La mesa permanente de concertación con los pueblos y organizaciones indígenas. El diálogo que es su propio fin - Núm. 31, Diciembre 2013 - Revista de Derecho Público - Libros y Revistas - VLEX 514189886

La mesa permanente de concertación con los pueblos y organizaciones indígenas. El diálogo que es su propio fin

AutorMarina C. Brilman
CargoAbogada, LL.B, LL.M (Universiteit Leiden), LL. M. (University College London), PhD (London School of Economics)
Páginas2-23

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¡La clave está en el diálogo!

¡La clave está en la participación y la concertación!

Juan Manuel Santos

El Dovio, octubre 12 de 20101

Introducción

Las palabras citadas al comienzo de este artículo fueron expresadas por el presidente Juan Manuel Santos durante una reunión con líderes indígenas en El Dovio, Valle del Cauca, poco tiempo después de su elección a la Presidencia. Unos catorce años antes de la referida reunión, en el año 1996, mediante el Decreto 1397 se había creado un espacio de concertación integrado por funcionarios del Estado y representantes indígenas, en la forma de la Mesa Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas ("la Mesa"). Este artículo busca analizar qué sucede en ese espacio de concertación, por ello, aunque se hace referencia a su institucionalidad y normatividad, el objetivo es explorar cuál es la dinámica del diálogo, qué se exige, qué queda inexpresado (o tal vez solo es expresado en espacios privados), cuáles son las expectativas, y si todavía las hay.

Primero, se hace referencia a la historia de la creación de la Mesa, en el entendimiento que para poder comprender un fenómeno es necesa-rio explorar porqué surgió en el momento en que lo hizo y a qué necesidad respondió (Foucault, 1976). Segundo, se busca explorar qué sucede en este espacio de concertación que, aparte de facilitar el diálogo, se llena de promesas, negociaciones, risas y suspiros resignados. Es posible que los participantes en ella no sean los actores "que hay que seguir" para entender lo que sucede en ese espacio (Latour, 1987), tal vez la dinámica del diálogo mismo sea el actor principal. Por lo tanto, es la comunicación (Lu-hmann, 1992), en forma de propuestas, palabras y gestos lo que se busca analizar.2 Tercero, se hace referencia brevemente al Decreto Ley de Víctimas 4633 de 2011, cuya negociación muchas veces ha sido identificada como una muestra del potencial de la Mesa como órgano de negociación y concertación. Se considera en qué exactamente consiste el éxito de la Mesa con respecto a este Decreto, y si la negociación de dicho Decreto constituye un modelo a seguir. Cuarto, se identifican tres retos principales que la Mesa actualmente enfrenta: la delegación y distribución de competencias por parte del Estado; el problema de la representación entre los miembros indígenas que hacen parte de esta y la creación de un interlocutor indígena; así como las implicaciones de la institucionalización del diálogo.

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La metodología utilizada fue, primeramente, la observación de dos reuniones de la Mesa celebradas el 3 de agosto y el 25 de octubre de 2012; conversaciones informales con representantes estatales e indígenas (participantes y no participantes en las dos reuniones), antes, durante y después de estas; y el estudio de algunas publicaciones de la Organización Nacional Indígena de Colombia (onic) , así como, con respecto al Decreto Ley 4633 de 2011, una publicación de agencias estatales de Colombia. Las observaciones incluidas en este artículo no pretenden ofrecer una visión completa, solo representan una impresión momentánea.

En conclusión, se argumenta que el diálogo se puede considerar 'clave', en los términos del Presidente, cuando se afirma que el diálogo es su propio fin. En tales circunstancias, el diálogo no necesariamente logra algún objetivo como, por ejemplo, el mejoramiento de la situación de los pueblos indígenas del país. Su logro es el diálogo, la participación y la concertación en sí mismas. Cuando el diálogo, dialogando, logra en ese instante su propio fin, la urgencia de alcanzar otros objetivos se disminuye. Al menos, los pueblos indígenas han participado, al menos han tenido la oportunidad de hablar y sus voces han sido escuchadas. Y eso, para algunos, tal vez ya es un logro suficiente.

I La historia y constitución de la mesa

En agosto de 1996, el periódico El Tiempo publicó un artículo que empezó con el siguiente texto: "Por pura malicia indígena, los representantes de 80 pueblos aborígenes de Colombia continúan la toma pacífica en la sede de la Conferencia Episcopal, en el occidente de Bogotá" (El Tiempo, 1996).3 En él se explicó que se trataba de una protesta indígena, apoyada por 16 movimientos indígenas del Chocó, Risaralda, La Guajira, Montería, Puerto Inírida, Ibagué, Pasto y el Cauca; que aunque el viernes por la noche los negociadores estatales e indígenas habían llegado a un acuerdo, los indígenas se rehusaron a salir del Episcopado hasta tanto no se firmaran los dos decretos concertados; y que mientras los negociadores trabajaban hasta tarde la noche durante la última semana de negociaciones, "los demás indígenas que participaban en la toma se congregaban alrededor de un televisor para no perderse detalle de los Juegos Olímpicos".

