan de Dios Carrasquilla. Quizás el producto más importante
fue la publicación de la Revista El Agricultor.
III. El desarrollo gremial en los siglos XX y XXI
A. La Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) 1906
El 17 noviembre de 1904 un grupo de prominentes agricultores fundaron
la Sociedad de Productores de Café. El propósito de la sociedad era discutir
los problemas relacionados con el cultivo, beneficio y exportación de café y
buscar mecanismos para beneficiar a la industria y cuya primera tarea era la
de organizar el asunto de los fletes. En 1906, la Sociedad de Productores de
Café cambió su nombre por el de Sociedad de Agricultores de Colombia que,
de cierta manera, le daba continuidad a la antigua Sociedad de Agricultores
Colombianos (SAC) creada en el siglo XIX, y aceptó como miembros a todos
los agricultores que estuvieran de acuerdo con sus estatutos. Ya para el mes
de abril apareció el primer número de la Revista Nacional de Agricultura. En
1909 el Congreso Nacional le concedió a la SAC el carácter de cuerpo con-
sultivo del Gobierno en materias agrícolas “sin menoscabo de su autonomía
como entidad gremial de carácter privado”. No obstante, no fue sino en 1914,
en la administración de Carlos E. Restrepo, cuando la sociedad obtuvo formal-
mente su personería jurídica. En 1926 la Ley 74 estableció que cada capital de
departamento tendría una sociedad filial de la SAC. La SAC continúa siendo
el gremio representativo de la agricultura colombiana.
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B. La Federación Nacional de Cafeteros, 1927
Como lo explican Junguito y Pizano (1997), el I Congreso de Cafeteros se
celebró en Bogotá a finales de agosto de 1920 y fue convocado por la SAC
cuando se producía un colapso en los precios internacionales del café al fina-
lizar la Primera Guerra Mundial. Lo más significativo es que como resultado de
sus deliberaciones se aprobó un proyecto de ley para la valorización del café,
el cual establecía un organismo que interviniera en el mercado mediante el
almacenamiento del grano y una junta delegataria con el encargo de super-
visar los programas de valorización y defensa del café colombiano. Aunque
el proyecto de ley no tuvo apoyo legislativo, la realidad es que esta iniciativa
fue un claro antecedente de los esquemas establecidos años más tarde por la
Federación Nacional de Cafeteros para la retención de inventarios en 1940 que
se consolidó con la creación del Fondo Nacional del Café como instrumento
de política para la retención de inventarios para el cumplimiento de cuotas
bajo el Pacto Panamericano de Cuotas adoptado años más adelante. Por lo
demás, data del año 1920 la conceptualización misma de la valorización del
café mediante la retención de inventarios, o sea el reconocimiento de la baja
elasticidad de la demanda mundial del café a los cambios de los precios del
grano y del beneficio en términos de mayores precios internacionales y eleva-
ción de los ingresos de divisas que se podrían obtener mediante los acuerdos
mundiales de cuotas de exportación que caracterizaron la política cafetera
hasta finales de los años ochenta.
Si bien es cierto que fue el gobierno departamental de Antioquia el que con-
cretó la convocatoria del II Congreso Nacional de Cafeteros en junio de 1927,
el cual constituyó la Federación Nacional de Cafeteros, la realidad es que
la convocatoria la hizo con el respaldo de la Sociedad de Agricultores y del
Gobierno nacional. En efecto, para la organización del Congreso Cafetero se
estableció que cada departamento podía enviar dos delegados escogidos por
el gobernador de una terna elaborada por la Sociedad de Agricultores de cada
departamento o en su defecto nombrado por aquel. Además, los presidentes
de las sociedades de agricultores fueron considerados “miembros natos” del
Congreso. Sobre la Federación Nacional de Cafeteros se tiene información de
que fue creada en Medellín el 1.º de julio de 1927 por iniciativa de los mis-
mos caficultores con el apoyo de la Sociedad de Agricultores de Colombia y
sus regionales y del Gobierno nacional. En el Acuerdo 2 “por el cual se consti-
tuye la Federación Nacional de Cafeteros” se establecía que dicha agremiación
congregaría los interesados en la industria del café de las diferentes secciones
del país (Junguito y Pizano, 1997).
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C. La Asociación Bancaria, 1936
La fundación de la Asociación Bancaria formalizó el contacto entre un nuevo
sistema bancario, dentro del cual empezaba a sobresalir por su importancia
la banca oficial especializada y el gobierno, en un momento en que se modi-
ficaba el manejo de la economía y el Estado asumía un papel intervencionista
desconocido hasta entonces. Era, de cierta manera, el reconocimiento de la
necesidad de comunicación entre el Estado fuerte y la actividad bancaria mixta,
pública y privada, para permitir su convivencia. La nueva institución serviría
a los bancos para fijar las reglas, usos y costumbres bancarias aplicables en
aquellos casos no explícitamente contemplados en la ley, y para defender los
intereses de la industria bancaria en Colombia. En último término, se buscaba
la actuación en conjunto de las entidades bancarias, públicas y privadas, a fin
de protegerse entre ellas y de establecer un enlace permanente y estable con
las autoridades gubernamentales.
