Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 207 de 2007 senado 192 de 2006 cámara
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 207 DE 2007 SENADO, 192 DE 2006 CÁMARApor la cual se reglamenta la atención integral de los menores de seis años en la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén
Objeto del proyecto
Contribuir a la formación integral de los niños de los sectores más vulnerables desde la gestación y el nacimiento hasta los seis años, garantizar un desarrollo físico, social, emocional, espiritual y cognitivo adecuados; cubrimiento completo en salud a través del régimen subsidiado en las diferentes etapas del crecimiento y desarrollo; nutrición balanceada que permita un adecuado desarrollo físico y mental; educación por medio de metodologías pedagógicas flexibles, desescolarizadas y acordes con la edad y con el desarrollo científico, para que aprendan un lenguaje adecuado y unas formas de comportamiento que les permitan su inclusión social como seres humanos, y para que se les ayude a resolver los problemas psicológicos que presenten.
Antecedentes del proyecto de ley
En cuanto al marco legal que soporta la iniciativa legislativa, es preciso mencionar que tiene sustento en la Constitución Política, en reiterada jurisprudencia nacional y en tratados internacionales sucritos por Colombia.
Como ponente del presente proyecto de ley, debemos advertir que lo dispuesto en él se encuentra consagrado, en forma general, en la Constitución Nacional en particular en los artículos 44 y 50 en los cuales se hacen, como es propio de un texto constitucional, enunciados generales que le corresponde al legislador precisar en el marco de una ley, en la cual se determinan, entre otros aspectos, los sectores en los cuales debe hacerse énfasis bajo criterios claros de focalización, las entidades responsables de entregar la atención que materializa el derecho, además de los procedimientos necesarios para hacer realizable y concreto el enunciado constitucional. En igual sentido le corresponde al Presidente de la República a través de los Ministros, haciendo uso de la llamada potestad reglamentaria, expedir los decretos correspondientes que en forma específica definen lo dispuesto tanto en la ley como en la Constitución, para el efecto vale la pena hacer referencia a un aparte de la Sentencia 574 de 2002 que al respecto dice:
¿Los principios fundamentales del Estado son una pauta de interpretación ineludible por la simple razón de que son parte de la Constitución misma y están imbuidos de toda la fuerza normativa que les otorga el artículo 4° del texto fundamental. Sin embargo, no siempre son suficientes por sí solos para determinar la solución necesaria en un caso concreto. No obstante el hecho de ser normas dotadas de valor normativo, siguen teniendo un carácter general y por lo tanto una textura abierta, lo cual, en ocasiones, limita la eficacia directa de los mismos. En estos casos se trata de un problema relativo a la eficacia más o menos directa de los principios y no a un asunto relacionado con su falta de fuerza normativa¿.
Con relación a la financiación del proyecto, en el artículo 17 se establecen las fuentes de recursos con los que se pretende financiar la iniciativa, lo dispuesto en dicho artículo, es preciso actualizarlo, toda vez que para la época en que fue presentado, hacía tránsito en el Congreso el Proyecto de Acto Legislativo número 169 de 2006, hoy Acto Legislativo número 04 de 2007, en el cual se dispone que los recursos por crecimiento de la economía superior al 4%, deben ser destinados por las entidades territoriales a la atención de la primera infancia. El proyecto cuenta con la coadyuvancia necesaria, según consta en oficio enviado por el Ministerio de Hacienda.
Igualmente, consideramos oportuno y razonable, acatar las sugerencias, que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, hicieron con relación al contenido inicial del proyecto, sugerencias que también introducimos como modificaciones al texto inicial, en el pliego de modificaciones.
Luego de analizar el contenido de la exposición de motivos, en donde se presentan además de las razones de legalidad y conveniencia de la iniciativa, soportadas con estadísticas y muy juiciosos estudios que reafirman la necesidad y oportunidad de establecer un marco normativo que garantice la concreción de los derechos de los menores en la llamada primera infancia, consideramos que en esta ponencia es necesario y además suficiente traer dichos argumentos como sustento del proyecto de ley, por lo cual transcribimos en forma integral su contenido.
