Ponencia Positiva para primer debate al Proyecto de ley 177 de 2017 Cámara
por medio de la cual se establecen medidas de protección de especies amenazadas en Colombia, y se dictan otras disposiciones. Doctor
ÁNGEL MARÍA GAITÁN PULIDO
Presidente Comisión Quinta
Cámara de Representantes
E. S. D.
Asunto: Informe de ponencia positiva para primer debate al Proyecto de ley número 177 de 2017 Cámara, por medio de la cual se establecen medidas de protección de especies amenazadas en Colombia, y se dictan otras disposiciones.
Apreciado Presidente:
En cumplimiento del encargo que nos hizo la Mesa Directiva de la Comisión Quinta Constitucional Permanente, en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 150, 153 y 156 de la Ley 5ª de 1992, nos permitimos radicar el informe de ponencia positivo al proyecto de ley referido en el asunto, en los siguientes términos:
1. Iniciativa Legislativa
El proyecto de ley en estudio fue presentado por el Senador Mauricio Aguilar y los Representantes Ciro Fernández, María Eugenia Triana V.
2. Objeto y contenido
La presente propuesta de ley está enfocada en la instrumentación jurídica, económica e institucional de las acciones y medidas para asegurar la permanencia de especies amenazadas en el territorio nacional y reducir la pérdida de biodiversidad global. Fundacionalmente, la presente propuesta busca normativizar acciones para la preservación de especies amenazadas articulando las instituciones del estado pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental y otras entidades de planificación y ordenamiento del territorio, proveyendo de herramientas y determinantes ambientales concretos para el adecuado manejo de los paisajes. La estructura general del proyecto de ley incluye siete componentes que abracan desde el principio básico de categorización de las especies pasando por la implementación, la definición de determinantes ambientales hasta la medición y monitoreo adaptativo.
3. Antecedentes
La protección de especies y sus hábitats está incluido en la legislación del país desde la Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables), y su preservación desde un enfoque precautorio han sido la base para los documentos legales posteriores. Así mismo la condición de país megadiverso y los diversos acuerdos internacionales de los cuales el país es signatario, hacen que la protección de la fauna y flora amenazada sea una prioridad en el territorio nacional (CDB, RAMSAR, CITES). Sumado a eso el Decreto 1608 de 1978, el cual desarrolló el código de recursos naturales y regula las diversas actividades en relación a manejo de fauna y flora silvestre estableció las diversas actividades de recuperación protección y manejo de fauna silvestre, establecimiento de vedas y prohibiciones de uso, medidas de manejo y reglamentación de caza, y la potestad del gobierno de identificar y generar medidas de protección a especies la cuales serán de obligatorio cumplimiento por personas naturales y jurídicas indiferente de la propiedad o título que tenga el predio en el que se encuentre la especie. Esta condición permite la activa aplicación de medidas de manejo a especies que requieran un tipo especial de manejo según está incluido en el artículo 24 de dicho decreto.
4. Política comparada
A nivel internacional se pueden encontrar diversos acercamientos al manejo de especies amenazadas, fluctuando entre ellos las actividades a realizar y el compromiso e infraestructura legal, económica y política para lograr su efectiva implementación. El primer ejemplo de este tipo de leyes fue el Acta de Preservación de Especies Amenazadas de Estados Unidos (1966) predecesor del Acta de Especies Amenazadas de 1973. Otros ejemplos que siguieron dicho proceso fueron la Legislación de Biodiversidad de Costa Rica (1993), la Norma Oficial Mexicana de Protección Ambiental-Especies Nativas de México de Flora y Fauna (2001), el Acta de Protección de Especies Amenazadas de Australia (202), y el Acta de Riesgo de Especies de Canadá (2002). En general todos estos esquemas cuentan con ciertas características comunes, uno es el proceso claro de inclusión, exclusión y cambio de categoría de una especie, por otro lado especifican claramente las entidades encargadas del proceso de categorización y las viables acciones a ejecutar en el territorio, definen unidad es específicas para el proceso de evaluación y análisis de los procesos de categorización y seguimiento, y establecen algunos esquemas de implementación de acciones en el territorio para asegurar o lograr el objetivo de conservación de la especie.