D. La Asociación Nacional de Industriales (Empresarios)
(ANDI), 1944
Respecto de la Asociación Nacional de Industriales, hoy en día denominada
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), se tiene como ante-
cedente directo de su creación la visita realizada por el entonces presidente de
la República, Alfonso López Pumarejo, a la ciudad de Medellín. En ese momento,
López comentó sobre la conveniencia de contar con un vocero único de los
industriales que sirviera de interlocutor del Gobierno. Fue así como industria-
les de la época se unieron en 1944 para conformar la asociación, en medio
de una coyuntura empresarial guiada por la política de sustitución de impor-
taciones. A inicios del siglo XXI, la ANDI agrupaba ya más de 650 empresas
de muy diversos sectores que representaban más del 60% de las industrias
incluidas en la Encuesta Manufacturera del DANE. La ANDI fue entonces ori-
ginalmente creada con el nombre de Asociación Nacional de Industriales con
carácter jurídico de persona civil, sin ánimo de lucro a la cual podían perte-
necer todas las personas naturales o jurídicas domiciliadas en Colombia que
desempañaran actividades industriales o de otro tipo económico relacionadas
con el sector fabril. Hoy en día, el espectro de sus actividades es mucho más
amplio pues, por medio de sus comités, vincula empresarios que desarrollan
actividades económicas virtualmente en todos los sectores productivos del país.
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E. La Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco), 1945
Sobre Fenalco se tiene como antecedente de su creación el establecimiento
de la Liga Nacional del Comercio en el año 1944 en la ciudad de Bogotá. Esta
organización tuvo como objetivo buscar soluciones a la problemática que
enfrentó el comercio como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial (esca-
sez de alimentos, baja oferta de productos y altos costos). El éxito de la liga
motivó la creación de una Federación Nacional de Comercio que rápidamente
generó confianza entre sus afiliados.
F. Otros gremios de la producción
La creación de los otros gremios económicos o asociaciones de productores
data de mediados del siglo: la Asociación Colombiana de Pequeñas y Medianas
Empresas (Acopi) (1951); la Federación Colombiana de Industrias Metalúrgi-
cas (Fedemetal) (1955); la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol)
(1957); la Asociación Nacional de Cultivadores de Caña (Asocaña) (1959); la
Asociación Hotelera de Colombia (Cotelco) (1954); y la Federación de Asegu-
radores Colombianos (Fasecolda), data de 1976, pero tuvo origen en Asecolda
creada en 1949. Otros gremios que son actualmente miembros del Consejo
Gremial Nacional fueron constituidos en una etapa posterior así: Asocia-
ción Colombiana de Fabricantes de Autopartes (Acolfa) (1974); Asociación
Colombiana de Industrias Plásticas (Acoplásticos) (1961); Asociación Nacio-
nal de Comercio Exterior (Analdex) (1971); Asociación Colombiana de Expor-
tadores de Flores (Asocolflores) (1973); Asociación Nacional de Empresas de
Servicios Públicos y Comunicaciones (Andesco) (1995); Asociación de Fidu-
ciarias (Asofiduciarias) (1991); Asociación Colombiana de Administradoras de
Fondos de Pensiones y Cesantías (Asofondos) (1994); Federación Colombiana
de Transportadores de Carga por Carretera (Colfecar) (1976); Confederación
Colombiana de Cámaras de Comercio (Confecámaras) (1969); Cámara Colom-
biana de la Infraestructura (CCI) (2003); Federación Nacional de Ganaderos
(Fedegan) (1963), y Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite
(Fedepalma) (1962).
G. El Frente Gremial
Un primer esfuerzo por aglutinar la acción gremial y organizar una asocia-
ción cúpula del conjunto de la actividad privada se adelantó a comienzos de
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los ochenta durante la administración Turbay Ayala, mediante el denominado
Frente Gremial compuesto por la Andi, Fenalco, Camacol y Fedemetal. También
estuvo invitada a formar parte del grupo la SAC, aunque no firmó de manera
formal su vinculación al grupo, pero sí participó en muchas de sus reuniones.
La idea y el objetivo del Frente Gremial fueron hacer un seguimiento crítico a
las políticas públicas de la administración Turbay y, sobre todo, de sus políticas
de seguridad mediante el entonces llamado Estatuto de Seguridad. Los pro-
nunciamientos del Frente Gremial tuvieron un impacto en la prensa nacional
y su carácter tendió a ser típicamente de confrontación frente al gobierno de
turno. El Frente Gremial no tuvo entonces el carácter universal requerido, ni
una visión de largo plazo que le diera un carácter permanente. Una vez ter-
minada la administración Turbay Ayala, el Frente Gremial desapareció de la
escena pública. En todo caso, su corta historia sí sirvió como antecedente para
la creación, años más tarde, del Consejo Gremial Nacional. Entre otras cosas,
los gremios que constituyeron el Frente Gremial fueron algunas de las asocia-
ciones líderes y promotoras del Consejo Gremial Nacional.
H. El Consejo Gremial Nacional (CGN)
Según lo argumenta el politólogo Fernando Cepeda (1994), la necesidad impe-
riosa de una mayor coordinación gremial solo surgió con posterioridad a la
reforma constitucional de 1991 y como resultado de esta ya que allí se con-
signó de manera explícita el derecho de asociación. Un segundo motivo tuvo
que ver con la ratificación y puesta en marcha en la administración Gaviria
de abrir la economía al exterior, tema que inicialmente había sido anunciado
desde la administración Barco y que afectaba al conjunto de la actividad
privada y requería el estudio concienzudo de sus posibles impactos y la coor-
dinación necesaria para ejercer una acción colectiva del sector privado frente
a las decisiones del Gobierno en ese frente.
