Posiciones y tendencias acerca del departamento como nivel intermedio de gobierno. Estado del arte 1991-2008
| Autor | Liliana Estupiñán Achury |
| Páginas | 246-295 |
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Avance parcial proyecto del investigación: Posibilidades y dificultades del nivel intermedio de gobierno, doctorado en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas de la Universidad Externado de Colombia. Director: Germán Silva García (Colombia) – Codirectora Emilia Girón Reguera (España).
Liliana Estupiñán Achury: Profesora de carrera Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Candidata a Doctora en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas (Universidad Externado de Colombia), estudiante Maestría en Gobierno Municipal (Universidad Externado de Colombia), Magíster en Derecho Procesal, Especialista en Derecho Administrativo, Derecho Constitucional y abogada de la Universidad Libre. Pasante año 2005 y 2006 en Derecho Constitucional y estudio del nivel intermedio de gobierno en Europa – Universidad de Cádiz (España).
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La forma de Estado se ha configurado en Colombia de acuerdo con las tendencias e influencias externas e internas. Desde el punto de vista externo, fenómenos como el impulso de la descentralización en América Latina, la moda del federalismo en Europa, la implementación del modelo de desarrollo neoliberal que conlleva, entre otros aspectos, al desarrollo de procesos de ajuste estructural, la privatización y la reducción del Estado central; la globalización, el nuevo orden mundial y las conocidas imposiciones del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, hechos que han incidido de forma directa en la formulación de políticas públicas en materia de descentralización territorial. En el ámbito interno, entre otros, las presiones sociales, el conflicto, las fuerzas políticas, algunas de ellas de la mano de la ilegalidad, la construcción de una nueva carta de batalla en el año de 1991 han delineado la legislación que avanza y retrocede, cuando se trata de relacionar los temas de descentralización, relación territorio y poder, centro-periferia y Estado social de derecho.
La descentralización territorial y el papel del nivel intermedio de gobierno es un asunto polémico y complejo en donde afloran con facilidad las posiciones ideológicas y teóricas: planes de desarrollo, actos legislativos reformatoriosPage 247 de la carta política, proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,1 legislación orgánica u ordinaria, representan en la exposición de motivos las tendencias y los enfoques que anteceden cualquier intervención. Antes que una lucha de ideas y perspectivas, los autores reflejan, a veces inconscientemente, marcos teóricos del Estado contemporáneo, nuevos enfoques de administración surgidos en el seno de la fase actual del mercado y del capital.
La producción bibliográfica y doctrinal no es ajena a este proceso, tampoco neutral, el derecho es un producto del hombre como ser social. El tema no es ajeno al dominio de la Teoría del Estado, del derecho constitucional, del derecho económico, del derecho administrativo, de la sociología, de la geografía, y de otras disciplinas, ni al hombre “juez y parte”, en el proceso de construcción de las relaciones entre territorio y poder o de las tensiones que suscita la distribución del poder dentro del espacio geográfico. Por ello, la ciencia jurídica debe estudiar dicha relación desde la perspectiva interdisciplinaria y de sus interrelaciones, ya que el estudio del ordenamiento jurídico no puede restringirse a la norma positiva.
La doctrina y la producción en investigación relacionada con el tema de descentralización y la vigencia o no del departamento como nivel intermedio de gobierno denotarán las diversas tendencias que ha presentado el tema del modelo territorial o forma de Estado en Colombia en las dos últimas décadas.
Autores que proponen la construcción de la región dentro del modelo de Estado Unitario, autores que abordan la región como entidad territorial en el enfoque de Estado regional o autonómico para Colombia, investigadores y doctrinantes con perspectiva federal o de fortalecimiento del departamento dentro del contexto del Estado Unitario, bajo la realización de los principios de descentralización y autonomía “a la colombiana”, autores que abordan el problema desde la descentralización sin apasionamientos en materia de modelos, en el entendido que aquella puede llevarse a cabo tanto en la unidad, lo autonómico como en lo federal. Todos ellos, objeto de estudio y análisis a la hora de desentrañar el papel y la función que debe tener el nivel intermedio de gobierno, llámese departamento, región, estado, comunidad autonómica, lander o cantón.
