Principios e instituciones presupuestales en Colombia.
| Autor | Edilberto Peña González |
| Cargo | Estudiante de segundo semestre de la Maestría en Derecho Administrativo, Universidad del Rosario. |
| Páginas | 247-302 |
Palabras clave: presupuesto público, principios presupuestales, instituciones presupuestales.Public budget, budgetary principles, budgetary institutions.
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Principios e Instituciones presupuestales en Colombia. Artículo de revisión bibliográfica. El autor es estudiante de segundo semestre de la maestría en derecho administrativo, Universidad del Rosario. Correo electrónico: epena@urosario.edu.co. Bogotá. Colombia.
El instrumento principal de la actividad financiera del gobierno es el presupuesto público, el cual es también la carta de orientación para la ejecución de las finanzas estatales, instrumento de planificación y cumplimiento de planes y programas que refleja la actividad gubernamental y el cumplimiento de la Constitución Política en los ámbitos políticos, económicos, jurídicos y sociales.
Esta tesis aborda el tema de los principios del presupuesto público desde su órbita jurídica, la cual se desarrolla en diversas instituciones presupuestales existentes en el ordenamiento legal que compone el derecho presupuestario y que orientan la ejecución presupuestal de la nación y de las entidades territoriales. Deberá recordarse que el presupuesto, como acto jurídico, limita la acción burocrática de ejecución presupuestal del gobierno, mediante autorización que emana de un órgano colegiado; en esta medida refleja una particularidad: un componente político debido a su estatus formal de norma sujeta a la aprobación del Congreso, y uno jurídico en el sentido material que la compone.
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A su vez, la gestión fiscal presupuestal, en desarrollo de la ley anual de presupuesto, ha creado instituciones que se relacionan con otros principios propios de los actos jurídicos que también son susceptibles de control administrativo y constitucional. Las instituciones jurídicas presupuestales, por lo tanto, están condicionadas a una doble postura de principios; de un lado, la de aquellos que establece la Constitución y el Estatuto Orgánico como institución superior, y de otro, la de los principios que orientan todos los actos jurídico - administrativos del Estado.
En la ejecución presupuestal han sido varios los conflictos que han surgido a partir de la interpretación de los principios presupuestales1 en materia fiscal y del derecho presupuestario. Este artículo de revisión bibliográfica muestra cuáles han sido los principales conflictos sobre la materia, y cómo la doctrina nacional e internacional y la jurisprudencia de la Corte Constitucional han presentado soluciones en los casos en que su aplicación se ha considerado contraria al ordenamiento jurídico.
También se muestran brevemente cuáles son las interpretaciones que la Corte Constitucional ha definido en materia y alcance de los principios presupuestarios, y cómo la doctrina ha definido el papel que tiene el ejecutivo, el legislativo y los respectivos órganos de control y participación ciudadana en la ejecución del presupuesto.
Metodológicamente, el objetivo de este artículo es presentar el estado actual del problema de investigación de la tesis, haciendo claridad que si bien no se busca la compilación de fichas (de por sí necesarias para la elaboración del artículo), si se presentará lo más importante de cada uno de los textos revisados, y que será materia de análisis y valoración en la elaboración de la tesis.
De antemano, el autor ofrece disculpas por no reunir en este artículo toda la bibliografía sobre el tema, sino la más relevante. Para compensar dicha falta, se han elaborado dos anexos: el primero y más importante es el estado actual en materia jurisprudencial que aborda el tema del presupuesto público y alimenta la revisión en materia de principios presupuestales y construcción de líneas juris- Page 250prudenciales; y el segundo, presenta la bibliografía consultada, mas no referenciada en este artículo.
La estrategia de presentación de los resultados de la revisión bibliográfica es la siguiente: el artículo se divide en dos capítulos y finaliza con algunas conclusiones preliminares de la revisión bibliográfica; el primer capítulo se compone de dos partes, la primera de las cuales muestra los resultados de la revisión de la doctrina nacional, y la segunda presenta el estado del arte del problema de investigación a nivel internacional; en el segundo capítulo se muestran los resultados de la revisión de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, adelantando que se construirán las líneas jurisprudenciales en materia de derecho presupuestario a partir de la jurisprudencia de esta Corte, pero aquí solamente se presentará un avance sobre la materia.
El presupuesto enmarca toda la práctica de política fiscal del Estado. Por medio de éste se llevan a cabo la búsqueda y el cumplimiento de principios y finalidades de la actuación administrativa, y que en últimas, orienta la satisfacción de necesidades de los individuos que lo conforman y se garantizan los recursos necesarios para el normal funcionamiento del aparato estatal.2 También se considera el presupuesto como:
un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo; también se considera como un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley,3 por lo cual, en materia de gastos, el
Page 251 Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual justifica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, ya que las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.4
Como se observa, no es de poca importancia los principios que orientan la acción fiscal del Estado.
En nuestro ordenamiento constitucional los principios presupuestales se encuentran en las disposiciones del capítulo 3 del título XII de la Constitución Política de 1991 que trata del presupuesto, las cuales establecen, por ejemplo, que no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales (artículo 345); tampoco podrá incluirse en la ley de apropiaciones partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior (artículo 346); asimismo dicho proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, incluidos aquellos realizados por los órganos autónomos a los que se refiere el artículo 113 de la Constitución (artículo 347); y la ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan de Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. Estos artículos constituyen el marco constitucional de acción de toda la actividad presupuestal y parte de la actividad en materia fiscal en Colombia, en el cual intervienen tanto el ejecutivo como el legislativo, en distintas fases o momentos, regulados en la ley orgánica que rige la materia: el Decreto 111 de 1996. Sin apartarnos del problema que nos convoca, el Estatuto Orgánico de presupuesto contiene el desarrollo legal que sobre la materia se encuentra vigente.5
La siguiente síntesis fue elaborada a partir de un ejercicio de hermenéutica de los principios presupuestarios contenidos en el De-
Page 252creto 111 de 1996:6el presupuesto general comprende el presupuesto nacional y el de los establecimientos públicos. Así mismo comprende los presupuestos de las ramas judicial y legislativa, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Regis- traduría Nacional, ministerios, departamentos administrativos y Policía Nacional. El presupuesto general de la nación es una de las herramientas fundamentales para la ejecución de la política económica por parte del Estado, a través de su función como financiador y/o proveedor directo de bienes y servicios. Es uno de los instrumentos a través de los cuales el Estado, una vez se ha determinado la restricción macroeconómica, hace explícito su objetivo de bienestar y lo ejecuta.7
En este contexto, los principios presupuestales son reglas o preceptos generales que establece la norma en desarrollo de un precepto constitucional, para una adecuada programación, ejecución y control del presupuesto público. Estos principios son: planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macroeconómica y homeóstasis. Veamos brevemente en qué consiste, ya que este artículo presenta la...
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