Ponencia para primer debate al proyecto de ley 118 de 2007 cámara 150 de 2007 senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 118 DE 2007 CÁMARA, 150 DE 2007 SENADOpor la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
Doctores
CARLOS ALBERTO ZULUAGA DIAZ
Presidente Comisión Tercera Cámara de Representantes
OMAR YEPES ALZATE
Presidente Comisión Tercera Senado de la República
De acuerdo con el encargo impartido por ustedes, procedemos a rendir el informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 118 de 2007 Cámara,por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
Introducción
El presente proyecto de ley puesto a consideración del Congreso de la República por el Gobierno Nacional, tiene como propósito fundamental desarrollar las disposiciones del Acto Legislativo número 04 de 2007 y en consecuencia ajustar y complementar las disposiciones de la Ley 715 de 2001, con el fin de contar con una normatividad articulada y consistente para el Sistema General de Participaciones (SGP).
Antecedentes
En el segundo semestre del año 2006 el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso de la República el proyecto de acto legislativo ¿por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política¿, con el propósito de modificar el régimen de incremento del Sistema General de Participaciones (SGP), para garantizar recursos crecientes y estables para las regiones, y al tiempo asegurar las coberturas universales en salud y educación y avances importantes en agua potable y saneamiento básico.
Luego de haber surtido el trámite que establece la Constitución Política y la ley, el Proyecto fue aprobado por el honorable Congreso de la República, tras introducirle importantes mejoras.
En el texto aprobado, al Acto legislativo número 04 de 2007, además de establecerse una nueva dinámica de crecimiento del SGP, se incluyeron otras disposiciones que buscan mejorar la eficiencia y equidad en la distribución de estos recursos. A continuación se presenta un balance de estas disposiciones:
i) Incluye dentro de las prioridades de orientación de los recursos del SGP la financiación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico. Así mismo, establece que la distribución de recursos para estos servicios se hará teniendo en cuenta los criterios de población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal y equidad.
Establece que cuando la tasa de crecimiento real de la economía (Producto Interno Bruto) certificada por el DANE para el año respectivo sea superior al 4%, se reconocerá un incremento adicional del SGP equivalente a los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real de la economía certificada por el DANE y el 4%. Dichos recursos se distribuirán entre las entidades territoriales, con destino a la atención integral de la primera infancia;
ii) En aras de incrementar los criterios de equidad en la distribución de recursos del SGP para los municipios y avanzar más pronto en el objetivo de disminución de disparidades territoriales, se establece una participación adicional para los municipios menores de 25.000 habitantes, que por lo general presentan altos niveles de pobreza relativa, lo cual compensará en parte su debilidad en el recaudo de recursos propios y aumentará significativamente sus niveles de inversión.
Con estas nuevas disposiciones de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, adoptadas por el Acto legislativo número 04 de 2007, se hace necesario desarrollar el marco legal, a través de las disposiciones orgánicas correspondientes, para su adecuada implementación y el logro de los objetivos que inspiraron la modificación a la Carta Política.
Adicionalmente, el Gobierno Nacional considera conveniente ajustar a través de este proyecto de ley, las disposiciones de la Ley 715 de 2001. Cabe señalar que estos ajustes son pocos y que esta propuesta no implica una reforma general de la Ley 715 de 2001, es decir, se trata de una ley que la complementa y ajusta.
Objetivos del proyecto de ley
El objetivo general del presente proyecto de ley es desarrollar las normas constitucionales, contempladas en el Acto legislativo número 04 de 2007, de tal manera que se garantice que la distribución y el uso de los recursos del SGP permitan el logro de las coberturas de los servicios básicos de educación y salud y el incremento de las mismas en materia de agua potable y saneamiento básico, lo mismo que se avance en una mayor equidad y eficiencia en su asignación y destinación.
De manera específica, el proyecto de ley busca desarrollar el Acto legislativo número 04 de 2007 en los siguientes aspectos:
¿ Desarrollar lo correspondiente a la bolsa del SGP para agua potable y saneamiento básico y establecer el reparto de competencias y los criterios propios del sector para su distribución entre las entidades territoriales.
¿ Definir cómo se distribuirán los mayores recursos que se registren por crecimiento de la economía por encima del 4% y cómo se establecerá su asignación.