Según la información disponible, se ha identificado que el nacimiento del CGN
ocurrió en 1991, y se consagró en un acta con el título de Consejo Gremial
Nacional que dice:
Los gremios que suscriben la presente acta con el propósito de: uni-
ficar criterios sobre las acciones y los compromisos internacionales
del país, tanto los generales como los relacionados con los distintos
sectores económicos, en materia de comercio exterior de bienes y
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servicios, inversiones y de más temas afines, y presentar tales criterios
de manera conjunta al Gobierno nacional, acuerdan, constituirse en el
Consejo Gremial Nacional, integrado por los presidentes de los gremios
firmantes y de las demás asociaciones que coincidan con los objeti-
vos del Consejo y se comprometan a adelantar esta labor conjunta.
Todos los participantes deben aportar estudios que contribuyan a la
definición de posiciones de carácter nacional y sectorial… Para cons-
tancia se firma, en Santa Fe de Bogotá, a los quince (15) días del mes
de julio de 1991.
En los archivos del CGN no se han encontrado actas o escritos relativos a las
acciones concretas emprendidas durante los primeros dos años de actividad de
ese primer Consejo creado en 1991. No obstante, en los escritos económicos
sobre los gremios y particularmente en el trabajo de Cepeda (1994) citado atrás,
se anota que la administración Gaviria procedió a desarrollar, de acuerdo con
lo establecido en la Constitución de 1991, nuevos mecanismos de participación
para facilitar la incorporación del sector privado al proceso de formulación de
políticas relacionadas con la modernización de la economía y el proceso de aper-
tura económica. Cita Cepeda (1994), como ejemplos, la participación de gremios
miembros del CGN en comités de coordinación para la apertura, de competencia
desleal y el consultivo para el sector agropecuario.
La primera referencia formal en actas, relativa a la organización y desarrollo
del Consejo Gremial data concretamente del día 21 de abril de 1993, fecha
en la cual se reunió su Comité Coordinador con el fin de recapacitar sobre sus
realizaciones desde la constitución del Consejo en 1991 y replantear el rumbo,
prioridades y organización que este debería tener en adelante. El primer punto
del orden del día se refería precisamente a las reflexiones en torno a las acciones
adelantadas por el Consejo desde su creación en julio de 1991 cuando se llegó a
la conclusión de que si bien este había alcanzado logros importantes al “haberse
mantenido aglutinados en un foro que ha venido planteando posiciones con-
juntas sobre varios temas de interés nacional”, por otro lado, reconocía que
su influencia en las negociaciones internacionales había sido insatisfactoria,
en razón del “desbordado ritmo que le ha imprimido el Gobierno a sus rela-
ciones de libre comercio con prácticamente todos los países del hemisferio” y
la dificultad de comunicación con los negociadores.
En segundo lugar, se destacaba que en el seno del Consejo no se habían con-
certado suficientemente los temas más sensibles, de suerte que, como resultado,
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“en el cuarto de al lado” los diferentes sectores habían asistido “cada uno
por su lado”, en general, en defensa de sus propios intereses. Se reprochaba
que no se había podido disponer de los estudios técnicos que contribuyeran a
examinar el impacto de las negociaciones y lamentaban la falta de una coor-
dinación técnica permanente que estimulara el examen de posiciones conjun-
tas. Desde el ámbito de la economía política, vale la pena destacar que en esa
reunión uno de los miembros informó que el Gobierno nacional, por interme-
dio de su ministro de Comercio Exterior, Juan Manuel Santos, representante de
la administración Gaviria, había solicitado una mayor coordinación del sector
privado. Esta solicitud, quizás, fue una de las razones del nuevo impulso que
se le imprimió entonces a las labores del CGN.
IV. El impacto de la acción gremial y balance de su gestión
A. Evaluaciones de los gremios en Colombia entre los sesenta
e inicios de los ochenta
Las evaluaciones globales sobre el rol de los gremios en Colombia adelantadas
entre los años sesenta e inicios de los ochenta no fueron particularmente favo-
rables para la labor de los gremios, ni para su impacto en el desarrollo nacional.
Según lo relata Losada (2000), el primer trabajo académico sobre el tema gre-
mial fue desarrollado por el politólogo estadounidense Robert Dix en 1967,
quien dio particular énfasis a las acciones de las agremiaciones económicas,
los sindicatos y las asociaciones estudiantiles de la época. En ese momento, el
centro de atención se enfocaba en el impacto y la influencia que desplegaban
los gremios, particularmente, los agropecuarios encabezados por la SAC y
Fedegan, frente a la reforma social agraria que se estableció mediante la Ley
135 de 1961 y el organismo creado para administrarla, el Instituto Colom-
biano de la Reforma Agraria (Incora). Como relata Losada (2000) en su libro,
Dix (1967) dedica un capítulo a los gremios que denomina como asociaciones
de interés y hace un recuento del origen de las principales agremiaciones pri-
vadas a las cuales les asigna una gran influencia sobre las políticas públicas.
Quizás su reflexión más profunda es que los gremios en los años sesenta tenían
esa influencia como respuesta al vacío de opinión de otras organizaciones
como los partidos políticos.