La Constitución Política de Colombia en su Capítulo II, artículo 44, definen como derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión; así como la protección contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos; se formula el presente proyecto que tiene como objeto contribuir a la formación de los niños y niñas entre cero y cinco años, de los sectores más vulnerables del país, ubicados en los niveles 1 y 2 del Sisbén, con el fin de garantizarles un desarrollo físico, social, emocional, espiritual y cognitivo, que, por un lado, de acuerdo con el artículo 7° del Código de Infancia y Adolescencia, otorgue a esta población el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior; y, por el otro, contribuya como elemento estratégico del desarrollo de la sociedad, en tanto la intervención temprana de esta población y sus necesidades, incluso desde el momento del embarazo, propicia y potencializa las condiciones básicas para su posterior ingreso a la vida social y productiva del país.
Según el artículo 44 de la Constitución, la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos; en este sentido es importante y necesaria la formulación de un proyecto de ley que abogue por los niños y niñas más desprotegidos de nuestra Nación y reconozca en ellos actores importantes del proceso de transformación productiva de la sociedad.
Si bien, los esfuerzos que se llevan a cabo en el presente por lograr unos índices de cobertura universal en los ámbitos de la salud y educación de los niños y niñas, se justifican en tanto representan para el país una forma de invertir en el desarrollo social y en la creación de mejores condiciones para la población, es fundamental formalizar ese esfuerzo en un proyecto de ley que sirva de marco de referencia a las acciones y programas que promueven la atención integral a los menores, específicamente, a los niños y niñas entre 0 y 5 años pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisbén, pues ellos requieren particular cuidado por tratarse de un tipo de población que se ve afectada a pesar de los esfuerzos de instituciones como el ICBF, por las características inestables de la atención que les brindan tanto sus grupos familiares como aquellos programas denominados no formales. Es importante resaltar que las condiciones de bienestar nutricional, físico, psicológico y emocional determinan, en gran parte, el desarrollo de habilidades y conductas sociales posteriores, así como el rendimiento y continuidad de los niños y niñas en procesos formales tan importantes como la escolarización.
Se pretende, entonces, con este proyecto que el Estado, sus instituciones y la sociedad entera centren su atención en la mujer embarazada y sobre la infancia del país y que se conjuguen los esfuerzos adelantados en Colombia con los de aquellos organismos, instituciones y programas que en el ámbito internacional, velan y promueven la defensa de los derechos y necesidades de los niños y niñas de los sectores más vulnerables de la sociedad. Con el ánimo de facilitar esta contextualización a continuación se ilustra, brevemente[1][1], el origen de las directrices éticas y metodológicas que configuran el accionar de algunos Programas Internacionales de Atención a la Primera Infancia[2][2], y se introduce, posteriormente, el panorama general de las condiciones y los medios bajo los cuales se brinda atención a los niños y niñas de los sectores más pobres de nuestro país.
Breve panorama internacional
Origen y directrices de la atención a la primera infancia
Los acuerdos internacionales señalan que uno de los factores de desarrollo es aquel que contempla en cada país el cuidado y protección de la primera infancia: diversos estudios realizados en varios países en las décadas anteriores han demostrado que en materia de educación inicial, por citar un ejemplo, se producen efectos sociales y económicos que trascienden las acciones directas que se llevan a cabo con los menores de seis años. Los estudios de costo-beneficio muestran una gran rentabilidad de la inversión que los países hacen en la primera infancia.
De acuerdo con Myers[3][3]: ¿el ahorro de gastos derivados de una menor incidencia de la criminalidad, de los problemas de salud, la también menor necesidad de programas de recuperación escolar y el descenso en la demanda de otros programas sociales, puede hacer que la tasa de retorno de la inversión preescolar se multiplique por siete. En países como el nuestro, la mortalidad en menores de cinco años, según la Encuesta Nacional de Demografía y Salud de 2005, si bien muestra una disminución sigue siendo preocupante: en los primeros cinco años de vida, 30 de cada mil niños mueren en Colombia...
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