¿Podrán las acciones populares colombianas sobrevivir a los recientes ataques legislativos y jurisprudenciales?
| Autor | Beatriz Londoño-Toro/María Lucía Torres-Villarreal |
| Cargo | Abogada Universidad Pontifica Bolivariana/Abogada Universidad del Rosario |
| Páginas | 235-259 |
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Las acciones colectivas, entre ellas las populares, tienen unos antecedentes muy lejanos en el tiempo, pero a la vez son un mecanismo vigente de acceso a la justicia, de enorme valor en defensa del interés público1.
En Colombia se consagraron legislativamente estas acciones desde el Código Civil de 1887, al igual que en Chile, en el Código Civil de 18552. Don Andrés Bello (autor del Código Civil Chileno), dio un aporte novedoso y de avanzada para la época, al recoger esta institución de las fuentes del derecho romano directamente3. En ambos códigos civiles se incluyeron disposiciones expresas en defensa de los bienes de uso público y de los intereses colectivos (artículos 1005 y 2359)4.
En 1991 la Asamblea Nacional Constituyente de Colombia expide una constitución garantista, con un amplio catálogo de derechos individuales y colectivos y acciones constitucionales para defenderlos; entre dichas acciones constitucionales se destacan las acciones populares que relejan el alcance social de las acciones judiciales y su consagración como acciones de derechos humanos y un nuevo canal de acceso a la administración de justicia5.
El Constituyente reconoce la raigambre histórica y jurídica de esta igura, su papel en defensa de todos los derechos colectivos y la im-portancia de convertir estas acciones civiles en acciones públicas con rango constitucional. Se inicia entonces la labor legislativa con muchos tropiezos en todos los intentos de reglamentación de las acciones popu-
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lares; solo hasta el año de 1998 se sanciona la Ley 472 que reglamenta el ejercicio de las acciones populares, basándose en los elementos ya existentes en nuestra legislación6y en el análisis de los alcances que en materia de protección universal e integral de los derechos humanos estaban siendo invocados por la doctrina y el derecho internacional7.
Se destacan como características importantes de esta regulación las siguientes8: i) son acciones para la defensa de todos los derechos colectivos, ii) su objetivo puede ser de tipo preventivo o remedial, iii) son acciones de responsabilidad colectiva que innovan en los criterios tradicionales en la materia, iv) tienen legitimación amplia: pueden ser interpuestas por cualquier persona natural o jurídica, pública o priva-da, nacional o extranjera, v) proceden contra “toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”, vi) permiten la adopción de medidas cautelares en forma amplia por el juez durante todo el proceso, vii) establecen la realización de una audiencia especial para pacto de cumplimiento en la primera etapa del proceso, con el in de escuchar las diversas posiciones sobre la posible solución de los problemas y vulneraciones de derechos humanos que dan lugar a la acción y estructurar un pacto de cumplimiento que, si se logra, queda recogido en la sentencia y pone in al proceso9, viii) el juez en la sentencia tiene amplias facultades para tomar decisiones ultra petita, correspondientes a obligaciones de dar, hacer o no hacer frente a particulares o entidades estatales que hayan vulnerado o amenazado los derechos colectivos,
ix) la igura de la recompensa que establecía el Código Civil, fue reemplazada en la Ley 472 de 1998 por la denominación de incentivo y equivalía a una suma entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales y en los casos de acciones populares por moralidad administrativa dicho incentivo era el 15% del valor que se recuperara con ocasión de la acción interpuesta. Esta igura, como veremos enseguida, fue eliminada por la Ley 1425 de 2010.
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La Corte Constitucional colombiana se ha pronunciado en 14 fallos referidos a acciones de inconstitucionalidad interpuestos frente a la Ley 472 de 1998 y normas relacionadas y durante sus primeros diez años de vigencia respaldó ampliamente todos los avances logrados en dicho estatuto y ajustó las debilidades de la ley, especialmente en el tema de acciones de grupo10. En el segundo decenio de esta institución se encuentra un gran retroceso en las decisiones jurisprudenciales, la Corte Constitucional ha tomado varias decisiones inhibitorias y cuando son demandadas las normas que modiican las acciones populares, se argumenta reiteradamente la libertad de coniguración del legislador; de igual forma ha cambiado su posición frente a temas de derechos colectivos y ha contribuido a la desarticulación de la ley.