Un segundo trabajo fue desarrollado por Miguel Urrutia (1983); en él documenta
las características organizacionales de varios tipos de gremios empresariales en
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Colombia y adelanta una serie de estudios de caso para evaluar su papel político
y su influencia sobre las decisiones públicas, en particular, las de tipo tributario.
La visión inicial de Urrutia, en la época, era que las agremiaciones resultaban
débiles, al punto de calificarlas como “tigres de papel”. No obstante, adentrado
en el tema, consideró que los gremios desempeñaban un papel importante en
el país para el sostenimiento de la democracia, pues concluía que en la forma
en que estaban organizadas las asociaciones tenían influencia sobre la libertad
de prensa y la crítica, con lo cual ayudaban a mantener a los empresarios pri-
vados fieles a los principios democráticos. En todo caso, una crítica general de
Urrutia a la acción gremial en Colombia era la posición negativa y de oposición
que estos tenían frente a las acciones del Estado y la preferencia marcada de
las agremiaciones por expresar de manera pública sus críticas antes que pro-
pender a la concertación.
En su libro, Urrutia (1983) dedica el capítulo “Apoyo al sistema y oposición al
Gobierno” a analizar el tema de la oposición de las agremiaciones a la admi-
nistración Turbay Ayala y las circunstancias que dieron lugar a la conformación
del Frente Gremial. Argumenta que la oposición se originó en lo que denominó
una aspiración frustrada de los gremios y era que, no obstante las promesas
de concertación que surgían de la Constitución y de una ley normativa que
definiría la forma de la concertación de las fuerzas económicas y sociales en
los organismos de planeación y los procedimientos para elaborar el plan, la
realidad resultó ser que el Gobierno elaboró un Plan de Desarrollo orientado
a mejorar la infraestructura vial y que exigía más impuestos para contribuir a
su financiamiento. Pero la situación también era que el sector privado mos-
traba un descontento creciente con la política económica del Gobierno en
asuntos como el endeudamiento público externo, que se traducía en revalua-
ción de la tasa de cambio. El deterioro de todos los indicadores económicos
era manifiesto, en términos de una desaceleración de la actividad productiva,
aumento del desempleo, un endeudamiento público y privado externo cuyo
servicio resultaba difícil de mantener.
De su análisis cabe destacar de manera especial lo sucedido, a su juicio, con la
acción gremial frente a la reforma tributaria de 1975, calificada como una de
las más estructurales y profundas, adoptada mediante decreto de emergencia
económica. Según lo recuenta Urrutia (1983) y lo resalta también el trabajo de
Losada (2000), como respuesta a los primeros decretos de emergencia, los gre-
mios se quejaron porque el presidente (Alfonso López Michelsen) no les había
consultado, no obstante los compromisos que había hecho de concertación.
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Trece gremios (Acopi, Acoplásticos, Afidro, Analdex, Andi, Anif, Asobancaria,
Camacol, Confecámaras, Fasecolda, Fedemetal, Fenalco y SAC) se manifestaron
conjuntamente ante el presidente. Más tarde, con excepción de Afidro, Con-
fecamaras y ANIF, las instituciones mencionadas junto con Acolfa, Asocaña,
Asocolflores y Colfecar constituyeron el Consejo Gremial Nacional.
B. El papel de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC)
En su libro, Bejarano (1985) adelanta un buen análisis del impacto económico
de Sociedad de Agricultores de Colombia a lo largo del siglo XX y hasta ini-
cios de los años ochenta. Destaca que entre los logros de la SAC entre 1904
y 1927 sobresale la negociación de fletes, rebajas de derechos consulares,
exención de derechos de importación sobre elementos importados para com-
batir enfermedades y fertilizantes, el establecimiento de granjas agrícolas, la
fundación del Banco Agrícola Hipotecario, la creación del Ministerio de Agri-
cultura y de la Escuela de Agronomía, la realización de un censo de ganados
bovinos, la colaboración con el Gobierno para atender los problemas provo-
cados por la Primera Guerra Mundial, y su rol en la creación de la Federación
Nacional de Cafeteros en 1927.
Sobre las posiciones y realizaciones de la SAC en el periodo 1927-1950, Beja-
rano (1985) resalta que la actividad agrícola se vio afectada adversamente
a raíz de la Gran Depresión, por las repercusiones del malestar campesino
durante los años treinta y por la violencia campesina que se inició en 1945. En
ese periodo la Sociedad de Agricultores se quejó de manera persistente por el
problema de la inseguridad rural. Hace referencia al hecho de que en 1934 la
SAC le solicitó al presidente López un pronunciamiento para que “devolviera
la tranquilidad a los creadores de las riquezas amenazados por los conflic-
tos provocados por los jornaleros, arrendatarios y colonos e hiciera respetar
los derechos de propiedad”. Las quejas de la SAC se intensificaron a raíz de
la expedición de la Ley de Tierras 200 de 1936 y las presiones del gremio se
orientaron a su derogatoria, lo cual se logró parcialmente con la expedición
de la Ley 100 de 1944 expedida durante la administración Santos Montejo. La
SAC también apoyó el movimiento de desarrollo gremial y corporativista que
se dio en los años cuarenta e influyó en la formulación de las políticas públicas
mediante su representación y participación en entidades tales como la Junta
Nacional de Aduanas, la Junta del Banco de la República, el Instituto Nacio-
nal de Abastecimiento (INA), y la Caja Agraria. La SAC también fue influyente
en la aprobación de la Ley 75 de 1947 que creó el Ministerio de Agricultura,
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dado que el constituido en 1914 había sido adscrito al Ministerio de Industria
y Ganadería en 1924.
