Ponencia para primer debate al proyecto de ley 080 de 2002 cámara - 22 de Noviembre de 2002 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 451260442

Ponencia para primer debate al proyecto de ley 080 de 2002 cámara

PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 080 DE 2002 CÁMARA.

CAMARA DE REPRESENTANTES

COMISION TERCERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE

(Asuntos Económicos)

Bogotá, D. C., 21 de noviembre de 2002

En la fecha se recibió en esta Secretaría la tercera ponencia presentada para primer debate del Proyecto de ley número 080 de 2002 Cámara, por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones acumulado con el Proyecto de ley número 053 de 2002 Cámara, por la cual se modifica y adiciona el artículo 51 de la Ley 383 de 1997, presentada por los honorables Representantes: Wilson Borja y Herminsul Sinisterra y pasa a la Secretaría General de la Cámara para su respectiva publicación en la Gaceta del Congreso, en orden de radicación en esta Comisión.

El Secretario General,

Adán Enrique Ramírez Duarte.

  1. EXPOSICION DE MOTIVOS

    Elementos generales

    Las exenciones tributarias frente a la Confianza Legítima y los Derechos Adquiridos

    Sobre precios de transferencia

    Sobre la penalización fiscal

    Sobre impuestos territoriales

    Sobre el impuesto de Industria y Comercio

    Sobre el impuesto a los vehículos automotores

    Sobre el control de las transferencias entre entidades territoriales

    Sobre el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina

    Otras disposiciones

    Resumen de propuestas

    Normas que se proponen derogar

    II. PROPUESTA DE ARTICULADO

    Sobre el impuesto a la renta y complementarios

    Sobre el impuesto a las ventas

    Liquidaciones oficiales

    Sobre impuestos ambientales

    Otras disposiciones

    La necesidad de una nueva reforma tributaria ha sido sustentada por el Gobierno en dos pilares fundamentales:

    1. La necesidad de recaudar recursos para los planes de seguridad democrática, y

    2. Lograr la sostenibilidad de la deuda pública, que no es otra cosa que asegurar el pago de la deuda pública, de acuerdo a los vencimientos acordados previamente con los organismos financieros.

      Las implicaciones de una reforma tributaria en las actuales condiciones de la economía son bastante complejas y deben dar paso a una amplia serie de discusiones sobre los objetivos y medios del proceso tributario del país, por ello la presente ponencia busca poner en discusión elementos que hasta ahora no han sido presentados por alguna otra propuesta, y que de alguna manera se constituyen en alternativas al grave problema fiscal del Gobierno Nacional. Esta propuesta no pretende quedarse únicamente en la discusión de los problemas o en la identificación de los mismos, sino que contiene una reforma que ¿por lo menos en el plano de la tributación¿ logre un sistema tributario más equitativo y eficiente.

      Sin embargo es necesario hacer algunas aclaraciones que serán el sustento de la presente ponencia: En primer lugar, tenemos la firme creencia que cualquier tipo de reforma tributaria que se realice en este momento tendrá un carácter recesivo y esto, porque los objetivos que se proponen para recaudar mayores recursos no responden a un plan de mejoramiento económico mediante el incremento de la inversión pública o del mejoramiento de los servicios sociales a los ciudadanos, por el contrario, el destino de los recursos recaudados con la reforma estarán destinados a cubrir los pagos de la deuda pública que en últimas no son más que incrementar el desahorro de la economía, es decir, que se convertirán en una exportación neta de capitales hacia el exterior haciendo aún más crítica en el mediano plazo la situación de la economía y acelerando el proceso de deterioro social.

      Si bien es cierto que frente a este tema la economía ortodoxa suele esgrimir el argumento de la equivalencia ricardiana1 (no hay diferencia entre financiarse con recursos propios o con crédito) para restar importancia al problema del endeudamiento, sin embargo nosotros consideramos que la diferencia en este caso es fundamental por los mecanismos de fijación de la tasa de interés a la que el Gobierno capta recursos. En el caso de la deuda interna, debe destacarse que el Gobierno paga por sus TES un interés que no es fijado por la evolución del mercado interno sino por las evaluaciones que hacen las firmas calificadoras de riesgo, es en este escenario donde se determina el valor de la deuda de un país y por tanto si esta es confiable o no2, la diferencia que paga el Gobierno por el ahorro privado y la que paga el sistema financiero por el mismo ahorro suele ser muy amplia, y esto porque el sector financiero como un ¿agente racional de la economía¿ coloca recursos allí donde las tasas de rentabilidad son más altas. Por tanto ante la decisión: prestar al sector productivo o al ciudadano común o prestarle al Gobierno, la decisión se tomará de acuerdo a donde las tasas de interés sean más altas y representen mayores ganancias para el capital financiero y estas son obviamente más altas en los bonos y papeles del Estado.

