Postura de la corte constitucional colombiana en relación con el poder sancionador de la administración
| Autor | María Lourdes Ramírez Torrado |
| Cargo | Abogada |
| Páginas | 302-328 |
- Este artículo es resultado de la investigación "Potestad sancionadora de la Administración, en Colombia", realizada en el marco del Programa de Doctorado en Derecho (Universidad Carlos III de Madrid). Trabajo financiado por la Fundación Universidad del Norte.
María Lourdes Ramírez Torrado: Abogada. Candidata a doctora en Derecho administrativo, Universidad Carlos III de Madrid. Magíster en Derechos Humanos por la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica). Profesora investigadora, adscrita al Grupo de Investigación en Derecho y Ciencia Política (GIDECP), categoría B de Colciencias, de la Universidad del Norte. Correspondencia: Universidad del Norte, Km 5, vía a Puerto Colombia, A.A. 1569, Barranquilla (Colombia). torradom@uninorte.edu.co
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Este trabajo tiene como objetivo principal determinar cuál ha sido la posición de la Corte Constitucional colombiana, a partir de 1992, frente a un tema poco estudiado por la doctrina especializada como es el de la expresión del ius puniendi de la Administración.
Esta investigación se apoya en un acápite de la investigación doctoral titulada "El principio non bis in ídem en el ámbito ambiental español". El apartado en mención se ocupa del análisis de la postura del máximo intérprete constitucional en Colombia sobre el poder sancionador de la Administración.
Para los efectos de este artículo se tomaron las decisiones de la Corte Constitucional en que se abordaba la temática de estudio, desde 1992 hasta el primer semestre de 2007, y luego se sistematizó la información recopilada, teniendo en cuenta los siguientes criterios: concepto del poder sancionador del Estado; autoridades de la Administración Pública que ostentan dicha potestad; efectos de la aplicación del ius puniendi; las divergencias entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador; y los principios que orientan la actividad sancionadora.
En este orden de ideas, la finalidad que se persigue con esta investigación es la de determinar la postura del máximo intérprete constitucional sobre un tema que no ha tenido la debida atención del legislador como tampoco de la doctrina especializada. Y con ello, determinar las pautas que enmarcan un tema de total actualidad como lo es el ejercicio del poder sancionador de la Administración.
El ius puniendi del Estado ha sido definido como el poder que ostentan las autoridades, no sólo penales sino también administrativas, para el adecuado funcionamiento del aparato estatal. Siendo fiel a las palabras de la Corte, esta facultad se traduce en la "potestad ésta, que no sólo es ejercida por los jueces, sino por diversos funcionarios de la administración, que, para lograr el cumplimiento de las funciones que les han sido asignadas, deban hacer uso de éste, para garantizar el adecuado funcionamiento del aparato estatal"1. A lo que luego ha Page 303 agregado la Corte: "El poder del Estado se traduce en una serie de atribuciones, facultades o competencias que se radican en cada una de las ramas del poder y que se materializan en la existencia de distintas funciones, que constituyen el instrumento para el cumplimiento de los cometidos estatales"2.
Tal como ha sido puesto en evidencia por la Corte Constitucional, la definición del concepto del ius puniendi es una tarea ardua, debido a que en el concepto convergen diversas manifestaciones de la potestad sancionadora del Estado3. Es decir, el poder sancionador del Estado no se encuentra en manos únicamente de las autoridades penales, sino que en aquél se dan cita otras modalidades jurídicas que ostentan facultades sancionadoras, caso de la administrativa4, que "cumple diferentes finalidades de interés general"5. Esta salvedad ha sido puesta de relieve por el mismo intérprete constitucional cuando, refiriéndose al poder sancionador de las autoridades penales, afirma que "potestad ésta, que no sólo es ejercida por los jueces, sino por diversos funcionarios de la administración, que, para lograr el cumplimiento de las funciones que les han sido asignadas, deban hacer uso de éste, para garantizar el adecuado funcionamiento del aparato estatal".6
Entonces, en el poder sancionador se congregan, junto al derecho penal, otras modalidades del ejercicio sancionador, caso del contravencional o policivo7, disciplinario, correccional o correctivo8, y al que la Corte Constitucional le ha agregado otra manifestación más como los es el derecho de punición por indignidad política o impeachment9 .