El periodo 1950-1980 lo califica Bejarano (1985) como el de la diversificación
gremial dentro del propio sector agrícola, ya que inclusive desde los años cua-
renta se comenzaron a crear un gran conjunto de agremiaciones agropecuarias
representativas de actividades específicas, así como Sociedades de Agriculto-
res de nivel departamental que hicieron parte de la SAC, la cual agrupaba las
federaciones de Cafeteros, Arroceros, Algodoneros, Palma Africana, Cacaote-
ros, Cereales, Papa, así como Asocaña y algunas asociaciones de razas bovinas.
En este periodo la SAC perdió influencia gremial al nivel nacional y, quizás,
su principal batalla tuvo que ver con su lucha contra la Ley 135 de 1961 de
reforma agraria y contra el accionar del Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria (Incora). Su principal logro fue la reforma de esta mediante el Acuerdo
de Chicoral durante la administración Pastrana Borrero, así como las inicia-
tivas de crédito de fomento que desembocaron en la Ley 5 de 1973 y en la
creación del Fondo Financiero Agropecuario, antecesor del actual Fondo para
el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro). El debilitamiento de la
SAC se protocolizó a inicios de los años ochenta. Al respecto, Bejarano (1985)
dice “Sin duda, entre 1974-1981 la SAC jugó un papel bastante modesto en
la definición de las políticas económicas globales y en las políticas agrope-
cuarias y más aún si se le compara con la actividad desplegada por otros gre-
mios”. En 1982 la SAC se convirtió en gremio de gremios y más representativo
de las actividades agropecuarias, a la vez que se tecnificó, fortaleció sus opi-
niones a través de la Revista Nacional de Agricultura y comenzó a tener mayor
influencia en las políticas económicas globales, posición que se consolidó en
décadas posteriores con su participación activa dentro del Consejo Gremial
Nacional y como órgano de opinión sobre la política económica general como
la cambiaria, monetaria y tributaria. Algunos presidentes de la SAC pasamos
a ser ministros de Agricultura y miembros de la Junta Directiva del Banco de
la República como fue mi caso personal y el de Carlos Ossa Escobar y Carlos
Gustavo Cano. En lo corrido del siglo XXI la SAC ha tenido gran influencia no
solo en la política agropecuaria sino también en la política económica nacio-
nal por su participación y ascendencia dentro del Consejo Gremial Nacional.
C. La Federación Nacional de Cafeteros y la política económica
Como se indicó atrás, la creación de la Federación Nacional de Cafeteros, como
organismo representativo de los caficultores de Colombia, tuvo lugar en Medellín
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el 1.º de julio de 1927. De la federación se puede afirmar que tuvo una influen-
cia decisiva en el desarrollo de los denominados instrumentos de la política
cafetera desde su fundación. El Primer Comité Nacional de Cafeteros evaluó la
conveniencia de crear un impuesto relacionado con la industria cafetera y les
propuso al Gobierno y al Congreso la expedición de una ley sobre “protección y
defensa del café”. La ley establecería un impuesto a las exportaciones de café,
pero obligando al Gobierno nacional, mediante un contrato con la federación,
a entregar todo el producto del impuesto a la federación. La federación, por
su parte, se comprometía a usar los recursos así allegados para los fines esta-
blecidos expresamente en el contrato, que serían la defensa de la industria y
el bienestar de los cafeteros por medio de diversos mecanismos de acción gre-
mial. Los mecanismos propuestos se aprobaron a través de la Ley 76 de 1927.
El contrato se ha venido prorrogando desde entonces mediante acuerdos del
gremio con cada uno de los gobiernos nacionales de turno.
El Fondo Nacional del Café se creó el 22 de noviembre de 1940 como un ins-
trumento financiero del Tesoro, administrado por la federación, para apoyar el
almacenamiento de café a raíz del Convenio Interamericano del Café o Pacto
de Cuotas. Se estableció que los ingresos del fondo se aplicarían a la adqui-
sición de las cantidades de café que fueran necesarias para el cumplimiento
del convenio y al servicio de las operaciones de crédito. Luego se le dieron
objetivos más amplios al uso de recursos del fondo, como fueron el apoyo de
empresas importantes para la industria y la promoción del café colombiano
en el exterior. Las fuentes de recursos del fondo inicialmente comprendían
un impuesto de giros al exterior y el producto del diferencial cambiario a que
estaba sometido el café se fueron ampliando hasta comprender las utilidades
en la comercialización adelantada por la federación con cargo a los recursos
del fondo y, más tarde, el producto del impuesto ad valorem a las exportacio-
nes de café destinado al fondo y el de la retención cafetera.
La retención cafetera se estableció mediante el Decreto 080 de marzo de 1958
como un mecanismo para financiar la adquisición del café y su almacenamiento
para cumplir con las cuotas previstas por el Convenio Cafetero de México de
octubre de 1957. Se fijó como el porcentaje de café físico que el exportador
debería entregar en especie a título gratuito al Fondo Nacional del Café por
saco exportado. Dada la volatilidad de los precios internacionales del café, la
política cafetera fijó como uno de sus principales objetivos el establecimiento
de un precio interno de compra del café pergamino al productor que si bien
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reflejara los precios internacionales a la vez fuese más estable que aquel y ren-
table para el productor. Esto hizo que la retención cafetera sirviese, además,
como herramienta para la estabilización de los precios internos. Posteriormente
se contó con la denominada contribución cafetera que sustituyó a la retención,
así como con un apoyo fiscal del Gobierno mediante asignaciones presupues-
tales vinculadas al comportamiento de los precios internacionales, lo que es
conocido como el AGC.