El acta de especies amenazadas más estudiado y debatido en el mundo actualmente es el de estados Unidos. El ESA (Endangered Species Act) fue un acto presidencial firmado en el año 1973 que buscaba la protección de los hábitat y especies amenazadas para el país. Desde su origen hace más de 40 años el ESA ha permitido la inclusión y recuperación de más del 90% de las especies listadas, con un promedio de cerca de 25 años para su recuperación (Suckling et al. 2012, Evans et al. 2016). El ESA desde su inicio reconoce que el éxito de recuperación de la especie está asociado a su hábitat crítico y debe ser este identificado desde el inicio del proceso de listado de la especie y manejado bajo estrictos esquemas que aseguren su mantenimiento o recuperación en el tiempo.
Hasta el 2013 el ESA había listado un total de 1436 especies dentro del territorio de Estados Unidos. Este país solo tiene dos categorías oficiales de amenaza (Endangered y Threatened). Amenazada (Endangered) es una especie que tiene un alto grado de extinción a lo largo de todo su rango de distribución. En peligro (Threatened) es una especie que puede volverse amenazada en un futuro cercano. Así mismo poseen las especies candidatas las cuales tienen información para empezar el análisis y evaluar si deben ser listadas, pero no están actualmente priorizadas. Su acción está enfocada en un enfoque precautorio y de mitigación. El objetivo final de la ESA es recuperar el estado de la especie hasta el punto en el cual se pueda sacar de la lista.
El principal punto de trabajo para recuperar la especie recae en un plan de recuperación el cual fija las actividades para recuperar la especie y permite, por medio de esquemas de cooperación federal, actuar de manera activa en el territorio para evitar acciones que incrementen actividades que afecten la recuperación de la especie. Así mismo establece la identificación de hábitat crítico para la especie, siendo estas áreas manejadas de manera especial para evitar la destrucción o modificación adversa del territorio. Para esto se conforman comités de especies amenazadas que deben revisar las actividades y efectos económicos de tomar dichas consideraciones. Se establecen así mismo diversas actividades que pueden permitir la recuperación de las especies desde medidas de control y manejo, hasta estímulos económicos y legales a propietarios de tierras para mejorar condiciones que aseguren la presencia de las especies.
La inclusión de una especie genera compromisos a distintos niveles, pasando por el Ministerio del Interior y comisiones en las cuales se deben generar partidas económicas para asegurar la protección de las especies. Así mismo la ESA permite la inclusión de especies, subespecies y poblaciones o entidades biológicas por debajo de especies. Estos atributos hacen que el análisis y entendimiento de la ecología de la especie y su manejo haya logrado una recuperación de la mayoría de las especies listadas, al contar con recursos y esquemas de manejo del territorio asociadas a su presencia.
Si bien el esquema de Estados Unidos posee muchas fortalezas, el nivel de detalle y de control después de una categorización requiere un sop orte institucional grande el cual les permite trabajar a nivel de especies, subespecies o entidades biológicas menores a especies. Así mismo el proceso para identificar si una especie es listada es un proceso abierto a la ciudadanía con límites temporales establecidos de respuesta por parte de las agencias encargadas, sin unos criterios bien definidos lo cual genera incertidumbre en el momento de la toma de la decisión. Este punto ha sido trabajado más a fondo por el gobierno mexicano. Un esquema más claro de identificación de especies a categorizar es la NORMA Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT-2010. Esta norma define un esquema de categorización llamado el MER (Método de Evaluación del Riesgo de Extinción de las Especies Silvestres en México), que permite tener una lista de criterios definidos con los cuales valorar la necesidad de incluir una especie en la lista de especies amenazadas. Este criterio mezcla variables de hábitat, estado poblacional, amplitud de distribución y efecto de las presiones humanas sobre la especie, permitiendo que la participación académica y ciudadana en la proposición de especies a categorizar siga unos lineamientos y requerimientos mínimos que asegure mejores acciones de conservación. Este esquema es útil para reevaluar las listas actuales y definir claramente indicadores de éxito desde la evaluación de hábitat y poblaciones.
En ambas legislaciones se estipula que la inclusión es un proceso abierto en el cual puede participar la ciudadanía para listar una especie, siendo la entidad encargada la tomadora de la decisión. Todas las especies deben de tener un bloque base de información científica que soporte la declaratoria y el posible cambio de categoría debe basarse en el logro de un objetivo claro de recuperación validado en conocimiento científico.
Se puede ver como ciertos aspectos de las legislaciones previamente mencionadas pueden proveer claridad sobre el futuro de una ley específica para el tratamiento de las especies amenazadas en Colombia. En primer lugar, es de vital importancia reconocer el esquema y los criterios por los cuales una especie va a ser incluida, usando tanto un componente técnico y científico como la participación activa de la ciudadanía. Esto requiere una...
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