Los planes de ordenamiento territorial departamental: beneficios y riesgos de un instrumento clave para la ordenación del territorio en Colombia - Núm. 20, Julio 2018 - Revista Digital de Derecho Administrativo - Libros y Revistas - VLEX 736854261

Los planes de ordenamiento territorial departamental: beneficios y riesgos de un instrumento clave para la ordenación del territorio en Colombia

AutorHéctor Santaella Quintero
Páginas57-94
REVI STA DIGITAL DE DERECHO ADMINI STRATIVO, N.º 19, PRIMER S EME STR E/2 018, PP. 57-94
Los planes de
ordenamiento territorial
departamental:
beneficios y riesgos de un
instrumento clave para la
ordenación del territorio
en Colombia
HÉCT OR SAN TAEL LA QU IN TE RO 1
RESUMEN
Con base en las facultades que les reconoce la Ley 1454 de 2011 a los depar-
tamentos, con el apoyo del Gobierno nacional, estas entidades territoriales
se preparan para la expedición de planes departamentales de ordenamiento
territorial. Con ello se agrega una pieza fundamental a nuestro esquema de
ordenación del territorio, hasta hoy construido a partir de una visión esen-
cialmente municipal. No obstante, pese a la importancia de este paso (por los
beneficios que comporta), la total ausencia de un régimen legal que enmar-
que y oriente el ejercicio de esta competencia origina riesgos notables para
la legalidad de las actuaciones que se desarrollan, así como para la autonomía
1 Abogado y magíster en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia,
Bogotá, Colombia. Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid, Madrid,
España. Profesor del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Exter-
nado de Colombia, Bogotá, Colombia. Correo-e: hector.santaella@uexternado.edu.co.
Fecha de recepción: 15 de febrero de 2018. Fecha de modificación: 20 de marzo de 2018.
Fecha de aceptación: 10 de mayo de 2018. Para citar el artículo: SANTAELLA QUINTERO ,
HÉCTOR, “Los planes de ordenamiento territorial departamental: beneficios y riesgos de un
instrumento clave para la ordenación del territorio en Colombia”, Revista digital de Derecho
Administrativo, Universidad Externado de Colombia, n.º 20, 2018, pp. 57-94. DOI: https://
doi.org/10.18601/21452946.n20.05.
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local y la participación ciudadana en la toma de estas decisiones. El artículo
explora estos asuntos.
Palabras clave: Ordenación del territorio, Ordenamiento territorial, Planes de
ordenamiento territorial, Planes departamentales de ordenamiento territorial,
Autonomía local en la ordenación del territorio, Participación ciudadana.
Departmental Plans of Land Use Planning:
Benefits and Risks of a Key Instrument in
Colombian Land Use Planning
ABSTRACT
Based on the powers granted by the Law 1454 of 2011 and supported by the
National Government, the departments are currently working on the enactment
of instruments of land use planning in a departmental scale. They will com-
plete the Colombian land planning system, until now constructed essentially
from a local point of view. Despite the benefits of this development, the total
absence of a legal frame to guide and regulate the exercise of this power ap-
pears to be very problematic. This paper shows serious doubts pertaining to
the legality of the projected departmental instruments before examining how
these instruments may affect local autonomy and citizen participation in land
use planning decisions.
Keywords: Land Use Planning, Local Plans of Land Use Planning, Departmental
Plans of Land Use Planning, Local Autonomy, Citizen Participation.
INTRODUCCIÓN
A pesar de la generalizada sensación de insatisfacción dejada por los conteni-
dos insuficientes de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) en
relación con el perfeccionamiento del modelo territorial nacional o la profun-
dización de la descentralización2, esta ley realizó un aporte fundamental en el
2 La doctrina nacional ha realizado un balance más bien desfavorable de la LOOT. Al respec-
to, véase los comentarios de PAULA ROBLEDO SILVA, “La Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial: ¿Una asignatura pendiente?”, Derecho procesal administrativo, modernización del Estado
y territorio. Estudios en homenaje a Augusto Hernández Becerra, Bogotá: Ibáñez, 2014, pp. 946 y ss.;