Por su parte, el denominado reintegro cafetero fue establecido por Decreto
107 del 17 de junio de 1957 y buscaba asegurar que el producto de las divi-
sas por exportaciones del grano efectivamente entraran al país y más con-
cretamente al Banco de la República. El reintegro actuaba así como un precio
mínimo de exportación. Con la adopción del esquema de control de cambios
mediante el Decreto 444 de 1967 se confió a la Junta Monetaria la fijación
del valor mínimo del reintegro. Al nivel internacional, el principal instrumento
para elevar y estabilizar los precios internacionales fueron los convenios de
cuotas que se organizaron y formalizaron mediante los Convenios Internacio-
nales del Café de 1962-3 y 1968. Por su parte, desde muy temprano, la fede-
ración estableció la garantía de compra del café pergamino a los cultivadores
al establecer un precio de compra interno por carga de café pergamino que
variaba con los precios internacionales y la tasa de cambio en Colombia. Desde
1927 la Federación Nacional de Cafeteros ha sido la institución clave para la
defensa de los caficultores y la industria cafetera nacional.
Pero, la realidad histórica es que la Federación Nacional de Cafeteros no solo ha
tenido influencia en los asuntos cafeteros sino también en la política macroeco-
nómica. El gerente de la Federación Nacional de Cafeteros, durante la segunda
mitad del siglo, era tan influyente en el tema económico como el propio ministro
de Hacienda. Sus opiniones eran escuchadas no solo en el Comité Nacional de
Cafeteros donde asistían todos los ministros del área económica sino también
en organismos oficiales como el Consejo de Política Económica y Social (Con-
pes), el Consejo Directivo de Comercio Exterior y la Junta Directiva del Banco
de la República, organismos de los que era miembro.
D. La Asociación Nacional de Industriales (ANDI)
En 1966, Ignacio Betancur Campuzano, entonces presidente de la Asociación
Nacional de Industriales (ANDI), definía muy claramente lo que era la ANDI en
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los siguientes términos: se trata de una asociación de empresas manejadas por
personas que buscan estudiar y conocer el país en los aspectos sociales y eco-
nómicos para encontrar soluciones a los problemas que se confrontan; defen-
der el sistema de empresa privada como factor dinámico de la democracia y
del progreso; defender los intereses legítimos de la industria entendida esta
como una actividad necesaria para el país y conveniente para los inversionis-
tas, los trabajadores y los consumidores; impulsar los programas de desarro-
llo armónico, con la especialidad en los de la industrialización, fortaleciendo
lo existente y procurando nuevas fuentes de trabajo; tener audiencia en el
estudio y solución de los grandes problemas de la nación ante el país y ante
el Estado, así como propender por la defensa de los legítimos intereses de sus
asociados. Esto lo afirmaba para contrastar su visión con lo que la ANDI no
era: no es una asociación de intereses egoístas, ni una institución al servicio
de unos pocos en contra de los más, ni una entidad conformista para oponerse
a la justa transformación social y defender privilegios, ni un sindicato patro-
nal para oponerse a las aspiraciones de los trabajadores, ni una entidad para
enfrentar intereses gremiales o con ideas políticas homogéneas para amalga-
marse a un grupo político del mismo género y dominar en los diferentes esta-
mentos del Estado, ni una sumisa organización al servicio de quien mande en
el frente político y económico, ni una fuerza poderosa para lograr de quienes
controlan el Estado lo que conviene a los intereses particulares de los asocia-
dos por encima de los del país (Revista ANDI, 1966).
La ANDI ha sido tradicionalmente muy influyente en tres áreas de la política
económica nacional, a saber, en la política tributaria mediante su influencia
con el Gobierno y con el Congreso en las discusiones sobre el contenido de
los proyectos de reformas; en el campo salarial y laboral, a través de su par-
ticipación y liderazgo en el Consejo de Salarios y del Trabajo, así como en la
Organización Internacional del Trabajo en Ginebra y en todo lo relacionado con
las negociaciones comerciales internacionales. Pero, la característica adicional
y notable que ha tenido la ANDI en Colombia es su vocación por buscar la
unión y fortalecimiento de los gremios de la producción en el país por medio
de su acción colectiva a través del Consejo Gremial Nacional. La ANDI fue
una gestora de los primeros esfuerzos de unión gremial a fines de los setenta
e inicios de los ochenta en lo que se conoció entonces como el Frente Gre-
mial liderado, en su época, por Fabio Echeverri y su participación activa fue
clave en la organización y puesta en marcha del Consejo Gremial Nacional
creado en 1991. De hecho, durante los primeros años de actividad del Consejo
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Gremial Nacional, la ANDI sirvió como su secretaría técnica e inicialmente:
“quedó como responsabilidad de la ANDI la preparación del esquema y el
soporte inmediato de las negociaciones internacionales”. A todo lo largo de la
historia del Consejo Gremial, la ANDI ha participado en su Comité Coordina-
dor y ejerció, principalmente en cabeza de Luis Carlos Villegas, en varias oca-
siones y por varios años en periodos claves de la historia económica reciente
de Colombia la presidencia del Consejo Gremial Nacional.