Durante la toma, la Conferencia Episcopal en un comunicado buscó clarificar su propio rol en los acontecimientos: "no es cierto que se hayan atropellado las personas, tampoco se ha impedido su alimentación o atención médica". Al contrario, "con ánimo humanitario y de servicio la Presidencia de la Conferencia tomó contacto

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con la Defensoría de los Derechos Humanos y la Cruz Roja para una atención adecuada de los indígenas". Asimismo, puntualizó que "aún si se trata de reclamos justos, el medio empleado, es decir la toma de la sede de la Conferencia, no puede ser aceptado. Se espera, por tanto, una solución pronta de la actual situación" (Conferencia Episcopal de Colombia, 1996).

Por parte de los negociadores del Estado, el vi-ceministro del Interior expresó que "uno de los aspectos positivos de la negociación que se realiza en Bogotá es que se ha conformado un grupo de voceros indígenas con los cuales se puede concertar. A veces no era por falta de voluntad que fallaba la concertacion sino porque el movimiento indígena estaba muy disgregado" (El Tiempo, 1996). Más adelante haremos referencia a la importancia de un interlocutor indígena en el diálogo tanto para el Estado como para los representantes indígenas.

Por parte de los representantes indígenas se aceptó —años después—que la movilización "se dio casi sin planearla" (onic, 2012d), pero que ya iniciada se expandió a todo el país resultando en la ocupación de carreteras y oficinas públicas en varias regiones; que la principal razón para la movilización había sido la ocurrencia de varios actos de violencia cometidos en contra de las comunidades indígenas, así como el incumplimiento por parte del Estado de las "promesas" contenidas en la Constitución de 1991 (onic, 2012a). Al respecto, un representante indígena recuerda que en el proceso de elaboración de la Constitución de 1991 participaron dos senadores indígenas. Sin embargo, aunque el artículo 7 de la Constitución dispone que "[e]l Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana", no quedó definido cómo los derechos de los pueblos indígenas deberían ser implementados.

Los casi 45 días que duró la toma del Episcopado resultaron en la negociación y expedición de dos decretos: el Decreto 1396 creando la Comisión de Derechos Humanos y el Decreto 1397 creativo de la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y de la Mesa Permanente de Concertacion. Un representante indígena explicó que se pensaba que, con la entrada en vigor de la Constitución de 1991, ya no sería necesario lograr avances en los derechos de los pueblos indígenas "por lucha, bloqueo, [o] paro" pero que los dos decretos no fueron "aprobados por la voluntad del Estado, pero por lucha y por la organización de los pueblos indígenas" (onic, 2012a).

Antes de analizar la institucionalidad de la Mesa es importante señalar que su actividad ha variado desde su constitución en 1996. Por ejemplo, según representantes indígenas, durante la administración del expresidente Uribe Vélez celebraba reuniones cada seis u ocho meses. El 2 de noviembre de 2006, es decir, diez años después de haber sido creada, los pueblos indígenas resolvieron retirarse de todos los espacios de concertacion generados por los decretos 1396 y 1397 de 1996, por la alegada falta de cumplimiento del Estado de los acuerdos pactados y porque los representantes estatales no tenían capacidad decisoria. En 2007 Colombia se abstuvo de votar la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas, expedida por

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la Asamblea General de las Naciones Unidas, hecho por el cual los indígenas dejaron de asistir a las sesiones de la Mesa, las cuales fueron suspendidas por dos años (onic, 2012d). En 2009 la Corte Constitucional declaró la inconstitucionali-dad del Estatuto de Desarrollo Rural por falta de consulta previa a los pueblos indígenas. En esa y otras sentencias se hizo referencia a la función de la Mesa.4 En 2010, poco tiempo después de haber asumido la Presidencia, Juan Manuel Santos expresó su compromiso con el mejoramiento de la situación de los pueblos indígenas del país durante una reunión en la Sierra Nevada de Santa Marta con cabildos de los pueblos Kogui, Arhuaco, Kankuamo y Wiwa (El Tiempo, 2010) y las reuniones frecuentes de la Mesa fueron reinstituidas.

II La dinámica del diálogo. Dos reuniones de la mesa en 2012

Para poder entender la dinámica del diálogo al interior de la Mesa es necesario hacer referencia brevemente a la institucionalidad de esta. El artículo 10 del Decreto 1397 de 1996 establece su composición: son participantes permanentes por parte del Estado los representantes de nueve Ministerios y de diferentes agencias estatales, entre estas, por ejemplo, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (incoder) asiste a las reuniones cuando se trata de temas relacionados...

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