Las políticas públicas como escenario de las disputas por la implementación de los derechos territoriales indígenas - La brecha de implementación Derechos territoriales de los pueblos indígenas en Colombia - Libros y Revistas - VLEX 684136601

Las políticas públicas como escenario de las disputas por la implementación de los derechos territoriales indígenas

AutorJuan Pablo Muñoz Onofre
Páginas111-152

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En cuanto orientadoras de la acción estatal, las políticas públicas se constituyen en un escenario imprescindible para comprender las dinámicas a partir de las cuales los Gobiernos conciben, de un lado, los mecanismos para la satisfacción de derechos y, de otro, la proyección de un modelo de desarrollo y del Estado. De esta manera, el análisis que busca adelantarse en este capítulo acerca de la eficacia de los derechos territoriales de los pueblos indígenas en el marco de las políticas públicas inicia reconociendo la necesidad de problematizar lo que ha sido la adopción e instrumentalización de estas últimas como herramientas para la implementación de los primeros.

Posteriormente se buscará realizar una caracterización general del proceso mediante el cual las cuestiones étnicas y en especial indígenas han venido siendo incorporadas por los Gobiernos, dentro de los objetivos y lineamientos generales fijados en las bases de los planes nacionales de desarrollo –pnd– y los documentos de política expedidos por el Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–. Una tercera y última sección estará orientada, por su parte, a la caracterización de los rasgos políticos, jurídicos, administrativos y económicos de aquellas políticas, programas y proyectos formulados en estos documentos, que por su naturaleza han tenido incidencia en una mayor o menor implementación de los derechos de los pueblos indígenas en cuanto constitutivas de una revalorización y administración del territorio.

1. Un escenario de disputa en disputa

De acuerdo con Roth (2002: 19) “[l]as políticas públicas, entendidas como programas de acciones, representan la realización concreta de decisiones, el medio usado por un actor en particular llamado Estado, en su voluntad de

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modificar comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta entonces”.135Partiendo de esta definición, al abordar el estudio sobre las disputas por la eficacia de los derechos territoriales de los pueblos indígenas en el marco de las políticas públicas nos proponemos ubicar la falta de implementación de estos derechos como un problema de la acción gubernamental.

Ahora bien, a efectos de problematizar los términos de esa acción, podemos retomar la diferenciación entre los conceptos de política pública y acción pública organizada que expone Thoenig (1997). A partir de la misma se busca sostener en este capítulo que en el caso de los pueblos indígenas de Colombia, las acciones de formulación de políticas gubernamentales orientadas a la realización de sus derechos territoriales, han respondido más a un ejercicio vertical y centralizado en el Estado (política pública), que a una identificación y estructuración de soluciones colectivas a problemas, en donde prime un dialogo horizontal entre Gobierno y actores sociales (acción pública)136

(Thoenig,1997).

A partir de estos dos conceptos (política pública y acción pública) que recogen, como se expone, dos concepciones sobre la estructuración de respuestas sociales y estatales a problemas particulares, puede apreciarse la evolución que han tenido los estudios en esta materia desde su surgimiento a inicios de la segunda mitad del siglo xx, tras la presentación que hiciera en el año 1951 Harold D. Laswell de su propuesta de introducir un abordaje interdisciplinar, técnico, racional y científico a la esfera estatal de las decisiones públicas (González, 2000). Vista como acción pública, la política pública busca replantear el rol ciudadano en la formulación y solución de los problemas del Estado, ejercicio reservado por la “ortodoxia de la política pública” a los expertos de las instituciones gubernamentales. De acuerdo con esta transformada perspectiva “el acento

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se pone más sobre la sociedad en general, no solo sobre la esfera institucional del Estado” (Thoenig, 1997: 28).

Ahora bien, para apoyar nuestra propuesta, resulta oportuno traer a colación a González (2000: 13-16), quien, al presentar una postura crítica sobre la visión de Harold D. Laswell que, como se dijo, acentúa el papel de las ciencia, la técnica y la experticia en la elaboración de las políticas, advierte, en relación con la misma, la ausencia de un análisis sobre las que denomina “condiciones interactivas macro” que median la relación entre el Estado y la sociedad, como son, entre otras: el sistema político, la esfera pública y la participación democrática:

[...] nuestra hipótesis es que como acción pública la política pública tiene carácter vinculante, pero éste opera si las condiciones interactivas macro que se interponen entre el gobierno y la sociedad están más o menos desarrolladas y si, además, el dominio de la ciencia y la técnica no reemplazan a la acción social real e histórica o la hacen aparecer como un producto suyo, como en la concepción hegeliana de la historia (Resaltado del texto).