E. Las gestiones y el impacto de otros gremios económicos
sectoriales
Respecto a la Asociación Bancaria de Colombia se puede afirmar que su activi-
dad se ha concentrado en el desarrollo y fortalecimiento del sector bancario y
que, desde el ámbito de las políticas públicas, su interés principal se ha centrado
en las políticas crediticias, financieras y monetarias, mediante su discusión en
los Simposios del Mercado de Capitales organizados originalmente en colabora-
ción con el Banco de la República y en las convenciones bancarias, así como por
medio de gestiones directas con la Superintendencia Financiera y el Banco de la
República en lo relativo al acceso a cupos de liquidez y a la política de tasas de
interés, y también con el Ministerio de Hacienda y el Congreso. Una lucha per-
manente y poco exitosa ha sido su insistencia en la eliminación del impuesto a
las transacciones financieras.
En el mismo sentido se pueden dar algunos ejemplos de la actividad de las otras
grandes agremiaciones. La Federación de Comerciantes ha centrado su atención
en la lucha contra el contrabando y los comercios ilegales como los San Andre-
sitos, a la vez que ha mostrado oposición a la elevación y generalización del
impuesto al valor agregado (IVA). La Cámara Colombiana de la Construcción ha
estado fundamentalmente interesada en ubicar a la construcción de vivienda
como un sector líder en la actividad económica nacional en los planes de desa-
rrollo y a obtener políticas de estímulo mediante subsidios de tipo fiscal y a las
tasas de interés sobre todo para la construcción de vivienda social. Analdex ha
centrado su atención en los estímulos a las exportaciones y debatido en favor de
una tasa de cambio competitiva, en tanto que agremiaciones como Fasecolda y
Asofondos han centrado sus esfuerzos en la regulación financiera y el régimen
de inversiones de los seguros y las pensiones. Todas estas agremiaciones tam-
bién opinan sobre temas macroeconómicos como el manejo de las tasas de inte-
rés, el régimen cambiario, la política comercial y salarial, así como la tributaria,
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pero la acción colectiva gremial en estas áreas se ha delegado principalmente
al Consejo Gremial Nacional.
F. Las realizaciones del Consejo Gremial Nacional
El análisis anterior lleva a describir las principales y muy distintas labores
desarrolladas por el Consejo Gremial Nacional durante las administraciones
Samper Pizano, Pastrana Arango, Uribe Vélez y Santos Calderón. La atención
principal del Consejo Gremial Nacional durante la administración de Ernesto
Samper Pizano estuvo centrada en la crisis política originada con el ingreso
de dineros del narcotráfico a la campaña presidencial y lo sucedido con el
Proceso 8.000 y, como consecuencia de ello, en las posiciones que debía tomar
el CGN ante estos hechos. La primera reacción del consejo, una vez se destapó
y se hizo público el tema de la infiltración de los dineros del narcotráfico en
la campaña, fue solicitar prudencia y establecer la verdad de lo sucedido, para
lo cual hizo público un comunicado al que se hace referencia en la Historia
del Consejo Gremial Nacional (2015). En los meses subsiguientes de 1995 y
en los primeros meses de 1996, el tema político, la posible descertificación
de Colombia por parte de Estado Unidos y las implicaciones económicas de la
crisis política continuaron centrando la atención del CGN. El punto cumbre
de todo ello fue la reunión del Consejo Gremial con el presidente de la Repú-
blica sostenida a mediados de año en la cual se le entregó, de acuerdo con la
Historia del Consejo Gremial Nacional (2015), una carta firmada por todos los
miembros del CGN solicitando su renuncia, propósito que no se logró. Es bien
conocido que no obstante la solicitud de renuncia por parte del CGN y de otros
estamentos nacionales e internacionales, el presidente permaneció en su cargo,
como lo expresó años más tarde en su libro Aquí estoy y aquí me quedo (2000).
Una primera evaluación del accionar del CGN ya en los años noventa durante
la administración Samper Pizano y, específicamente, sobre su respuesta ante la
crisis política de esta administración es la tesis doctoral de Angelika Rettberg
publicada más tarde en Colombia. En ese trabajo se adelanta una detallada
descripción del Proceso 8.000 como una vitrina para estudiar a los empresarios
en acción de política que recuenta de manera muy documentada los acon-
tecimientos políticos sucedidos entonces y la respuesta a estos por parte de
los empresarios colombianos representados, por una parte, por el CGN y, por
otra, por la actuación de tres grandes grupos económicos (el Grupo Empresa-
rial Bavaria, la Organización Ardila Lule y la Organización Sarmiento Angulo)
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descritos en esa obra con el apelativo de “los Cacaos”. Rettberg (2003) argu-
menta que la actuación del CGN no contó con el apoyo de las cabezas de los
grandes grupos económicos quienes decidieron promover la continuidad del
presidente. El libro también se pregunta ¿por qué los grupos económicos apo-
yaron a Samper? La autoría lo explica en términos de los beneficios económicos
de los contratos potenciales para los grandes grupos que les reportaban man-
tener una buena relación con el presidente. En el trabajo se contrasta el éxito
del sector privado en los años cincuenta, a la salida del poder del general Rojas
Pinilla, con el fracaso, a los ojos de la autora, del CGN en el retiro solicitado
al presidente Samper con ocasión de la comprobación del ingreso de recursos
del narcotráfico a su campaña. Esta crítica de Rettberg (2003) si bien ilustra
la posible debilidad de los gremios en su accionar en el campo político esto
en nada demerita su papel y el del CGN en la economía colombiana en años
posteriores como se analiza en seguida.