      Mauricio Cabrera3 muestra algunas cifras que son relevantes para ilustrar este argumento y que demuestran la existencia de un sobrecosto de la deuda pública en alrededor de 5 billones de pesos, es decir, casi el doble de recursos que busca el Gobierno con la primera reforma tributaria propuesta o el monto aproximado de la recientemente presentada. Este sobrecosto hace que la diferencia entre los vencimientos de la deuda pública y la evolución de los ingresos tributarios sea cada vez más amplia y requiere por tanto de ajustes continuos en la estructura impositiva que en el caso colombiano han significado desde principios de la década de los 90 una reforma tributaria cada 16 meses.

      Por otra parte el objetivo de seguridad democrática propuesto por el Gobierno no es un argumento suficiente para el aumento de impuestos, y a pesar de que muchas voces así quieren hacerlo entender el incremento de las acciones bélicas no implica un aumento de la inversión productiva pública sino que invertirá en la importación de equipos para enfrentar los problemas de seguridad. Por esta vía también estamos haciendo una exportación neta de capitales al exterior que potencia el proceso de deterioro económico el que curiosamente no es una prioridad de la Reforma Tributaria actualmente en discusión.

      Como los recursos de la reforma no van a ser destinados en la inversión o en la generación de empleo, entonces el aumento de los impuestos promovido por la reforma será necesariamente recesivo y afectará profundamente la estructura productiva y de consumo del país que de hecho han sido fuertemente afectadas por las reformas realizadas en la década pasada, sobre este tema volveremos posteriormente.

      Sin embargo hay que reconocer que el estado de las finanzas públicas es crítico: con un déficit del SPNF (Sector Público No Financiero) proyectado para este año en 4.1% del PIB, con un balance fiscal altamente deficitario (-6.99% PIB) y con unos vencimientos inminentes de deuda en los próximos dos años que absorberán alrededor del 50% del Presupuesto General de la Nación el panorama es bastante complejo. Una declaratoria de moratoria en el pago de la deuda, aunque no aparece inminente en el corto plazo sí es una posibilidad en un escenario futuro de más largo plazo de no lograrse la estabilidad financiera que se requiere para cubrir tales necesidades4, con las graves consecuencias que un hecho de tal tipo puede tener en el aparato productivo y de consumo del país5. Pero usando los mismos argumentos usados por los economistas ortodoxos podemos indicar que el problema de endeudamiento no sería problema si existieran las fuentes de financiación necesarias para permitir el ¿reciclaje de la deuda¿, la fragilidad del sistema financiero internacional, evidentes en la crisis de las principales bolsas de valores alrededor del mundo implica una parálisis de los flujos de capital internacional, el ajuste de los mercados financieros se traslada bajo la vía de ajustes fiscales como el que tenemos actualmente como tema de debate.

      Esta situación se hace evidente en los gráficos y cuadros 1 y 2 que nos muestran la evolución de la deuda pública y el deterioro en los indicadores de sostenibilidad de la deuda a lo largo de la década de los 90, cuando se profundizaron las crisis financieras en los mercados internacionales y cuando la economía colombiana entró en un proceso de burbuja financiera (ver recuadro 1, informe Banco de la República al Congreso, marzo 2002)6 en el cual se sobreendeudó la economía en todos su frentes, con las lamentables consecuencias que tenemos que observar hoy. El ajuste debe hacerse no solo en la parte impositiva, sino también debe hacerse un ajuste radical a los gastos específicamente a los gastos financieros que representan una gran proporción de los gastos del Estado; sin embargo, somos conscientes que esta propuesta no hace parte integral de una reforma tributaria pero será necesario que este tema se convierta en una preocupación central del debate sobre la estabilidad financiera de las finanzas públicas.

      Nótese el crecimiento del costo financiero de la deuda el cual explica en gran parte el deterioro del balance fiscal, para el año anterior la propuesta de déficit fiscal cero (o equilibrio presupuestal) requería un superávit fiscal de cerca del 3.2% del PIB. La búsqueda de este presupuesto equilibrado ha implicado grandes sacrificios y es cada vez más angustiosa la situación de las finanzas públicas, a pesar del aumento de las cargas tributarias y el control estricto del gasto público especialmente el destinado a inversión.

      La respuesta es entonces hacer una reforma que de alguna manera...

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