El grupo de investigación en derechos humanos de la Universidad del Rosario, que desarrolla un trabajo de seguimiento permanente sobre las acciones populares colombianas, tuvo la oportunidad de participar en la construcción de los proyectos de ley presentados por la Defensoría del Pueblo, realizó gestión de lobby legislativo ante el Congreso de Co-lombia y una vez expedida la ley ha constituido una Clínica de Interés Público, denominada GAP, para ejercer estas acciones en defensa de los más vulnerables y ha dedicado varias de sus investigaciones a realizar evaluación y análisis a las decisiones judiciales de las diversas instancias.
La metodología empleada en estas investigaciones ha sido cualitativa y cuantitativa, combinación que ha permitido presentar resultados que aportan en el proceso de fortalecimiento del sistema de acciones constitucionales en Colombia.
Se destacan como etapas en este proceso de seguimiento y análisis las siguientes:
• Primer balance: Realizado en el año 2002 y publicado por la revista Acciones de tutela, acciones populares y de cumplimiento en el año 200211. En este trabajo se observaban varios fenómenos muy intere-
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santes en la primera época de ley: i) amplia participación ciudadana en ejercicio de estas acciones, pues la mayoría de los accionantes no son abogados; ii) el derecho más protegido por los tribunales era el de la seguridad y salubridad pública y iii) la amplia favorabilidad existente en los fallos de acciones populares, la cual incluso superaba las cifras de fallos favorables en acciones de tutela12.
• Segundo balance: Debemos reconocer que el trabajo del profesor Luis Felipe Botero, publicado en 2004, identiica la importancia, fortalezas y retos de las acciones populares frente a los actos administrativos y contratos. Toda la sustentación teórica y la casuística identiicada en esta excelente investigación ha sido desconocida por la Corte Constitucional en su reciente Sentencia C-644 de 201113.
• Tercer balance: se publicó el trabajo en el año 200614; en este docu-mento se examina de igual forma el impacto de la ley en un nuevo periodo y se evidencian sus principales fortalezas, debilidades y retos a través del examen de los casos más representativos de acciones populares en Colombia.
• Cuarto balance: se publican en el año 2009 los resultados de inves-tigación realizados en forma conjunta con la Defensoría del Pueblo de Colombia y la Corporación Excelencia en la Justicia15; estos trabajos incluyen varios análisis: i) uno referido a la labor del Consejo de Estado en los diez años de ejercicio de acciones colectivas (1212 providencias); ii) examen del papel cumplido por los juzgados ad-ministrativos de Bogotá frente a la Ley de Acciones Populares y de Grupo desde su entrada en funcionamiento en agosto de 2006 (79 providencias). Se concluye con evidencias sustentadas que en Colom-bia existen avances en i) legitimación amplia por activa ii) defensa integral de los derechos colectivos; iii) medidas cautelares para la protección de estos derechos; iv) audiencia especial para pacto de cumplimiento y v) sistema de incentivos para promover el ejercicio de acciones populares.
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Los ataques frente a las acciones populares colombianas han tenido en los últimos años diversos orígenes: i) acciones de inconstitucionalidad,
ii) proyectos de ley modiicando la Ley 472 de 1998 y iii) ataques desde los medios de comunicación16. Hoy podemos airmar como hipótesis que estos ataques empiezan a lograr su objetivo de bajar los estándares de protección de los derechos colectivos (en especial del derecho a la moralidad administrativa), de reducir el ejercicio de acciones populares al eliminar los incentivos y diicultar el ejercicio de estas acciones al exigir la constitución en renuencia para ejercerlos.
En el sistema jurídico colombiano, los incentivos o recompensas para el actor popular, fueron consagrados inicialmente en el Código Civil, y equivalían a: “(…) una suma que no baje de la décima, ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño; sin perjuicio de que si se castiga el...
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