Política agropecuaria y esfuerzos de reforma
| Autor | Albert Berry |
| Páginas | 47-87 |
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3. Política agropecuaria y esfuerzos de reforma
El incremento de la producción y la productividad del sector agropecuario
es un objetivo fundamental en todos los países en desarrollo. El sector es
característicamente uno de los motores básicos del crecimiento económico
y con frecuencia provee las primeras exportaciones de un país, que a su vez
ofrece acceso a bienes importados necesarios para el crecimiento (en espe-
cial los bienes de capital). En razón a su papel dominante en la producción,
el empleo y el ingreso, la agricultura también determina en buena parte la
estructura inicial de la distribución del ingreso a nivel nacional y, dado que
la desigualdad nacional se caracteriza por un alto grado de inercia a través
del tiempo, el impacto inicial de la agricultura tiende a influir mucho en
esa evolución en el largo plazo. Las dos tareas básicas de un sector agrícola
exitoso, su contribución al crecimiento económico y a una distribución
razonablemente equitativa de los frutos de tal crecimiento definen el con-
texto para el diseño de políticas para el sector. Un amplio grupo de exper-
tos considera que, bajo ciertas condiciones, un buen desempeño en uno
de estos objetivos tiende a estar acompañado por un buen desempeño del
otro. Los grandes éxitos históricos han sido casos de crecimiento con equi-
dad. Los países con una distribución equitativa de la tierra pueden con-
centrarse en incrementar su producción. Países como Colombia, con un
punto de partida de alta desigualdad, necesitan abordar ambos retos para
obtener buenos resultados, un desafió que implica la necesidad de políticas
más sofisticadas que bajo condiciones menos difíciles.1
1 Para una descripción a fondo del sector y sus problemas, véase Machado (2013).
Avance y fracaso en el agro colombiano, siglos xx y xxi
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3.1. Desarrollo agrícola y el papel de la unidad familiar
Las reformas a la estructura agraria de un país buscan rectificar problemas
específicos, como se discute en la sección 3.2, y también reorientar la política
agrícola general. La agricultura familiar cumple un papel fundamental en
ambos temas, hecho que hace importante las interpretaciones sobre el papel
de la agricultura familiar colombiana. A pesar de la evidencia internacio-
nal bastante clara,2 Colombia ha sido escenario de opiniones muy distintas
acerca del desarrollo deseable de la agricultura familiar, y en ese debate ha
habido una fuerte participación de grupos de interés, incluyendo siempre a
los grandes propietarios y a veces los pequeños propietarios o los empresarios
no agrícolas. En las décadas de los cincuenta y sesenta, cuando se creó el
Departamento Nacional de Planeación y se produjo el primer plan nacional
de desarrollo en un contexto de violencia rural y división social, había va-
rias visiones opuestas sobre las políticas a seguir. Todas ellas respondieron,
explícita o implícitamente, a los retos del crecimiento y la desigualdad. Las
tres diferentes visiones de mayor interés proponían:
1. Defender la forma de vida de los campesinos y desestimular su mi-
gración a los centros urbanos.
2. Tecnificar las explotaciones de mayor tamaño, aumentando su
papel en el sector agropecuario, y promover la rápida migración
rural-urbana de los pequeños productores.
3. Respaldar el aumento de la productividad de las fincas familiares pe-
queñas y medianas, manteniendo o aumentando su participación en
la propiedad de la tierra con niveles intermedios de emigración
hacia las ciudades.
Las dos primeras propuestas se encontraban en los extremos de un es-
pectro de posibilidades en el cual solo aquellas situadas en el medio tenían
mucho que ofrecer. La primera era inaplicable por varias razones: por una
parte, a menos que el crecimiento de la población, partiendo del muy alto
nivel observado en la mitad del siglo pasado, llegase a ser cero, era una pro-
puesta que al final se haría irrealizable por la escasez de tierra. La versión
2 En esto Colombia se parece a muchos otros países en desarrollo.
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extrema implicaba no solo una forma tradicional de vida, incluyendo sus
privaciones materiales, sino también un estándar de vida destinado al de-
terioro a medida que el aumento de la población repercutiera en la dismi-
nución del área de cultivo por familia. Esta visión era, además, en cierto
sentido inconsistente con el crecimiento del ingreso per cápita del país, dado
que en las economías crecientes se observa una disminución relativa de la
agricultura dentro de la economía en conjunto, tanto en la participación de
la producción como en el empleo (y otros factores móviles de producción);
implicaba entonces una economía estancada y sin las ventajas materiales
facilitadas por el incremento del ingreso dentro y fuera de la agricultura. A
pesar de lo deseable que puede ser conservar las varias atractivas caracte-
rísticas de la forma tradicional de vida campesina a medida que la sociedad
se hace más rica, el aislamiento físico y el alto grado de autosuficiencia
económica no se incluyen en tal categoría.
La segunda propuesta era errónea de acuerdo a la evidencia que de-
muestra que en promedio las economías de escala del sector agropecuario
son limitadas, con el resultado de que las unidades más pequeñas normal-
mente logran una mayor contribución conjunta al producto y al empleo/
la distribución del ingreso con respecto a las mayores. La teoría microeco-
nómica y la evidencia histórica respaldan el supuesto de que las pequeñas
fincas familiares usualmente (o tal vez siempre) son la mejor manera de
organizar el sector agropecuario. A diferencia de lo que a veces se piensa,
este modelo no implica una agricultura estancada; de hecho, la agricultura
familiar es capaz de lograr dinamismo con equidad. A la vez, se caracteriza
por un flujo marcado de migración a otros sectores, a causa de la decreciente
participación relativa de la agricultura en el producto bruto. O sea, el creci-
miento económico, no importa el modelo agropecuario que se implemente,
requiere y promueve un flujo de migración del área rural a la urbana. La
migración de por sí no es ni buena ni mala, lo importante es que ocurra a
un ritmo óptimo; tal ritmo debe encontrarse entre el cero favorecido por el
primer grupo y el “más rápido posible”, favorecido por el segundo grupo, del
cual el profesor Lauchlin Currie era el principal proponente. La propuesta
de Currie, adoptada en gran medida en el plan de desarrollo Las Cuatro
Estrategias del Gobierno de Misael Pastrana (1970-1974) fue excesivamente
pesimista con respecto al papel de la agricultura familiar y muy optimista
con respecto a cómo se podía desarrollar la productividad del trabajo fuera
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