Como contraste con lo sucedido durante la administración Samper Pizano, y como
se detalla en la Historia del Consejo Gremial Nacional (2015), la actividad priori-
taria del CGN durante el periodo presidencial 1998-2002 fue el acompañamiento
al Gobierno del presidente Andrés Pastrana en sus esfuerzos por adelantar un
proceso de paz con las FARC y el ELN. A lo largo de estos años, los miembros del
CGN participaron de manera activa en los diálogos de paz en el Caguán y en las
reuniones de la sociedad civil en la búsqueda de la paz con el ELN. La lectura de
las actas del CGN en ese periodo, de acuerdo con la Historia del Consejo Gremial
(2015), ilustra el gran compromiso adquirido por los líderes del sector privado
con esos procesos y el profundo conocimiento adquirido sobre la temática de la
paz. El CGN, se resalta allí, mostró gran optimismo sobre el curso de las conver-
saciones hasta mediados del 2001 y una inmensa decepción con la actitud de
las FARC en el 2002. El CGN apoyó la postura del presidente Pastrana cuando
fracasaron los diálogos.
Un segundo tema de atención para el CGN durante este periodo fue el eco-
nómico. El CGN preparó y le entregó al presidente Pastrana y a su ministro
de Hacienda un importante documento sobre la grave situación económica a
inicios del gobierno. Sin embargo, llama la atención que no obstante la deno-
minada crisis de fin de siglo, caracterizada por un acentuado déficit fiscal, una
crisis bancaria de gran magnitud, un desplome sin precedentes en la actividad
económica representada por una caída del producto interno bruto de un 4%
anual en 1999, los problemas de ataque a la banda cambiaria y la necesidad
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de recurrir a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, la atención
del CGN a la crisis de fin de siglo, a juzgar de la lectura detallada de sus actas,
fue, quizás, menor a lo esperado, dados los graves problemas económicos que
enfrentó, en ese entonces, el país.
Finalmente, cabe destacar, según se desprende de la lectura de la Historia del
Consejo Gremial Nacional (2015), que durante la primera administración Uribe,
2002-2006, el tema principal del CGN fueron las negociaciones comerciales
y, en particular, las del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. El
otro gran tema de análisis estuvo relacionado con la situación de la economía
y, de manera particular, los aspectos tributarios. Así mismo, el CGN insistió
en resaltarle al Gobierno la importancia de los asuntos de la paz, en tanto el
Gobierno recalcaba su énfasis en la seguridad interna, o sea, en su política de
seguridad democrática. Por el contrario, el foco de atención del CGN durante
la segunda administración Uribe fue lo económico y, en particular, las impli-
caciones de la crisis financiera internacional 2008-2010 sobre Colombia y las
políticas de respuesta frente a la crisis, pasando a un segundo plano lo relativo
a las negociaciones comerciales internacionales, entre otras, por las demo-
ras en la aprobación del TLC con Estados Unidos en el Congreso americano.
El tema tributario fue foco central de atención del CGN durante la segunda
administración Uribe y en las dos administraciones Santos Calderón. El CGN que
había apoyado el impuesto al patrimonio, así como la ley de responsabilidad
fiscal durante la primera administración Uribe se opuso de manera rotunda a
la reforma tributaria planteada por el ministro Carrasquilla en el 2006-2007
orientada a establecer la tributación al consumo, la cual nunca se llevó a cabo.
Por otro lado, el CGN apoyó el establecimiento de la regla fiscal estructural
adoptada a inicios de la primera administración Santos Calderón y tuvo par-
ticipación activa e influencia en la consolidación de las reformas tributarias
del 2014 y del 2016. El CGN también respaldó el Acuerdo de La Habana y al
ajuste de este a raíz de su rechazo en el referendo.
V. Reflexiones finales
El repaso adelantado atrás de las evaluaciones relativamente críticas sobre el
papel y el impacto de los gremios en Colombia en los años sesenta y hasta
entrados los años ochenta contrasta con las evaluaciones más positivas sobre
el papel y el impacto de gremios individuales como la SAC, Fedecafe, ANDI y
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Asobancaria, y con las acciones desarrolladas en periodos más recientes del
CGN desde mediados de los años noventa que se reseña en la Historia
del Consejo Gremial Nacional (2015) y, sobre todo, con los escritos de Schneider
(2004, 2006) que evalúan la acción de los gremios en América Latina y en los
que se destaca a las agremiaciones en Colombia como las mejor estructuradas
y las más influyentes de la región. En los estudios internacionales de Schneider
(2004, 2006) sobre las agremiaciones de América Latina, se destaca a la ANDI,
la Federación Nacional de Cafeteros y el CGN como unos de los gremios más
fuertes e influyentes de América Latina y un ejemplo de lo que deben ser las
asociaciones de productores al ejercer, de manera legítima y transparente, una
acción colectiva en favor de una industria o una actividad particular o del con-
junto de la actividad privada.
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