¿ Establecer cuál será la forma de distribución de los recursos, de la Participación de Propósito General, adicionales para municipios menores de 25.000 habitantes, con destino a inversión.
Adicionalmente plantea ajustes a la Ley 715 de 2001 en los siguientes aspectos:
¿ Criterios de distribución de los recursos por la asignación especial para alimentación escolar.
¿ Destinación de los recursos de la asignación especial para municipios ribereños del río Magdalena.
¿ Redefinición de los criterios de esfuerzo fiscal y administrativo en la distribución de la participación de propósito general.
¿ Incluir disposiciones que permitan avanzar hacia una asignación diferencial de competencias a entidades territoriales del mismo nivel.
Las Propuestas del Gobierno
A. En desarrollo del Acto Legislativo número 04 de 2007
En agua potable y saneamiento básico
Como lo señala el Gobierno Nacional en la exposición de motivos, la prestación de servicios públicos domiciliarios fue objeto de modificaciones en la Constitución Política de 1991, las cuales definieron su marco institucional, el cual se desarrolló con la Ley 142 de 1994.
En ese orden de ideas, el objeto fundamental de esta iniciativa es que la dinámica de prestación y financiación del servicio garantice incrementos en coberturas, mejor calidad y mayor confiabilidad en el servicio, mejoramiento de la gestión empresarial y mayor participación del sector privado.
En consecuencia de ello, la política de agua potable y saneamiento básico del actual Gobierno contempla una estrategia financiera orientada a que los costos eficientes de inversión, operación y administración de los servicios se recuperen a través del cobro de tarifas a los usuarios; junto con un esquema solidario basado en subsidios otorgados a los estratos bajos y en los recursos asignados al sector por parte de la Nación, a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) y del Sistema General de Participaciones (SGP).
En relación con el SGP, el Gobierno estima que esta fuente de financiación representará en el período 2007-2010 cerca del 35% del total de recursos disponibles para inversión en el sector, lo cual la convierte en la principal fuente de financiación del servicio de agua potable y saneamiento básico.
De lo anterior, se deduce que es fundamental garantizar la adecuada distribución y uso eficiente de dichos recursos para el logro de las metas de coberturas en los niveles local y regional.
Teniendo en cuenta que por mandato del Acto legislativo número 04 de 2007, para dar prioridad al servicio de agua potable y saneamiento básico se establece una bolsa independiente para dicho servicio, es importante que en su distribución se superen las dificultades actuales que presenta la asignación de estos recursos, las cuales, como indica el Gobierno Nacional pueden agruparse en tres aspectos:
i) Distribución asimétrica en relación con las necesidades regionales y locales;
ii) Ineficiencia en el uso, y
iii) Atomización de los recursos.
Es conveniente recordar que aunque actualmente existen recursos del SGP con destinación específica a los municipios para agua potable y saneamiento básico (artículo 78 de la Ley 715 de 2001), estos hacían parte integral de la Participación para Propósito General, y por lo tanto, su distribución estaba condicionada por los criterios para la distribución del total del SGP para propósito general:
i) Población del municipio (40%);
ii) Nivel de pobreza (40%);
iii) Eficiencia fiscal (10%), y
iv) Eficiencia administrativa (10%). Es evidente que estos criterios no tienen una relación directa con la lógica y dinámica del servicio de agua potable y saneamiento básico, no hay ningún criterio que tome en cuenta las necesidades o capacidades sectoriales. Ello conlleva a que este esquema de asignación de los recursos no sea consistente con los requerimientos en Agua Potable y Saneamiento Básico.
Por lo anterior, se requiere que el SGP para agua potable y saneamiento básico se distribuya teniendo en cuenta los rezagos de coberturas para garantizar el logro de las metas locales y regionales, la estructura de usuarios en cada municipio para facilitar el equilibrio de todo el esquema solidario y garantizar la financiación de los subsidios que reciben los hogares atendidos de estratos bajos.
Así mismo, se debe reconocer el balance de esquema solidario y avanzar en una mayor equidad de asignación de recursos para el sector considerando la disponibilidad de otras fuentes de financiación.
De otra parte, dadas las situaciones que se presentan en la gestión de algunos municipios relacionadas con la ineficiencia en el uso de recursos y de financiación de gasto no relacionado con el sector, se deben establecer incentivos y mecanismos de control, con...
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