Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 91 de 2004 cámara 40 de 2004 senado - 14 de Octubre de 2004 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 451280698

Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 91 de 2004 cámara 40 de 2004 senado

PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 91 DE 2004 CÁMARA, 40 DE 2004 SENADOpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2005.

Atendiendo la honrosa designación que nos han hecho como ponentes del proyecto y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (EOP) y por la Ley 5ª de 1992, nos permitimos rendir ponencia para segundo debate en las Plenarias al Proyecto de ley número 91 de 2004 (Cámara) y 40 de 2004 (Senado), por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2005.

  1. Introducción

    El pasado 29 de julio, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, puso a consideración del Congreso de la República el Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación (PGN) para el año 2005 por un valor total de $93.1 billones, el cual se encuentra desfinanciado en una cuantía de $1.5 billones debido, según lo expresado por el mismo ministro, a los problemas derivados del agotamiento de las reservas pensionales del Instituto de Seguros Sociales, ISS, cuyos pasivos deberán cubrirse mediante aportes crecientes del presupuesto nacional.

    Ante esta circunstancia, en el Mensaje Presidencial que acompañó la presentación del proyecto de ley, el Gobierno Nacional expresó su decisión de acogerse a lo dispuesto en el artículo 347 de la Constitución Política, cuyo texto señala que «si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplado». Con este fin, el Gobierno Nacional manifestó su intención de presentar un proyecto de ley de reforma tributaria que, en caso de ser aprobada por esta corporación, generaría los recursos que se requieren, de acuerdo con lo manifestado por el mismo ministro.

    Así, pues, encontramos que el proyecto de ley de presupuesto para 2005 que se analizó en el curso de los debates que se realizaron en las Comisiones Económicas y en las respectivas plenarias de Cámara y Senado, incluye la suma de un billón y medio de pesos ($1.500.000.000.000) correspondiente al presupuesto complementario,el cual se financiaría con los recursos que arroje la citada propuesta, en caso de que esta sea aprobada por el Congreso. De no serlo, y de no encontrarse fuentes alternativas de financiación, el gobierno deberá efectuar los ajustes respectivos en el presupuesto de 2005, en consonancia con lo previsto en el EOP.

    Como quiera que el pasado 14 de septiembre, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 56 del EOP, no se pudo lograr quórum en las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes para decidir sobre el monto definitivo del presupuesto de gastos, debe entenderse, y así lo consideramos los ponentes, que, en consecuencia, dicho monto corresponde al propuesto por el Gobierno Nacional, esto es, $93.1 billones, de los cuales $1.5 billones es el mencionado presupuesto complementario. Este es el monto que servirá de referencia para el análisis y evaluación del presente proyecto de ley.

    Atendiendo las consideraciones anteriores, el monto total del presupuesto para 2005 es superior al del año 2004 en un 15.4%, como puede verse en el Cuadro Nº 1. De acuerdo con la explicación rendida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, este incremento corresponde, en gran medida, a los siguientes factores extraordinarios: i) Incremento de las obligaciones en materia pensional a cargo de la Nación, que incluye la asunción de las mesadas del ISS, dado el agotamiento de las reservas del Instituto y el pago de las pensiones de sus ex empleados en el negocio de salud ($4.2 billones); ii) Efecto sobre el presupuesto de la vigencia 2005, del servicio de la deuda ($32.3 billones). Cuando no se consideran estos dos factores, el incremento del Presupuesto General de la Nación para el año 2005, frente al del año 2004, es de 10.8%, mientras que el del PIB es de 9.2%, lo cual significa que, como porcentaje del PIB, pasa del 17.8% en 2004 al 18% en 2005.

    Cuadro Nº 1

    Total apropiaciones presupuesto general de la Nación 2004-2005

    Miles de millones de pesos

    CONSULTAR CUADRO EN EL ORIGINAL IMPRESO O EN FORMATO PDF

    Es de señalar que el proyecto de presupuesto se formuló de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y demás normas vigentes, dándose especial cumplimiento a lo relacionado con el gasto social en el sentido de que dicho gasto no puede disminuir porcentualmente con relación al del año anterior, respecto del total apropiado. El proyecto de presupuesto para 2005 cumple esta disposición: mientras que el gasto social de 2004, en funcionamiento e inversión, representa un 70% del presupuesto total, el del próximo año alcanza un 70.3% de participación respecto a los gastos proyectados.

