Problemáticas y elementos asociados al proceso administrativo para el otorgamiento de las licencias ambientales en Colombia - Las categorías clásicas del derecho administrativo desde una mirada contemporánea - Derecho administrativo. Reflexiones contemporáneas - Libros y Revistas - VLEX 726353713

Problemáticas y elementos asociados al proceso administrativo para el otorgamiento de las licencias ambientales en Colombia

AutorGloria Amparo Rodríguez
Páginas357-385

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Gloria Amparo Rodríguez*

Sumario: Introducción. 1. Deber de realizar un riguroso estudio. 2. Sobre las comunidades afectadas y la dimensión distributiva de la justicia ambiental. 3. Dimensión participativa de la licencia ambiental. 4. Licencias ambien-tales en parques nacionales. 5. Licencia ambiental y consulta previa. 6. La protección ambiental y los derechos económicos. Conclusión. Obras citadas.

Introducción

De acuerdo con la normatividad colombiana, se requiere de licencia ambiental cuando se van a desarrollar proyectos, obras o actividades que puedan causar deterioro considerable a los recursos renovables o al ambiente, o que introduzcan modificaciones considerables o notorias al paisaje. Esta es una autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por parte del beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, manejo y compensación de los

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efectos ambientales de la obra o la actividad autorizada, según lo establece el artículo 50 de la Ley 99 de 1993.

La licencia ambiental que es otorgada mediante acto administrativo se convierte en el instrumento principal para la evaluación ambiental en Colombia. Para ello la normatividad ha consagrado los tipos de proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental de manera taxativa, así como el procedimiento que debe adelantarse para su otorgamiento, y a lo largo del tiempo ha presentado diversas reglamentaciones y cambios, tanto de fondo como de forma, en especial, el número o cantidad de actividades que requieren el cumplimiento de este requisito, el procedimiento y los tiempos para la toma de la decisión final, mediante la cual se aprueba o niega la licencia ambiental.

La autoridad competente,1 mediante el proceso de licenciamiento ambiental, evalúa los posibles impactos que los proyectos, obras o actividades puedan generar,2 constituyéndose este proceso en uno de los principales instrumentos de planificación ambiental que responde al nuevo rol del Estado que, según la Constitución Política de Colombia, se encuentra investido de facultades para intervenir en los procesos de desarrollo, de explotación de los recursos naturales y en la producción, distribución y consumo de bienes y servicios, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.3 En este contexto, la planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, que se debe adoptar con la participación activa de la comunidad y del ciudadano, y debe ser coordinada y articulada

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Problemáticas y elementos asociados al proceso administrativo para el otorgamiento entre la Nación y las entidades territoriales correspondientes.4 La evaluación ambiental al permitir introducir la variable ambiental dentro de la toma de decisiones para llevar a cabo una obra o actividad se vuelve un verdadero proceso de planificación.5 A través de los años, con las diferentes disposiciones mediante las cuales ha sido reglamentado el procedimiento para el otorgamiento de las licencias ambientales, se han generado diversos conflictos relacionados con estas autorizaciones, los cuales han terminado por judicializarse, dando lugar a una importante jurisprudencia sobre esta temática, que obedece, entre otras causas, al hecho de prescindir de la licencia en la ejecución de proyectos o al hecho de no contar con intervención o participación de las comunidades afectadas.

Como antecedente se debe resaltar que la evaluación de impacto ambiental6 se desarrolló en nuestro país a partir del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, es decir el Decreto Ley 2811 de 1974, que en sus artículos 27 y 28 regula lo referente a la Declaración de Efecto Ambiental –dea– y al Estudio Ecológico Ambiental –eea–, teniendo en cuenta el modelo americano de regulaciones ambientales.7

En ese momento, se exigía a las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, declarar ante el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables –INDERENA– el peligro ambiental que se pudiera derivar de una obra o actividad y obtener de la autoridad ambiental una Declaratoria de Efecto Ambiental, lo cual suponía un estudio ambiental previo por parte del interesado.8

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Lo anterior tiene relación con la planificación establecida en la Constitución Política de 1991, donde además se consagró el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, siendo el deber del Estado salvaguardar nuestro patrimonio natural y cultural, garantizar un desarrollo sostenible, cumplir con la función ecológica de la propiedad y velar por la conservación de un ambiente sano. El Estado está comprometido con la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y con fomentar la educación para el logro de estos fines.9 Así mismo, en el artículo 80 de la Carta Política se estableció el deber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, además de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible,10 su conservación, restauración o sustitución. Estos elementos son el fundamento constitucional de la licencia ambiental en Colombia.11 De esta manera, la evaluación de impacto ambiental pasa a constituirse en un elemento de planificación y de gestión ambiental, a partir de la Constitución Política de Colombia y de la Ley 99 de 1993 que acoge entre sus principios generales ambientales el que señala que los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial. Lo anterior significa que la evaluación ambiental se materializa especialmente a través del proceso de licenciamiento, orientado a la consolidación del desarrollo sostenible en el largo, mediano y corto plazo, con el objeto de reducir los efectos de los proyectos

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Problemáticas y elementos asociados al proceso administrativo para el otorgamiento en los aspectos biofísicos —bióticos, abióticos—, económicos, sociales y culturales. En este mismo sentido, para la Corte Constitucional, la exigencia de licencias ambientales constituye un mecanismo de intervención típico por parte del Estado en la economía, y una limitación de la libre iniciativa privada, justificada por el propósito de garantizar que la propiedad cumpla con la función ecológica que le es inherente —como lo ha establecido el artículo 58 de la Constitución Nacional—.

Debemos señalar que, en suma, según la Corte Constitucional, el desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico, sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hacen factible el progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza. La Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no solo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico,12 determinó en él una función social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el constituyente patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico.13 En el presente texto se presentarán las principales tendencias jurisprudenciales en cuanto a las licencias ambientales en Colombia, estableciendo los postulados de los fallos emanados en esta materia por la Corte Constitucional colombiana.

Deber de realizar un riguroso estudio

Como se viene planteando, es importante instituir acciones que ofrezcan soluciones a los problemas ambientales, para lo cual se han adoptado mecanismos jurídicos, económicos, de planificación y de participación, como

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la adopción de la licencia ambiental, un instrumento a través del cual se realiza la evaluación ambiental, que posibilita realizar el análisis previo, establecer las posibles consecuencias o impactos que genera un proyecto y tomar las medidas correspondientes. Desde estas perspectivas, las autoridades ambientales están llamadas a jugar un papel fundamental en la identificación y evaluación de los impactos, con el fin de lograr el desarrollo sostenible y de esta manera controlar o evitar los desequilibrios ecológicos. Este rol que se exige a las autoridades ambientales es indispensable para garantizar el derecho a gozar de un ambiente sano y para cumplir con el deber de protección de nuestro patrimonio natural como lo señala la Constitución Política. De esta forma, los derechos ambientales tienen que ver con la protección del entorno, las condiciones adecuadas para garantizar una calidad de vida adecuada, el uso sostenible de los recursos naturales, la protección de la salud y la promoción de la participación en los programas, proyectos, procesos de planificación, actividades y decisiones ambientales que puedan afectarles.

La gestión ambiental implica a las autoridades ambientales realizar acciones tendientes a la prevención de los efectos ambientales y a la evaluación de los impactos. También incluye la identificación de las actividades...

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