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De todas formas, y a pesar de la variedad de manifestaciones en que la actividad sancionadora puede traducirse, este ius puniendi responde a un poder único del Estado para ejercer la potestad sancionadora10. Aun cuando un poder haya nacido con posterioridad al del otro, refiriéndonos al poder sancionador del derecho penal y al administrativo respectivamente11. Así, la potestad que ostenta el Estado para imponer sanciones por la infracción del ordenamiento legal es una, pero ella se encuentra expresada de formas diversas12.
Esta univocidad del poder sancionador del Estado ha sido reconocida por la Corte Constitucional en distintas ocasiones cuando sostiene que
Si bien la doctrina sobre la materia ha reconocido que la aplicación de los principios y reglas del derecho penal delictivo al derecho administrativo sancionador, y entre ellos, al derecho disciplinario, tiene como fundamento la homogeneización o unidad punitiva exigible en tratándose del ejercicio del ius puniendi; de igual manera se ha admitido la existencia de una singularidad en cada uno de sus procedimientos (penal, correccional, contravencional o disciplinario), en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico13.
Por último, la Corte ha anotado que cada una de las vertientes en que se representa el poder del Estado para sancionar y que integran el concepto de ius puniendi del Estado no se encuentran en posición de jerarquía entre ellas, sino, por el contrario, ellas están en igualdad de condiciones entre sí. En este sentido, el propio intérprete del texto constitucional ha afirmado: "Dentro de las manifestaciones del poder sancionatorio en el Estado Social de Derecho, aparece la potestad sancionadora en materia administrativa al lado de la potestad sancionadora en materia penal"14.
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El interés por el estudio de la potestad sancionadora de la Administración, como lo ponen de manifiesto las sentencias de la Corte Constitucional, se remonta a 1983 (sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, M.P. Manuel Gaona Cruz), cuando la Corte Suprema de Justicia se refiere al ius puniendi de la Administración como una "disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies".
Esta postura de la Corte Suprema fue retomada por la Corte Constitucional en C-214/1994 cuando dispuso que el poder del Estado, aun cuando concebido como un todo unitario, por la razón obvia de la división y especialización del trabajo se desdobla en una serie de atribuciones, facultades o competencias, institucionalizadas en el ordenamiento constitucional, que se radican en cada una de las ramas del poder público y traducen la existencia de unas funciones, las cuales constituyen los medios o instrumentos necesarios para el cumplimiento de los cometidos estatales. La fracción de poder estatal radicada en cabeza de la administración, se manifiesta a través de una gama de competencias o potestades específicas (de mando, ejecutiva o de gestión, reglamentaria, jurisdiccional y sancionadora), que le permiten a aquélla cumplir con las finalidades que le son propias. La Corte Suprema de Justicia en punto a la materia comprensiva del derecho punitivo del Estado ha señalado que "es una disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política (impeachment)15.
De todas maneras, no se puede continuar en esta exposición sin antes anotar cómo tanto en uno como en otro evento las providencias de las altas cortes se apoyaron en las tesis de la doctrina científica y constitucional española. En cuanto a los primeros, nos referimos al trabajo del profesor catedrático Alejandro Nieto, uno de los más destacados juristas que ha dedicado su análisis al estudio de esta rama del derecho; Ángeles del Teso, profesora que ha escrito una obra sobre el estudio del Page 306 principio de culpabilidad en el ámbito administrativo16; Rebollo Puig, Carretero, Gómez del Mercado, Cano Mata, Calvo Charro y otros tantos que a través de sus obras han defendido la autonomía de la potestad sancionadora de la Administración del derecho penal, y han puesto especial esmero en analizar las peculiaridades de esta reciente rama que emerge en el panorama jurídico.
En cuanto al segundo caso, nos referimos a la postura que han defendido los tribunales Constitucional y Supremo de España, en donde se dispuso que los principios del derecho penal, dado su mayor desarrollo y madurez doctrinal17, se aplican igualmente al ejercicio de la actividad sancionadora de la Administración, por ser cada una de ellas expresiones de la actividad sancionadora del Estado. Claro está, esta transposición de los principios no se va realizar de una manera automática, sino, por el contrario, teniendo siempre en cuenta el ámbito en que nos encontramos, para matizar su aplicación.
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