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A pesar de los enfoques y las tendencias existentes sobre la materia objeto de estudio, corresponde a la investigación en derecho sistematizar la producción bibliográfica y doctrinal dentro de los tres modelos o tipos ideales de forma de Estado. Cada modelo a su vez presenta diversas opciones debido, en parte, a la hibridez que ha tomado el tema de la forma de Estado que concibe, por ejemplo, la unidad o el centralismo con visos de descentralización, lo autonómico con tendencias a las federalización, e incluso la federalización con serias perspectivas recentralizantes.
Se destacan tres documentos, uno por cada modelo territorial, denominados por la autora manifiestos, en tanto presentan posiciones abiertamente marcadas en pro y en contra del departamento en Colombia, además de abogar por el modelo de Estado unitario, modelo regional o modelo federal.
El documento titulado Por qué primero el departamento (Restrepo y otros, 2002) refleja el debate tenso que han dado los doctrinantes y los investigadores alrededor del nivel intermedio de gobierno en Colombia. En el año 2002 aparece el pronunciamiento de varios académicos de tres Universidades tradicionales,2 dedicados al tema de la forma de Estado o modelo territorial en Colombia, algunos con enfoques de derecho administrativo, otros desde el Derecho Constitucional y económico, pero finalmente identificados con una defensa, que para muchos podría tildarse de conservadora.3
Los defensores del departamento y, por ende, del Estado unitario, identifican la descentralización, como un proceso cuya finalidad política está relacionada con la cohesión de la unidad nacional y la facilitación de la participación ciudadana, y, un propósito asociado a la eficiencia del gasto público.Page 249 Una descentralización, que bien orientada, contribuye a disminuir la pobreza y la exclusión agobiante en América Latina. Señalan que para el año 1991:
El país no estaba interesado en cambiar el modelo de organización territorial y por ello optó por mantener el modelo de Estado unitario con descentralización de sus entidades territoriales aunque abrió la puerta para ir creando nuevas entidades administrativas que gradualmente, con el paso del tiempo, fueran adquiriendo la experiencia y la madurez requerida para transformarlas luego en entidades territoriales que complementaran o sustituyeran a las existentes (Restrepo, 2002, 6).
Un constituyente que le otorgó al departamento, ante la ausencia de regiones, el papel de nivel intermedio de gobierno entre la nación y el municipio, coordinador, complementador de los municipios puestos bajo su jurisdicción y prestador de servicios. Una legislación que favorece la entidad local en detrimento de la entidad departamental, afirmación que sustentan en los siguientes hechos: la existencia de un Código Departamental expedido mediante decreto 1222 de 1986 premoderno y anterior a la Constitución Política de 1991; la inexistencia de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial; la inexistencia de leyes que definan su organización y modernización; una distribución competencial compleja y la aplicación del principio de igualdad territorial, que trata a los departamentos débiles bajo los mismos condicionamientos y retos que los departamentos fuertes (Restrepo, 2002, 8 y 9).
Observan a la región y a las provincias como entidades ajenas a la tradición territorial del siglo XX en Colombia. La creación de la región bajo la muerte de los departamentos o la superposición de varios niveles intermedios complejiza y enreda aún más la construcción del Estado colombiano, siendo necesario darle oportunidad a las leyes que ya se han expedido para que se consoliden y den frutos, rediseñar el departamento, someterlo a un detenido y decidido proceso de reinvención, convertirlo en verdadera empresa promotora del desarrollo, elevación de la calidad de las administraciones locales, líder en el acompañamiento a los municipios para el proceso de prestación de servicios. En general, la construcción de una agenda territorial que establezcaPage 250 un seguimiento estricto a las leyes de saneamiento y ajuste fiscal municipal y departamental, el seguimiento al sistema de participaciones, la eliminación de “jubiladeros” departamentales y municipales, reducción de las nóminas departamentales y municipales, la liquidación de licoreras, loterías y demás entidades descentralizadas quebradas y su entrega inmediata en fiducias, el impulso de la...
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