Así pues, el enfoque que aquí quiere darse pretende sostener que la verticalidad que históricamente ha caracterizado las relaciones entre los pueblos indígenas y los poderes gubernamentales coloniales y estatales, y que en su momento sustentaron políticas de corte tutelar y asimilacionista, se presenta hoy como un rasgo propio de la formulación de políticas públicas orientadas a estas poblaciones en el marco del Estado social y constitucional de derecho colombiano. Igualmente, se sostiene que un elemento clave para entender la existencia de esa verticalidad lo constituye la ausencia de una participación real de los pueblos indígenas, lo cual ha impedido el uso las políticas públicas como herramienta para dar a lo intercultural un carácter transversal a la acción del Estado.

Los límites de las políticas gubernamentales como escenario de un verdadero y constructivo dialogo intercultural tienen que ver también con las relaciones de poder que subyacen a su instrumentalización en el país. A efectos de comprender esto, conviene contextualizar un poco el que ha sido el proceso de incursión del estudio de las políticas públicas en nuestro medio. Si bien, como se dijo, el inicio de los mismos se remonta a los primeros años de la década

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de los cincuenta, su presencia en el discurso de los Estados iberoamericanos viene a producirse con fuerza solamente hacía los años finales del siglo xx (Roth, 2002). Dicha incursión, señala Guerrero (1995), se produjo en el marco de las reformas estatales de corte neoliberal adelantadas en estos mismos años en varios Estados; la misma se caracterizó por incorporar un abordaje de los problemas del Estado enfocado en el análisis económico: “un enfoque unidimensional [que] se ofreció como opción al dilema de la reforma del Estado en la región, cuyo aspecto más conocido –y publicitado– es la privatización de la administración pública” (Guerrero, 1995: 461-462).

En América Latina dichas reformas al Estado estuvieron guiadas por las políticas económicas consideradas y adoptadas en el llamado Consenso de Washington, el cual tuvo por objeto “orientar a los gobiernos en países en desarrollo y a los organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo (fmi, bm y bid)) a la hora de valorar los avances en materia económica de los primeros al pedir ayuda a los segundos” (Resaltado del texto) (Casilda, 2004: 19). Algunas de estas políticas fueron la liberalización del comercio internacional, la eliminación de las barreras a las inversiones extranjeras directas, privatización, desregulación de los mercados y protección a la propiedad privada;137su adopción supuso también la de todo un modelo de desarrollo y del Estado, lo cual llevaría a este último a enfocarse en adelante en el dominio de las técnicas necesaria para la implementación del primero a través del “buen gobierno”.

Ahora bien, el hecho de que la Constitución Política de 1991 sea contemporánea a estas reformas no puede considerarse aisladamente. Con la aprobación de la nueva Carta Política, al tiempo que se posibilitó en Colombia una apertura democrática cuya esencia estaría en la participación directa de los ciudadanos en los asuntos del Estado, así como en el ejercicio de toda una carta de derechos ahora constitucionalizados, el nuevo ordenamiento constitucional también buscó generar las condiciones necesarias para la apertura económica que situara al país en el contexto de la realidad unipolar que a nivel planetario entonces comenzaba a consolidarse.

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De esta manera, tenemos, entonces, que el surgimiento en Colombia de las políticas públicas como discurso-herramienta del Estado para la implementación de derechos se produce en el país articulado, por un lado, a un proceso de reformas económicas cuya finalidad ha sido la de promover y facilitar la inserción de este en un modelo de desarrollo global. Ello resulta especial-mente problemático en el caso de los derechos territoriales étnicos, si se tiene en cuenta que su plena implementación supondría, en muchos casos, aceptar lógicas comunitarias que subvierten las fórmulas de un desarrollo sustentado en el crecimiento económico y la extracción de los recursos naturales desde conceptos como etnodesarrollo,138territorio,139 ley de origen140 o buen vivir.141

Adicional a ello, dicho surgimiento se inserta también en el proceso de reformulación del rol del Estado y en particular de la...

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