VANESSA SUELT COCK, “Un nuevo paradigma del estado unitario: la asimetría territorial y
los esquemas de coordinación”, Universitas, n.º 127, 2013, pp. 328-329; LILIANA ESTUPIÑÁN
ACHURY. Desequilibrios territoriales. Estudio sobre la descentralización y el ordenamiento territorial colom-
biano. Una mirada desde el nivel intermedio de Gobierno, Bogotá: Doctrina y Ley - Universidad del
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campo de la ordenación del territorio. En efecto, pese a no ser este, en estricto
sentido, uno de los cometidos constitucionales centrales o explícitos de esta
normativa3, el legislador, presa de la confusión (habitual entre nosotros4) entre
ordenación del territorio y organización territorial (generada por la ambigüe-
dad y polisemia de la expresión “ordenamiento territorial” empleada por el
propio Constituyente), y atendiendo a una decisión de la Corte Constitucional
del año 2000, acabó por ocuparse tangencialmente del asunto particular de la
ordenación física del espacio en una escala supralocal y realizar con ello una
contribución significativa en este campo. Así, no obstante su carácter de norma
de vocación general (i. e. no sectorial) estructural dentro de la organización del
modelo territorial y el reparto de competencias interadministrativas al interior
del sistema normativo colombiano, la LOOT, en su artículo 29, definió algunas
competencias cruciales para la consolidación del esquema de ordenación del
territorio en Colombia. En esencia, reconoció el papel que en esta materia co-
rresponde a la nación y a los departamentos, primordialmente a cargo de los
entes locales desde la sentencia C-795 de 2000 de la Corte Constitucional5.
Rosario, 2012, pp. 287 y ss.; NAIDÚ DUQUE CANTE. “Particularidades de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial”, Análisis Político, vol. 25, n.º 76, 2012, ab initio (sp). Disponible
en línea https://revistas.unal.edu.co/index.php/anpol/article/view/43501/44784.
3 Según ha sido señalado por la jurisprudencia constitucional, a la luz de los preceptos
constitucionales que definen sus contenidos, la denominada “reserva de ley orgánica en
materia de ordenamiento territorial”, esto es, aquellos asuntos frente a los cuales inexo-
rablemente debe pronunciarse la LOOT, son los relativos a: a) la estructura territorial y la
organización de los poderes públicos en el territorio; b) los mecanismos de participación
para definir la incorporación y pertenencia a una división territorial; y c) la asignación de
competencias normativas y no normativas de las entidades territoriales y la resolución
de los conflictos competenciales con la Nación (véase sentencia C-489 de 2012 de la
4 Resaltan la falta de diferenciación o confusión terminológica que se observa en el derecho
colombiano entre organización territorial y ordenación del territorio, en autores como
PEDRO PABLO MORCILLO DOSMAN, Derecho urbanístico colombiano. Historia, derecho y gestión, Bo-
gotá: Temis, 2007, pp. 125-126; LILIANA ESTUPIÑÁN ACHURY, op. cit., pp. 286-287; o FELIPE
ARBOUIN GÓMEZ. “Derecho urbanístico y desarrollo territorial colombiano. Evolución
desde la colonia hasta nuestros días”, en Revista Universitas, n.º 124, 2012, pp. 38-39.
5 Debe señalarse que originalmente la Ley 388 de 1997 había previsto en su artículo 7, en
términos muy similares a los del actual artículo 29 de la LOOT, un arreglo competencial que
implicaba directamente a la nación, los departamentos y las áreas metropolitanas, junto
con los municipios, en el desarrollo de la planeación territorial espacial. Es decir, el modelo
inicial de OT concebido por el legislador para nuestro país partía de una articulación de los
diferentes niveles administrativos del Estado, que se concretaba en el reconocimiento de
competencias directas para cada uno de ellos. No obstante, dicho precepto fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-795 de 2000, por considerar
que tal determinación suponía una intromisión del legislador ordinario en el ámbito de
la reserva de ley especial prevista por el artículo 288 de la Constitución, según el cual le
corresponde a la LOOT establecer “la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales”. Una comprensión, sin duda, demasiado rígida de dicha reserva

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