Progresividad
| Autor | Iván Daniel Jaramillo Jassir |
| Páginas | 245-269 |
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7. Progresividad
Sumario: i) Concepto. ii) Criterio jurisprudencial. iii) Reforma laboral.
El principio de progresividad no se encuentra expresamente enlistado dentro del elenco de principios constitucionales a que hace referencia el artículo 53 de la Constitución Política. Sin embargo, su inclusión como criterio de interpretación y orientación de políticas legislativas ha sido el parámetro para resolver un número importante de problemas jurídicos puestos en conocimiento de las autoridades judiciales constitucionales y ordinarias.
La idea según la cual las reformas al ordenamiento laboral suponen la progresión en las garantías y beneficios para la clase trabajadora, implica la protección de los trabajadores activos en desmedro de los que se encuentran en busca de un trabajo.
El principio de progresividad no puede significar inmutabilidad, es decir petrificación del ordenamiento, pero sí niveles de justificación mínimos que soporten las medidas consideradas regresivas, como se expondrá.
i. Concepto
La ausencia de referencias expresas al principio de progresividad en el ordenamiento positivo impone una necesaria delimitación conceptual, vía jurisprudencial y doctrinal, del contenido y alcances del criterio orientador.
Ante la naturaleza reivindicatoria de los derechos laborales, la regla consiste en la imposibilidad racional de desmedro de las conquistas alcanzadas por los trabajadores al reformar el ordenamiento. Parte de la doctrina denomina el principio como de “progresión racional”, para desde la misma definición precisar que se trata de una regla que debe ser limitada, de manera que no implique petrificación del ordenamiento e imposibilidad de adecuarlo a las exigencias que demande cada situación.
El segundo principio –que señalamos a la atención de los estudiosos– podría designarse con el nombre de: progresión racional.
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Las exigencias de los trabajadores son innumerables, pero presentan un distinto grado de urgencia. Además, algunas de ellas no pueden ser convenientemente satisfechas, sino con posterioridad a otras.
La enunciación del principio lleva ya implícitas las reglas que deberían regir tal elección, o sea:
1) En la realización de cualquier programa la legislación laboral o social, es menester dar la preferencia a lo que es necesario, frente a lo que es socialmente útil;
2) Es preferible una solución parcial de fácil realización, a una integral cuya realización sea problemática o muy dificultosa;
3) En caso de servicios que se condicionan recíprocamente, es menester empezar con los más elementales.198
El fundamento jurídico en la Carta Fundamental, como ya anunciamos, no deriva del listado de principios que orientan en el derecho del trabajo previstos en el artículo 53, sino de la redacción del artículo 48, norma que estructura el régimen constitucional de la seguridad social, que en lo pertinente enseña: “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. // El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”.
La redacción de esta norma es la base a partir de la cual la jurisprudencia ha inferido la existencia del principio de progresividad en el ordenamiento constitucional colombiano y ha elaborado su concepto y su alcance.
En cuanto al principio de progresividad de los derechos sociales (art. 48 de la Carta), se tiene que el legislador no puede desmejorar los beneficios establecidos previamente por las leyes en favor de los trabajadores, sin que existan razones suficientes y constitucionalmente válidas para ello. En la Sentencia C-576 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se reconoció
198Deveali, Lineamientos de Derecho del Trabajo, op. cit., pp. 111-112.
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que en virtud del artículo 48 de la Carta199y del artículo 26 del Pacto de San José de Costa Rica, los Estados están comprometidos a “lograr progresivamente” la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, “en la medida de los recursos disponibles”. El mandato de progresividad en materia de los derechos sociales,200no es retórico, sino que impone a los Estados el deber de avanzar gradualmente en la realización de tales derechos, de forma tal que una vez alcanzado un nivel de protección determinado, “la amplia libertad de configuración del legislador en [la] materia se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad”.201[El
énfasis es de la Corte.]
Conceptualmente, el principio no tiene la virtualidad de impedir que se adelanten reformas al sistema laboral; el correcto alcance implica que en casos de modificaciones “regresivas” le asiste al legislador una obligación de justificación calificada que las legitime.