    Por otra parte, la financiación del PGN se ha definido así:

  2. $39.0 billones, correspondientes a ingresos corrientes de la Nación.

  3. $41.3 billones, correspondientes a recursos de capital.

  4. $3.8 billones, correspondientes a rentas parafiscales y otros fondos especiales.

  5. $7.5 billones, correspondientes a recursos propios de los establecimientos públicos del orden nacional (EPN).

  6. Los $1.5 billones restantes se financiarán con los recursos que se recauden en aplicación de la correspondiente ley de reforma tributaria, de ser esta aprobada por el Congreso.

    El elevado peso de los recursos de capital como fuente de financiamiento (49.1%), que en su mayoría corresponde a endeudamiento externo e interno, refleja una estructura de financiación del gasto poco conveniente para la sanidad fiscal del país en la medida en que se recurre a montos crecientes de deuda para atender gastos presupuestales, sin consideración a la eficiencia. De acá la importancia de proyectos como el de financiación complementaria y el de reforma pensional. El saldo de la deuda pública del sector público no financiero creció 36 puntos porcentuales del PIB en ocho años, entre 1996 y 2004, para situarse en un nivel equivalente a 50.8% del PIB, que si bien muestra una reducción frente al máximo alcanzado en 2003, 52%, sin embargo, continúa siendo un nivel demasiado elevado por lo que consideramos tímida la propuesta del Gobierno Nacional de reducir en los próximos siete años el saldo de la deuda en un porcentaje del PIB muy limitado. También subrayamos con preocupación, el poco esfuerzo que se refleja en este proyecto para lograr la disminución real del gasto público.

    Ya vimos antes que aún descontado pensiones y servicio de la deuda el presupuesto crece en 10.8%, esto equivale a casi 6 puntos porcentuales en términos reales. El Presupuesto General de la Nación está desbalanceado pues no es sostenible un crecimiento en los gastos en la magnitud que muestra, superior al de la inflación y al de la economía. Si bien el Ministro y el Contralor responsabilizan de la situación especialmente a las pensiones, el servicio de la deuda y las transferencias territoriales, sin embargo, con alguna excepción de las pensiones y el problema de desfinanciación del ISS, no existen propuestas claras para reducir estas que denominan inflexibilidades. Sería bueno, además de urgente, que se precisaran cuáles son las propuestas que se tienen al respecto para que se genere un debate amplio sobre la materia y se precisen las acciones que se deben adoptar para solucionar el problema fiscal.

    En el caso de las pensiones, es preocupante constatar que por este concepto el presupuesto destinará $16 billones, un aumento de 33% frente al año 2004, destacándose el pago de mesadas pensionales por $11.7 billones, que incluyen las transferencias al ISS por $4.2 billones y $7.5 billones para cubrir otras obligaciones pensionales, entre las cuales sobresalen $4.3 billones para el Fondo de Pensiones Públicas (Fopep), $2.2 billones para militares y policía y $453 mm de bonos pensionales y otros. Adicional a estos recursos, se destinarán $4.3 billones a otros rubros asociados a pensiones, donde se destaca el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio con $1.3 billones, el Fonpet con $1.9 billones y las cotizaciones de nómina por $880 mm. De esta forma, las transferencias para pensiones superan lo que se va a transferir a las entidades territoriales a través del Sistema General de Participaciones, $15.2 billones.

    Esto significa que la Nación tiene que destinar cada vez más recursos para el pago de las pensiones. En efecto, en 1998 la Nación pagaba el 48% de las pensiones mientras que en 2005 pagará el 71%1, lo cual muestra que por este concepto se ha venido acumulando una enorme presión financiera sobre las finanzas de la Nación. Estos hechos plantean una situación muy compleja para las finanzas públicas, que hace inevitable la adopción de medidas definitivas para resolver, en el corto, mediano y largo plazo el problema pensional si se quiere garan-tizar la viabilidad financiera del sistema pensional y la sostenibilidad fiscal del país. No obstante, las propuestas que se hagan las analizaremos con mucho cuidado y detenimiento a fin de evitar que las medidas recaigan sobre sectores de la población que no tienen por qué asumir las cargas.

    En el caso del servicio de la deuda, este ya ocupa un lugar destacado en la programación del gasto de la...

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