El principio de progresividad en los términos definidos tiene una innegable relación con el principio de la condición más beneficiosa (ver supra, 5, iv), sin que puedan confundirse ni considerarse tautológicos. La condición más beneficiosa es un principio que gobierna la interpretación y aplicación de tránsitos normativos, dirigido al operador jurídico, mientras que el principio de progresividad es un parámetro de comportamiento constitucional dirigido al legislador cuando adelante reformas de las normas laborales.
ii. Criterio jurisprudencial
Como se había adelantado, el principio de progresividad es una construcción eminentemente jurisprudencial que deriva de la interpretación del artículo 48
199Dice el artículo 48 de la Carta en lo correspondiente: “El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley” (énfasis añadido).
200Ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-225 de 1998, C-1489 de 2000, C-671 de 2002 y C-038 de 2004 de la Corte Constitucional.
201Colombia, Corte Constitucional, Sentencia T-663 de 2007, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
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de la Constitución Política. Los casos más representativos relativos a este principio en materia de actuación legislativa dan cuenta de su aplicación racional, de manera que no puede entenderse como prohibición de modificar la legislación existente.
En materias de derechos que requieren soportes financieros de sistemas legalmente establecidos (como el sistema pensional), se puede presentar una situación en la que se comprometen los intereses de quienes consolidan el derecho en el presente y quienes contribuyen para en un futuro tener acceso él; de manera que las reformas que propenden por el equilibrio del sistema, si bien en gran parte son regresivas, son admisibles para garantizar el derecho de la colectividad y de las generaciones futuras.
Por último, a fin de dar respuesta a la oposición en lo referente a la progresividad, se ha de rememorar lo anotado en la sentencia de rad. N° 32765 ya citada, donde enseñó la Corte:
“… no desconoce la Sala la obligación de progresividad con que el Estado debe ofrecer la cobertura en la seguridad social, la cual como ya lo ha dilucidado la jurisprudencia constitucional, no es un principio absoluto sino que debe estar sujeto a las posibilidades que el sistema tenga de seguir ofreciendo unas prestaciones sin que se afecte la sostenibilidad financiera del sistema. El juicio de progresividad comparando lo que ofrece la legislación nueva respecto a la anterior, no puede responder a una mera racionalidad del interés individual que se examina, sino que en correspondencia con la naturaleza de la seguridad social, debe atender la dimensión colectiva de los derechos, tanto de los que se reclaman hoy como de los que se deben ofrecer mañana. Según señalan los convenios internacionales que fundan la seguridad social, ésta debe entenderse como una economía del bienestar justa que comprenda a las generaciones presentes, pasadas y futuras. A manera de ilustración, el numeral 3.° del artículo 12 del Código Iberoamericano de Seguridad Social aprobado por la Ley 516 de 1999 establece que ‘3. Los Estados ratificantes recomiendan una política de racionalización financiera de la Seguridad Social basada en la conexión lógica entre las diferentes funciones protectoras de ésta, la extensión de la solidaridad según sus destinatarios, y la naturaleza
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compensatoria o sustitutiva de rentas de sus prestaciones, que guarde la debida concordancia con las capacidades económicas del marco en que debe operar y basada en el adecuado equilibrio entre ingresos y gastos y la correspondencia, en términos globales, entre la capacidad de financiación y la protección otorgada’.
La deliberada voluntad del legislador en las reformas introducidas al sistema pensional con las leyes 797 y 860 de 2003, propende a asegurar un equilibrio financiero, de manera que los niveles de protección que hoy se ofrezcan, se puedan mantener a largo plazo”.
Criterios estos que concuerdan con los desarrollos de organismos internacionales, en especial la Corte Interamericana de Derechos Humanos que tiene a su cargo juzgar la responsabilidad del Estado, en asuntos como el cumplimiento del mandato del artículo 26 del Pacto de San José aprobado por la Ley 16 de 1972, que establece la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Sobre el punto analizado manifestó esa Corte en decisión de 28 de febrero de 2003, en el caso “Cinco Pensionistas vs. Perú”, lo siguiente:
“Los derechos económicos, sociales y culturales tienen una dimensión tanto individual como colectiva. Su desarrollo...
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